中國食品安全的刑法規制

張鋒學（廣東農工商職業技術學院管理系，廣東 廣州 510507）

1974年，“食品安全”概念由聯合國組織提出，并從三個方面詳細闡釋了其內涵，隨后，英國、歐盟、日本等經濟發達國家先后出臺適合本國國情的食品安全法律法規［1］。在中國，近幾年來，食品安全問題已經成為各大媒體反復報道的持續熱點話題。從表面上看，媒體的反復報道已經讓該話題似乎不再有新聞價值，但是，由于相關法律規制體系的立法缺失，以及政府相關監管部門工作人員的監管不力，導致公眾對中國食品安全現狀和未來的擔憂日益加劇。目前，黨中央已經將食品安全問題上升到國家戰略的高度加以重視，這就使如何有效保障中國食品安全的問題再次擺在各級政府監管部門的面前。事實上，如何從根本上杜絕食品安全問題，已經成為社會各界面臨的一個重大難題。

1 中國現行食品安全法律規制的現狀

目前，中國食品安全問題日趨嚴峻，各種危害食品安全案件高頻率出現，但是，中國現行食品安全法規規制的現狀卻難以令人滿意。

（1）中國食品安全法律體系太單薄，僅僅只有一部《食品安全法》，并沒有形成完整的法律體系，與其他國家相比，現有法律沒能充分反映新形勢下消費者對食品安全的要求，而且中國對不同種類的食品以及針對重要環節進行規定的法律法規也還很欠缺［2］。目前，中國與食品安全監管有關的法律法規很多。其中法律共計21部、行政法規共計40部，行政規章共計150部。從數量上看，似乎已經形成了完善的法律、法規體系。但事實上，如此龐雜混亂的法律、法規體系直接導致了相關規定的實際可操作性較差。

在實踐中，由于各種位階的法律文件銜接不緊密，使得處罰的實際效果和對食品犯罪的震懾作用大打折扣的現象屢見不鮮。一些本應當追究刑事責任的食品安全犯罪行為僅僅被處以行政處罰。這種以罰代刑的處罰方式不僅大大降低了犯罪的成本，還為相關監管部門的腐敗提供了土壤。從立法技術的角度看，如此龐雜的法律、法規體系不僅不能有效防范食品安全犯罪，反而是造成監管不力的罪魁禍首。目前眾多危害食品安全的案例中，犯罪嫌疑人為生產和銷售企業居多。但是，盡管中國現行的食品安全法律規制體系龐雜，但真正涉及企業社會責任和法律責任的部分并不多。企業社會責任的外部動力機制主要包括政府、國際組織、非政府組織、公民運動等主題對企業社會責任的推進［3］。如果沒有足夠的法律震懾力，不僅不能有效預防生產和銷售的企業從事犯罪活動，反而會變相刺激和鼓勵從事生產、銷售的企業基于利潤的動機積極主動地去從事危害食品安全的事情。

（2）中國現行刑法對食品安全犯罪的規制存在明顯缺陷。中國刑法143條規定了生產、銷售不符合衛生標準的食品罪，144條規定了生產、銷售有毒、有害食品罪。中國現行《食品安全法》頒布實施后，將食品衛生問題直接提升到了食品安全問題。《食品安全法》第98條關于違反食品安全的處罰規定，實際上是將處罰的具體規定推給了刑法，但是，中國現行刑法并沒有為之作出相應的修改。考慮到兩部法律對違法犯罪范圍的界定大不相同，基于后法優于前法的基本法理，就導致《食品安全法》的規定直接因為缺乏刑法的配套規制而流于形式。事實上，對比中國現行《刑法》與《食品安全法》不難發現，對“不符合安全標準的食品”中的標準、對“有毒、有害食品的認定”、對“生產、銷售有毒、有害食品罪的客觀方面的表現形式的具體要求”等方面，兩部法律的規定差異較大。兩部法律具體內容未能有效銜接，將導致監管部門在適用法律時產生困惑，從而引起不作為的現象大量發生。

（3）對食品安全犯罪的危害性認識不足，缺乏具有實際可操作性的監管失職人員問責制度。在中國傳統刑法中，不作為行為與持有行為也應當承擔刑事責任。有學者［4］認為，不作為應當承擔刑事責任，但持有型行為則應承擔行政責任。筆者認為，持有型行為也有擴大化之趨勢，即只要某人對某種事態應該控制、能夠控制卻沒有控制而令其發生的，就應承擔刑事責任。認識上的不足不應成為免于刑事處罰的理由。危害食品安全的犯罪存在雙重客體，即國家的經濟秩序和國家安全；但是，中國現行刑法卻將該罪歸類到“破壞社會主義經濟秩序罪”中，這種歸類顯然低估了危害食品安全犯罪對國家安全的危害。盡管現代刑罰理念強調輕刑化，但由于該罪不僅危害經濟秩序，還對公民人身健康與安全，乃至對國家安全都造成了巨大的威脅，因此將該罪從破壞經濟層面提升到危害國家安全的戰略層面顯得尤為重要。

從立法技術的角度來看，中國現行《刑法》與《食品安全法》銜接的脫節也反映了立法者對食品安全犯罪的危害性存在明顯的認識不足。立法層面上的認識不足造成的直接不良后果就是政府相關監管失職人員問責制度形同虛設。

目前，現行的對監管失職人員的問責規定主要體現在國務院第310號令頒布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》和《突發公共衛生事件應急條例》。從這2個文件的內容來看，立法者并不想真正追究政府機關相關失職人員的責任。食品安全由多個部門聯合監管，一旦發生食品安全事件，容易出現各個部門之間相互推諉、逃避責任的局面；同時中國食品安全監管過程中，一般只重視審批環節，忽略監管環節。因此，《食品安全法》以及其他相關法律更應該對政府的監管責任加以重視，統一監管責任，細化部門職權，設置失職人員問責制，以追究相關負責人的責任［5］。但是，現行問責制度的確無法對監管人員的失職產生震懾，這也是造成中國危害食品安全犯罪日益增多的根本原因之一。

2 中國食品安全刑法規制路徑的探討

考慮到中國現行法律制度對危害食品安全的違法犯罪行為預防和查處存在明顯不足。筆者認為，應加強立法和執法，強化刑法規制，以達到徹底遏制危害食品安全犯罪行為的目的。具體來說，可以從以下幾個方面著手：

（1）建立以刑法規制為主，行政法規、規章等規制為輔的法律規制體系。目前，中國食品安全問題的現狀已經不是簡單的行政處罰所能解決。行政處罰在面對食品安全犯罪震懾力明顯不夠，這就使犯罪成本相對巨額犯罪利潤來說變得微不足道。盡管相關政府監管部門進行了一些查處，但由于犯罪成本與犯罪利潤的嚴重失衡導致危害食品安全的犯罪行為層出不窮。

為了有效預防和懲處危害食品安全的犯罪，筆者認為，當務之急是設法大幅度提高危害食品安全犯罪的犯罪成本。考慮到當前危害食品安全的犯罪已經泛濫成災，有必要采取“亂世用重典”的防治理念。該理念應堅持以刑罰為主、行政處罰為輔，打罰結合逐步建立從食品種植到消費的一體化防治體系。

刑法規制與行政法規、規章規制的合成規制體系首先應統一食品安全的標準。在通常情況下，食品安全的標準是由行政法規、規章和相關政策來規定的。考慮到全社會預防與處罰一盤棋的需要，沒有必要授權各個地方政府自行制定食品安全的標準。應參照國外其他食品安全監管較好的國家的經驗和標準，結合中國國情，制定既符合中國國情又具有中國特色的標準。制定該標準時沒必要把自己定位為發展中國家并降低食品安全標準，為了保護落后的產業而有意降低行業標準，最終只會毀了這個產業。相反，要通過高標準來刺激技術落后的企業積極主動地提升企業的技術水平，政府應該參照國際上大多數國家通用的食品安全標準來確立中國的標準。這是因為，只有嚴格的食品安全標準才能為社會提供安全系數較高的放心食品。全國統一的食品安全標準頒布后，還需按照該標準制定達到危害食品安全程度的危害標準，該標準制定后將作為適用中國《刑法》追究犯罪嫌疑人刑事責任的唯一依據。也就是說，該標準將成為犯罪嫌疑人罪與非罪的唯一標準。該標準的制定有利于中國《食品安全法》的相關條文直接與中國《刑法》的刑罰內容掛鉤，便于及時查處危害食品安全的犯罪行為。以刑法規制為主，行政法規、規章等規制為輔的法律規制體系可以有效防止各種規范性文件的相互沖突，也可以防止出現各種規范性文件都不對相關違法犯罪行為進行規范的犯罪真空。

（2）應當統一各種現行的危害食品安全犯罪的罪名。這是因為社會和科技的發展日新月異，我們隨時會面對新的的食品和食品犯罪形式。如果采取一一列舉的方式來增設各種新出現的危害食品犯罪行為的罪名，違反了刑法經濟的基本原則，其結果將導致刑法篇幅十分冗長。考慮到法律的頒布和實施具有滯后性，即使不斷地增設罪名，也可能無法趕上社會發展的客觀需要。為此，筆者認為用一個總的“危害食品安全罪”來取代所有食品領域的犯罪顯然更為高效。鑒于危害食品安全行為的巨大社會危害性，應該擴大該罪的處罰范圍并將該罪名放在“危害公共安全”一章中。諸如“非法生產、銷售食品行為”、“生產、銷售不符合安全標準的食品行為”、“違反食品安全管理標準的行為”、“食品安全事故不上報行為”等，只要與食品安全有關且又屬于危害食品安全的行為，無論該行為是間接的還是直接的，都應將其納入刑罰的范疇。“危害食品安全罪”的覆蓋范圍應遍及生產、加工、包裝、儲存、運輸、銷售等所有環節。立法機關應將每一個環節入罪的具體標準量化，以便實際問責時具有較強的可操作性。當然，刑罰作為一種嚴酷的處罰手段，不到萬不得已不宜加重使用。考慮到中國食品安全的現狀已經達到觸目驚心、無法容忍的地步，適當加重處罰反而體現了政府重視民生、保護民生的決心。為此，即將在2015年10月1日正式實施的新的食品安全法充分貫徹了重典治亂的立法思想。該法針對現行食品安全法中存在的 “監管不力”、“雜亂管理”、“小攤小販仍處監管真空”等急需解決的問題制定了號稱“史上最嚴厲”的懲罰措施，強化了民事法律責任的追究，這些措施的實施有望在一定程度上緩解中國的食品危機現狀。

另外，從中國的歷史來看，“亂世用重典”固然有立竿見影的效果，但也不能一味采取“無情打擊”的方式置人于死地。事實上，將行政處罰作為輔助方法來規制輕微危害食品安全的行為還是很有必要的。在重視行政處罰的輔助作用的同時，還必須防止以罰代刑的極端懲處方式。要達到這個目的，就必須做到行政法規和行政規章等規范性文件都有明確具體的適用行政處罰的危害食品安全的規范，避免采用含糊的、籠統的，缺乏實際可操作性的用語。法規、規章的制定在避免負有監管職責的執法者享有過大自由裁量權的同時，還要避免因具體法規、規章過多、過雜，給執法者帶來適用上的困惑。事實上，新的即將實施的食品安全法已將行政拘留作為一種新的處罰措施納入處罰體系。

食品安全犯罪作為經濟型犯罪的一種，除了運用罰金刑、資格刑進行懲治外，還應該完善社會監督體系，達到預防食品安全犯罪的目的［6］。為此，政府應當加強宣傳，提高認識，嚴懲監管失職人員。在日常生活中，盡管每一個人都不愿意吃到有毒、有害食品，但是，當面臨巨額經濟利益的誘惑時，生產者和銷售者僅憑良心去完成生產和銷售顯然很不現實。目前，社會公共道德日益淪喪，利己主義瘋狂流行，已經觸及社會能夠容忍的底線。只有加強宣傳，通過對全社會進行廣泛有效的宣傳，努力提高普通民眾，尤其是從事生產和銷售的民眾對從事有毒、有害食品生產和銷售的認識，教育他們自覺抵制有毒、有害食品的生產和銷售，才能斷絕有毒、有害食品的源頭。

當前，危害食品安全的行為之所以泛濫成災，根本原因之一在于監管不力。從目前中國食品安全監督體系中相關環節和主體之間的協調溝通質量和水平來看，與食品安全質量監管的要求還有差距［7］。負有監管職責的監管人員的不作為行為不僅助長了犯罪嫌疑人的氣焰，還間接為危害食品安全犯罪行為充當了保護傘。為此，中國《刑法修正案（八）》中新增了追究食品安全監督管理人員“食品監管瀆職罪”的內容，即“負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員，濫用職權或者玩忽職守，導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的，處5年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴重后果的，處5年以上10年以下有期徒刑”。“徇私舞弊犯前款罪的，從重處罰。”

筆者認為，前述條文中的導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果在實踐中仍然缺乏實際可操作性。從監管的現實來看，事故發生后，官員的注意力都放在如何掩蓋事實和如何減少負面影響上。大事化小、小事化無是官場常見的處理方式。雖然中國《刑法修正案（八）》將監管人員失職納入刑罰的范疇，但追究相關責任人尤其是國家機關的公職監管人員的刑事責任，在實踐中依然罕見。考慮到危害食品安全的行為每天依舊大量發生，有必要進一步細化《刑法修正案（八）》的問責規定，使刑法不僅對實施危害食品安全的犯罪嫌疑人起到預防作用，同時還要對國家機關的公職監管人員實施不作為行為時起到震懾作用。只有迫使相關監管人員努力提高監管水平，積極主動地完成食品監管的艱巨任務，才能使公眾真正消費到放心的食品。

1 廉恩臣.歐盟食品安全法律體系評析［J］.政法論叢，2010（2）：95.

2 李紅，張天.食品安全政策與標準［M］.北京：中國商業出版社，2008：11.

3 王丹.政府推進企業社會責任法律問題研究［M］.北京：法律出版社，2010：2.

4 勞東燕.公共政策與風險社會的刑法［J］.中國社會科學，2007（3）：126～139.

5 廖衛東.食品公共安全規制：制度與政策研究［M］.北京：經濟管理出版社，2011：139～140.

6 王牧.中國犯罪對策研究［M］.長春：吉林人民出版社，2004：237～243.

7 管驍，易翠平，徐斐.關于我國食品安全標準問題的思考［J］.食品與機械，2009，25（3）：143～145.