治淮19項骨干工程完成后淮河中下游防洪除澇形勢及治理思路

張學軍

(中水淮河規劃設計研究有限公司，安徽 蚌埠 233001)

1 概述

淮河流域地處我國中東部，人口眾多，是我國重要的糧食主產區、能源和制造業基地，在我國經濟建設中具有十分重要的地位。受水文氣象、自然地理、社會歷史和工程條件的影響，淮河流域也是我國洪澇災害的多發地區。1991年江淮大水后，國務院召開治淮治太會議，作出《關于進一步治理淮河和太湖的決定》，系統地提出了以防洪除澇為主要內容的治淮19項骨干工程。治淮19項骨干工程的建設，提高了淮河流域防洪除澇減災能力以及重要防洪保護區的防洪除澇標準，為流域經濟社會發展、人民生活改善和社會穩定提供了保障，2003年和2007年大水期間，已建成的治淮骨干工程發揮了重要作用，取得了巨大的經濟效益和社會效益。由于淮河流域氣候復雜、平原廣闊、地勢低平、蓄泄條件差、人口密集以及黃河長期奪淮的影響，治淮19項骨干工程完成后淮河中下游防洪除澇依然存在許多問題，淮河治理將是一項長期、復雜的系統工程。

2 治淮19項骨干工程的主要內容

治淮19項骨干工程是以《淮河流域綜合規劃綱要(1991年修訂)》為基礎，有針對性的選取對流域防洪除澇安全體系建設發揮重要作用的工程，歸納起來主要有以下幾方面內容:

(1)戰略性骨干工程:包括臨淮崗洪水控制工程、懷洪新河續建工程和入海水道近期工程。

(2)淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程:包括淮河干流上中游河道整治和淮北大堤除險加固兩大部分。

(3)行蓄洪區安全建設工程

(4)洪澤湖大堤加固和下游出路鞏固工程:包括洪澤湖大堤加固、入江水道鞏固和分淮入沂續建等3項工程。

(5)淮北跨省骨干河道治理:包括汾泉河、包澮河、奎濉河、洪汝河、渦河和沙潁河等淮北跨省骨干河道治理工程。

(6)沂沭泗河洪水東調南下工程

(7)水庫工程:包括新建防洪水庫和大型水庫除險加固工程。

(8)湖洼及支流治理

(9)其它:包括直管病險閘壩加固、邊界水利、水土保持等。

3 治理成效

治淮19項骨干工程完成后，初步建成了淮河流域防洪減災體系框架，提高了重要防洪保護區及重要城市的防洪標準，對保障流域經濟社會發展和社會安定具有十分重要的意義，淮河流域已能夠安全防御建國以來發生的最大洪水(1954年)，全流域抗洪災風險能力和社會安定程度大為提高。據測算，治淮19項骨干工程多年平均減災效益74億元;1991、2003、2007年的受災面積、人口和直接經濟損失均呈逐步減小趨勢，特別是在經濟快速發展、經濟總量大幅提高的情況下，2007年直接經濟損失分別比 1991、2003年減少 54．3%和45．7%。據調查，流域內人民群眾對治淮19項骨干工程的建設滿意程度高，其中對安全感的滿意程度達90%以上。實踐證明，治淮19項骨干工程的決策是正確的。總體上說，治淮19項骨干工程的經濟效益、社會效益和生態環境效益主要體現在以下幾個方面:

3.1 增加了上游的攔蓄能力

通過新(復)建大型水庫、加固一批大型病險水庫，開展流域上游水土保持，增加了上游的攔蓄能力，淮干上游防洪標準提高到近10年一遇。

3.2 提高了淮河中游防御大洪水的能力

通過興建臨淮崗洪水控制工程，進行淮干上中游河道整治及堤防加固，擴大河道泄洪能力，在淮干行蓄洪區充分運用和臨淮崗工程啟用的條件下，淮北大堤保護區和沿淮重要工礦城市的防洪標準由不足50年一遇提高到100年一遇。

3.3 初步鞏固和擴大了下游洪水出路

通過淮河入海水道近期工程的興建，以及入江水道、洪澤湖大堤、分淮入沂水道加固，擴大了淮河洪水的出路，洪澤湖及其下游防洪保護區的防洪標準由50～70年一遇提高到100年一遇。

3.4 支流河道防洪除澇能力有所提高

包澮河等6條淮北骨干河道和部分湖洼地得到初步治理，支流河道的防洪除澇條件明顯改善，為面上除澇治理創造了條件。

3.5 初步改善了行蓄洪區運用條件

通過實施行蓄洪區安全建設，特別是2003年大水后進行的部分移民遷建、行洪區口門建設、王家壩閘加固等措施，初步改善了行蓄區運用條件。

治淮19項骨干工程建設前后泄流能力見表1。

4 存在問題

4.1 防洪

4.1.1 防洪標準仍未達標

按照《防洪標準》(GB50201/94)和《淮河流域防洪規劃》的要求，淮河流域防洪保護區中的淮北大堤保護區、洪澤湖大堤保護區、淮南和蚌埠等重要工礦城市的防洪標準均應達到或超過100年一遇(其中洪澤湖大堤的防洪標準應達到300年一遇)，流域內其它防洪保護區的防洪標準應達到20～50年一遇。治淮19項骨干工程完成后，洪澤湖大堤的防洪標準只有100年一遇，淮北支流的洪汝河只有10年一遇、沙潁河只有20年一遇，尚未達到規定的防洪標準。

4.1.2 行蓄洪區的問題尚未徹底解決

淮河干流現有行蓄洪區21處，其中蓄洪區4處，行洪區17處，總面積3105．70km2，蓄滯洪容積126．26 億 m3，內有耕地 17．48 萬 hm2，人口130．01萬人。行蓄洪區是淮河設計防洪能力的重要組成部分，在歷次大洪水中作用顯著，淮河干流的防洪標準是考慮行蓄洪區充分行洪的情況下才能達到的。行蓄洪區建設始于上世紀50年代初期，從多年防洪工作的實際情況看，現有的莊臺、保莊圩、避洪樓等安全設施還遠不能滿足行蓄洪區群眾避洪保安、減少損失的需要，目前行蓄洪區的運用仍存在許多問題。

4.1.3 洪澤湖周邊滯洪區啟用困難

洪澤湖周邊滯洪區位于洪澤湖大堤以西，廢黃河以南，泗洪縣西南高地以東，以及盱眙縣的沿湖、沿淮地區，主要范圍為沿湖周邊高程12．5m左右蓄洪墾殖工程所筑迎湖堤圈至洪澤湖校核洪水位17．0m之間圩區和坡地。洪澤湖周邊滯洪區是淮河流域防洪體系的重要組成部分，淮河流域現狀防洪能力及規劃防洪目標的實現均建立在洪澤湖周邊滯洪的基礎之上，按照規劃洪澤湖水位達到14．5m時，滯洪區需要滯蓄約30億m3的洪水，但滯洪區內約有110萬人口，其中處于設計洪水位以下的有近80萬人，防洪安全建設嚴重滯后，啟用相當困難。

4.1.4 河道安全泄洪能力不足

淮河河道安全泄洪能力不足的問題在歷次大水中表現得十分突出，盡管通過入江水道鞏固、分淮入沂續建以及洪澤湖大堤加固等工程的建設，下游泄流能力有所提高，但還存在隱患。目前入江水道仍難以達到安全泄流12000m3/s的規劃目標，對洪澤湖以上的防洪造成了一定影響。此外，淮河干流及部分支流小流量、高水位的情況也經常發生。

4.2 除澇

淮河流域平原面積約占流域總面積的三分之二，低洼易澇區約有耕地1億畝，主要分布在沿淮兩岸、支流河口、分洪河道的兩側、濱湖地區和里下河地區。由于地勢低洼、地面比降平緩，出口段常形成天然湖泊，在洪水期間出口處雖有涵閘可阻擋外水侵入，但受干流水位頂托，水位常高出地面，內水無法排出，形成“關門淹”。在歷年洪澇災害成災面積中，約2/3是由澇災造成的，頻發的澇災嚴重地制約著經濟社會的發展和人民生活水平的提高。治淮19項骨干工程對面上廣大平原易澇洼地的除澇問題考慮較少，治理范圍和建設內容不夠全面，流域內各片洼地在除澇方面普遍存在的共性問題主要體現在以下幾個方面:

(1)淮河干流平槽泄量小，遇中小洪水就會上灘，淮干沿程長時間持續著較高的水位，對支流排澇影響較大，沿淮低洼地區的內水難以及時排出，甚至出現洪水倒灌的現象。

(2)支流河道排澇標準低，治淮19項骨干工程完成后，洪汝河、奎濉河的排澇標準只有3年一遇，汾泉河只達到3年一遇除澇流量的90%，包澮河也僅為3年一遇除澇流量的82%，較低的排澇標準影響了排澇時間和匯流歷時。

(3)面上溝渠不配套，骨干排水工程建設滯后，排水系統不完善，長期以來，由于投入不足，雖然建設了部分大溝配套工程，但中小溝實際配套很少，排水系統不通暢，影響了骨干工程的作用發揮。

(4)淮河流域人口密度大，群眾對土地依賴程度高，隨著國民經濟的發展及人口數量的增長，一些地區無序開發，過度圍墾現象嚴重，許多滯蓄洪澇水的地區被開發為耕地，嚴重削弱了上述地區調蓄洪水的能力。

(5)現有抽排能力僅為五年一遇排澇標準的50%左右，抽排能力的不足嚴重影響了澇水的及時排出，加重了洼地災情。

(6)已建工程不能實行統一的管理和調度，影響排澇工程效益的發揮，排澇缺乏資金支持，排澇設施建設與使用受到很大的限制，工程受損后得不到有效地維護。

5 淮河中下游進一步治理思路

治淮19項骨干工程是針對1991年淮河大水所面臨的嚴峻防洪形勢而作出的重要決策，主要是為了解決流域內重要城市、重要鐵路及工礦企業和糧食主產區的防洪安保問題。限于當時經濟條件等原因，部分項目治理標準偏低。工程完成后，淮河干流上游攔蓄能力、中游行洪能力、下游泄洪能力仍顯不足。治淮是一項長期而艱巨的任務，是一個復雜的系統工程，必須以科學發展觀為統領，繼續貫徹“蓄泄兼籌”的治淮方針，堅持全面規劃、統籌兼顧、標本兼治、綜合治理的原則，在認真總結治淮經驗和教訓的基礎上，提高認識，加大投入，大力推進淮河治理，以解決沿淮人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為重點，著力解決行蓄洪區和澇災等突出問題，發揮治淮在構建社會主義和諧社會中的重要作用。

5.1 加快工程建設，各防洪保護區應達到規定的防洪標準

按照《防洪標準》(GB50201/94)和《淮河流域防洪規劃》的要求，洪澤湖大堤保護區的防洪標準應達到300年一遇，流域內其它防洪保護區的防洪標準應達到20～50年一遇，當前和今后一個時期仍需安排工程建設內容，使洪澤湖大堤保護區以及淮北支流的洪汝河、沙潁河達到規定的防洪標準。

5.2 進行行蓄洪區調整，加快行蓄洪區內安全建設

進行行蓄洪區調整，對面積較小、標準較低、居住人口較少的行洪區予以廢棄還給河道;對庫容較大、行洪作用較大的行洪區改建為蓄(行)洪區并提高其使用標準;另有部分行洪區退堤后改為一般堤防保護區，遇設計標準洪水不再進洪。同時要加快行蓄洪區內安全建設，鼓勵人口外遷，把居住在低洼區和行洪范圍內的群眾遷移到保莊圩或安全區集中安置，做到行蓄洪時群眾不搬遷、不撤退轉移，真正達到安居。

5.3 解決洪澤湖周邊及下游出路問題

加強全面系統的規劃和建設，進一步明確滯洪范圍，研究分區或分級運用的可能性以及重點區域的進退洪方式，在人口密集的地區適當建設安全區和保莊圩。提高區內防洪除澇標準，改善內水自排條件，提高抽排能力，加固圩區擋洪堤。對12．5m以下的圩區實行退田還湖，增加湖泊調蓄能力，嚴禁盲目圈圩，進行產業結構調整。

5.4 解決河道安全泄洪能力不足的問題

淮河中下游應消除隱患，鞏固和擴大淮河下游入江入海泄量，達到防洪規劃確定的安全行洪能力;針對淮河干流及部分支流小流量、高水位的問題，需查明情況，分析原因，研究可行的治理措施。

5.5 制定全面系統的排澇規劃，綜合解決沿淮洼地易澇問題

澇災治理要貫徹“全面規劃、綜合治理、因地制宜、講究實效”的原則，根據地區經濟社會可持續發展的要求，堅持防洪與治澇相結合、工程措施與非工程措施相結合，充分考慮洪澇規律以及上下游、左右岸的關系，處理好局部與全局、當前與長遠、除害與興利的關系，因地制宜地采取降、截、抽、整、調、蓄等綜合治理措施有計劃的分步實施。