關于修訂《水利基本建設投資計劃管理暫行辦法》的思考與建議

陳建軍

(水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120)

水利部《水利基本建設投資計劃管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)自2003年10月印發實施以來，對指導各地做好水利前期工作和加強投資管理發揮了十分重要的作用，但隨著國家投資體制改革和加大水利基建投入形勢的不斷深化，《暫行辦法》執行中也存在著一些問題，需要進行修訂完善，為實現項目投資管理規范化、監督檢查日常化、投資效益最大化提供制度保障。

1 《暫行辦法》執行中存在的主要問題

1.1 難以滿足中央全面深化改革，政府簡政放權的新要求

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對中央和地方的事權關系進行了全面的改革頂層設計，提出要“建立事權和支出責任相匹配的制度，適度加強中央事權和支出責任。”這就要求我們在理順中央、地方事權基礎上，重新考量、設計中央預算內直接投資項目、中央預算內投資補助和貼息項目的行業管理，以順應國家基建投資改革發展的新要求。

同時，新一屆中央政府提出轉變政府職能、簡政放權的新要求。2013年水利部取消了6項行政審批，并明確在2015年之前將48項行政審批減少至29項。為確保在取消行政審批的同時，為群眾提供優質水利公共服務的職責不放松，相應的業務工作水平和質量不降低，急需改革創新水利投資管理方式，用標準化管理代替取消事項的審批管理，用事中事后監管代替事前審批。需要對《暫行辦法》進行補充、修訂，規范項目前期工作、加強投資計劃執行監督檢查，滿足政府簡政放權，管、放結合的新要求。

1.2 不能很好地適應國家大規模水利建設的需要

近年來，中央水利投資逐年增加，特別是2011年中央一號文件頒布后，2011年度投資首次突破1000億元，達到1140億元，2012年達到1623億元。管好用好水利投資，關系到中央加快轉變經濟發展方式，促進經濟長期平穩較快發展，對于我們來說，是機遇，更是挑戰，國家對水利投資管理的要求不斷提高，急需對《暫行辦法》進行修訂，以適應水利工程點多、量大、面廣的項目管理特點。

與此同步，2011年以來，國家相繼印發了《水利建設基金籌集和使用管理辦法》和《關于從土地出讓收益中計提農田水利建設資金有關事項的通知》，以及國家鼓勵社會資本進入水利基建領域等一系列利好政策的實施，水利建設投資渠道日漸拓寬，投資來源多元化趨勢明顯，需要對《暫行辦法》相應條款進行補充完善，以滿足大規模水利建設的需要。

1.3 與國家新出臺的有關投資管理、民生水利政策銜接不夠

近年來，國家新出臺了《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》。國家發改委頒布了《中央預算內直接投資項目管理辦法》、《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》等基建投資管理政策。水利部也印發了《水工程建設規劃同意書制度管理辦法(試行)》、《水利建設項目后評價管理辦法(試行)》等，而《暫行辦法》沒有與時俱進地修訂、銜接這些新政策，容易造成執行過程中的被動。另外，隨著中小河流治理、小型病險水庫除險加固、大中型排澇泵站更新改造、農村小水電建設等民生水利工程納入中央投資補助范圍，國家各部委相繼制訂了相應的管理辦法，也急需對《暫行辦法》進行補充、融合，以全面體現各類項目投資管理特點，適應大規模民生水利建設的需要。

2 《暫行辦法》的修訂建議

2.1 深入貫徹落實中央全面深化改革的要求

一是要建立基于中央、地方事權和支出責任相匹配的項目劃分標準和定義。鑒于近年來跨區域且對其他地區影響較大的公共水利項目越來越多，單純的中央項目和地方項目邊界越來越模糊，建議按項目對社會和國民經濟發展的貢獻，分為“中央組織實施項目”(簡稱“中央項目”)和“地方組織實施項目”(簡稱“地方項目”)。“中央項目”一般是指對經濟和社會發展全局、社會穩定和生態環境有重大影響的流域性、跨區域性項目，由水利部(或流域機構)負責組織建設并承擔建設責任。“地方項目”是指區域受益的項目，由地方政府負責組織建設并承擔建設責任。

二是建議刪除《暫行辦法》中一些不能體現改革發展要求的定義，或改用現行標準定義。例如，近年來公益性項目、準公益性項目、經營性項目劃分定義已被劃分為政府投資項目、非政府投資項目取代;地方項目劃分為中央參與投資的地方項目、中央補助地方項目、一般地方項目，已被劃分為中央預算內投資補助項目、貼息項目所取代。

三是要落實水利部簡政放權的具體措施。根據《關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》取消水利工程開工審批的要求，建議取消《暫行辦法》中“開工報告的上報、審核和審批”程序。刪除“大中型水利基本建設項目初步設計批準后，項目法人應按有關規定申請開工”、“項目開工報告由項目法人提出并按程序上報……”等條款。按照《中央預算內直接投資項目管理辦法》和《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》等上位法要求，研究提出可以直接編報可行性研究報告，或者合并編報項目建議書等簡化項目前期工作的具體條款。研究對《暫行辦法》中審查、審批項目階段，對非行政許可且需項目法人提供的材料進行簡化歸并處理的可能性。

2.2 實現投資計劃執行動態監控和精細化管理目標

一是要明確投資計劃下達時限要求。建議參考《中央水利投資計劃執行考核辦法(試行)》和《水利部預算執行考核暫行辦法》相關條款，明確流域機構、部直屬單位接到部下達的投資計劃文件后，分解下達至下一個層級的時限要求，并建立文件抄報備案制度。

二是要明確檢查監督責任。建議實行統一管理、分工負責和分級管理相結合的投資計劃管理方式，即由水利部投資計劃主管司局、有關業務主管司局、部直屬單位按照各自職能分工，嚴格計劃管理，發現問題及時糾正和處理。建議明確水利部、流域機構、省級水行政主管部門的計劃檢查監督責任。

三是要明確檢查監督內容和處罰責任。建議增加“檢查單位要對投資計劃檢查、監督中發現的問題及時出具整改通知，并督促項目法人和項目主管部門進行整改、及時上報整改情況。必要時，可對項目法人和項目主管部門進行通報批評，造成嚴重后果的，要依紀、依法追究相關責任人的行政和法律責任”和“檢查投資計劃執行進度與完成工程量、資金到位及使用、設計變更、投資計劃調整等。重點檢查是否越權調整投資計劃、擅自更改設計內容、擴大建設規模、提高建設標準及不合理壓低或提高工程單價”等程序性條款。

2.3 解決與國家新頒制度銜接不及時造成的管理混亂問題

一是對建議對總則條款中《辦法》制定的上位法依據進行銜接。對《水法》、《防洪法》、《水利產業政策》、《國務院關于投資體制改革的決定》、《關于加強公益性水利工程建設管理的若干意見》、《水利工程管理體制改革實施意見》等進行深入的研究，與修訂《辦法》有直接關系的予以保留，其他的予以精簡。

二是建議提出與近年來國家新頒政策接軌的管理條款。根據《水利統計管理辦法》和《水利建設項目后評價管理辦法》有關要求，建議提出投資統計報表報送、加強數據質量檢查與評估和依法開展項目后評價等條款。根據《政府信息公開條例》，建議增加“凡不涉及國家安全和國家秘密、法律法規未禁止公開的項目，審批部門應當將項目審批情況向社會公開”條款。

三是建議對民生水利項目投資管理重要事項予以規范化。對于需報國家發改委審批的中央及地方大型重點水利項目立項審批、中央水利建設年度投資建議計劃、年度計劃安排意見，建議明確工作程序及責任。同時，建議明確部投資計劃主管部門與建管部門協同管理病險水庫(水閘)除險加固項目、與水保部門協同管理水土保持項目、與農水部門協同管理農村飲水安全、灌區改造、泵站改造、牧區水利、節水灌溉和小型農田水利項目的責任等。

3 修訂效果預期

修訂后的《暫行辦法》符合水利工作特點、內容涵蓋廣泛、管理流程清晰、操作性強，可以為實現水利項目投資管理規范化、監督檢查日常化、投資效益最大化提供制度保障。