建設工程質量監管體系的反思與重構

陸軍

江蘇省化工建設工程質量監督站(江蘇常州213001)

建設工程質量監管體系的反思與重構

陸軍

江蘇省化工建設工程質量監督站(江蘇常州213001)

工程質量監督不僅是政府履行監管職能的重要內容，也是保障工程質量安全的關鍵機制。按照現代法治理念，通過對現行監管體制、運行機制的全面梳理、系統反思，對相關體制性障礙、制度性缺陷的表象揭示和深入剖析，從法律、職能、主體、手段等方面，提出了重構監管體系、提高監管能力的改革建議。指出，完善工程質量監督體系，建立規范高效管理體制和運行機制，必須充分考慮工程質量監督的專業性、技術性和特殊重要性。

建設工程質量;監管體系;頂層設計

由于歷史條件和認識水平的局限性'工程質量監督制度缺少頂層設計和總體協調'制度建設始終在部門層面各自為政、單兵推進。當行政管理改革向縱深突破時'工程質量監督工作在制度創新、體制機制方面都遇到了一系列亟待解決的新情況。

1 機構設置現狀

1.1 設立方式不統一

工程質量監督制度創立之初'監督機構大多與行政部門的內設機構合署辦公'以后才陸續分開并獨立設置'有的經編制管理部門審批設立并核定了事業編制;有的以登記設立的形式取得事業法人資格但沒有核定事業編制;還有的由于各種原因未能取得合法身份被歸入“自行設立”類別但既沒有被取締清理也沒有被依法規范。

1.2 名稱稱謂不統一

現有工程質量監督機構中'有的稱“局”'如交通運輸部工程質量監督局;有的稱“中心”'如國家鐵路局工程質量監督中心、工業和信息化部通信工程定額質監中心;有的稱“站”'如化學工業工程質量監督總站、國家人防工程質量監督站;還有的稱“隊”'如天津市建設工程質量安全監督管理總隊、薊縣建設工程質量安全監督管理支隊。機構名稱中有的前綴政府機關名號、有的僅冠以行政區(行業)字詞'各不相同。

1.3 經費保障不統一

由于歷史原因'工程質量監督機構一直作為自收自支事業單位管理。全國范圍統一停止征收“建設工程質量監督費”并明確“不得轉為經營服務性收費”、“由財政提供經費保障”后'由于管理體制、隸屬關系錯綜復雜'經費保障渠道、程度、方式五花八門。有的是財政全額保障、有的是定額補助、有的是專項經費補貼'還有長期在“體制”外運行的原工業部委所屬專業工程質量監督機構'不得不“暫時”以收取“技術服務費”并繳納營業稅和企業所得稅的形式維持“非營利組織”的經費“自理”。

1.4 機構定性不統一

事業單位改革進程中'工程質量監督機構總體上被解釋為“按照國家有關建設工程等質量管理的政策法規具體承擔建設工程質量監督管理的機構”。分類實踐中'既有明確為承擔“行政職能”事業單位但基于政府機構限額和行政編制總額“兩個不突破”原則暫劃入“公益一類”并參照《公務員法》進行管理的'也有作為“為機關行使職能提供支持保障的事業單位”分別劃為“公益一類”或“公益二類”的'還有暫不分類即列為“類外”的。

1.5 機構權限不統一

根據《建設工程質量管理條例》有關規定'工程質量監督機構的執法權源于行政委托'但沒有明確委托的權限。實踐中'大部分工程質量監督機構僅取得行政檢查權;少數工程質量監督機構同時被授予行政處罰權'許可其以委托部門的名義實施行政處罰;黑龍江、陜西等省通過地方性法規直接授權的形式賦予了工程質量監督機構獨立的執法權'可以行使行政檢查權、行政強制權和行政處罰權。

2 現行工程質量監管的制度性缺陷

2.1 監管主體不中立，同體監督與選擇性執法問題突出

目前'主管工程質量監督的部門也是政府重大建設項目的建設主體或相關建設主體的實際控制人'石油、石化、煤炭等大型國有投資建設項目中建設、勘察、設計、施工、監理與工程質量監督機構由同一個上級領導的情況也相當普遍'執法機構與國有背景的監管對象之間沾親帶故的復雜關系客觀上使得工程質量監督的公正性備受質疑;而工程質量工作經費由同級財政保障的安排'也使得執法機構利益與地方經濟利益掛鉤'導致質量監督活動中地方保護主義盛行，個別封閉運行的開發區甚至成為工程質量監管的“世外桃源”。

2.2 監管體系碎片化，職能交叉與監管盲區并存

現行“統分結合、行業歸口、屬地負責”的工程質量監管職責體系是在計劃經濟時期逐步形成的。由于投資管理渠道的差異性、項目投資主體的多元性、工程建設專業構成的復雜性'工程質量監督在條塊分工、專業邊界以及管理層級方面始終“剪不斷理還亂”'既有交叉重疊'又有盲區'既有越權執法'又有推諉扯皮。房屋建筑工程與結合民用建筑修建的防空地下室(附建式人防工程)、兼顧人民防空要求的地下工程(兼顧式人防工程)更是犬牙交錯、相互滲透;煉化、煤化工包括“煤電油氣一體化”等大型建設項目中往往同時涉及房屋建筑、石油化工、電力工程、港口工程、水利工程、煤炭工程、鐵路工程'八方神仙各管一灘成為常態;《危險化學品安全管理條例》將“新建、改建、擴建儲存、裝卸危險化學品的港口建設項目”安全管理責任劃歸交通運輸部門以后'有關港口主管部門也面臨項目建設本質安全“源頭管理”缺乏化工石油工程質量監督機構支撐的困境。

2.3 監管職責模糊化，監管手段不完整

工程質量監管職、責、權、利不對稱、不匹配。根據現行全國性制度安排'工程質量監督機構行使的具體行政職權源于行政機關的委托'并非獨立的執法主體。由于行政強制權依法不得委托'即使在工程現場發現必須緊急排除、可能危及公共安全的重大質量隱患'如果行政相對人不配合'工程質量監督機構也無權實施緊急處置'即時性、有效性淪為紙上談兵。由于行政法規沒有明確監督責任的內容、程度和法律后果'一方面“遙控指揮”的監管部門“有權無責”;另一方面“沖鋒陷陣”的監督機構“有職無權”。一旦發生重大工程質量事故'監督人員往往責任難以澄清'風險難以規避'不得不充當政府“不作為”、“亂作為”的替罪羊角色'司法實踐中甚至出現了非直接的監管責任超過直接的責任主體甚至無限擴大、顯失公平的情況。

2.4 監管模式欠規范，政府信用被濫用

現行工程質量監督以“工程質量監督申報”為監管界入的切入點并明確質量監督申報受理手續屬于工程施工許可(開工報告審批)的前置程序'客觀上強化了其“非行政許可類審批事項”的屬性'與簡政放權的改革要求大相徑庭;“不報不理”不僅使政府“不作為”和“選擇性執法”擁有“正當理由”'而且事實上為行政相對人逃避監管保留了“地下通道”和“運作空間”'從而與政府依法履行公共管理職能的根本宗旨背道而馳。公路、水運、水電工程質量監督機構的“質量(安全)鑒定”職能以及煤炭工程質量監督機構的“質量認證”職能等還模糊了政府公共服務職能與市場化社會中介服務的界限'由于“鑒定”、“認證”結論與項目驗收高度相關'政府信用不僅被隨意濫用而且有可能成為“尋租”手段'制度性缺陷不可小覷。

3 幾點建議

工程質量事關國計民生、公共利益、公眾安全'關系到國家利益和人民生命財產安全。運用法治思維和法治方式完善工程質量法律法規標準體系、健全工程質量法治實施體系'依法監管、嚴格執法、標本兼治、扶正祛邪'是推進工程質量治理體系和治理能力現代化的重要內容'離不開系統的規劃和清晰的路徑'離不開改革的深化和制度的創新。

3.1 法律重構

工程質量監督體系是國家治理體系的重要方面。為確保改革的系統性、整體性、協同性并符合法律規定'應在梳理、明確工程質量監督功能定位的基礎上進行超越部門、超越利益、系統而全面的頂層設計并適時修法'明確工程質量監管的綜合性規定、針對性措施'為深化改革提供依據、保留空間;在嚴格論證的基礎上'賦予工程質量監督機構獨立的執法主體地位[2］并明確責任'確保監督管理的獨立、公正、科學、權威。

3.2 職能重構

按照“法定職責必須為”[3］的要求'由編制、法制部門會同工程質量專家咨詢委員會或其他類似的獨立咨詢評估組織明確必須實施工程質量監督的具體專業并在相關部門的“三定規定”中逐一分解、具體落實'從源頭上解決行政機關“對審批迷戀、對監管迷茫”[4］以及選擇性執法的問題'克服懶政、怠政'規制爭權諉責'確保法規要求與職能配置相互協調、主管部門具體明確并依法履職'解決“職能交叉、權責分離、推諉扯皮、監管空白”的體制性缺陷;建立工程質量“統一監管”部際聯席會議制度'健全“統一監管、分工負責”的監管體系'使國家意志真正“落地生根”。

3.3 主體重構

推進管辦分離、資源共享'打破傳統的行業界限'按照執行分立模式[4］'有序整合不同領域、不同部門、不同層級的工程質量監管力量'分級、分片組建綜合性工程質量監督執法機構并由省級以上財政提供經費保障'變工程質量監督機構對委托機關和上級部門負責為對法律法規和標準規范負責'消除多頭和重復執法'消除利益和體制桎梏'使工程質量監督機構獨立于行政機關以避免不當行政干預'獨立于行業組織以避免利益博弈干擾'按照單一的監管規則和程序實施監管'確保公平、透明和可追責'實現跨領域綜合執法。

3.4 手段重構

按照法治思維規范監管程序、改進監管方式'充分運用宣傳引導、誠信激勵、負面清單、黑名單制度等市場化約束措施;重視預警指導、強化過程監管、減少盲目抽查、壓縮操作彈性。以權威性和強制性規范質量行為'以約束力和規勸力營造質量文化。構建多元、動態、柔性的立體治理體系;構建民主型、指導型、服務型、責任型的現代監管模式[5］。同時'對漠視社會責任、超越法律底線的行為保留必要的剛性、羈束性處置權'使監管更有效率、更加公平'使政府監管和行業自律、社會監督相互疊加、綜合發力'實現法律效果與社會效果的高度統一。

4 結語

完備的監管法律體系、嚴格的監管責任和科學的監管方式是確保監管規范的必要前提'獨立的監管機構、充分的監管權力和專業的監管行為是確保監管有效的重要保障。完善工程質量監管體系'建立內容科學、事權清晰、權責一致、程序嚴密、規范高效、治理有效的管理體制和運行機制'必須充分考慮工程質量監管的專業性、技術性和特殊重要性'按照職能法定化、運行規范化、保障制度化和分級管理的原則'通過系統地、獨立于利益相關方的整體謀劃和頂層設計'提高工程質量監督的有效性'增強政府公信力和執行力'從而切實保障工程質量安全。

[1］中央編辦綜合司.國務院新組建六部門“三定”規定的制定過程及取消下放行政審批權限的主要考慮[J］.中國機構改革與管理'2013(9):8-10.

[2］陸軍.賦予工程質量監督機構執法主體地位的探討[J］.石油工業技術監督'2014，30(6):22-24.

[3］楊宏山.大部門改革的行動邏輯與整合機制[J］.政治學研究'2013(3):26-34.

[4］館義之.品質管理實戰精要[M］.北京:北京大學出版社' 2004.

[5］陸軍.工程質量監督執法的柔性監管理念實踐[J］.石油工業技術監督'2013，29(5):29-32.

Project quality supervision is not only an important part of the government to perform its regulatory functions，and it is also a key mechanism to ensure the quality and security of projects.According to the modern law ideas，the systematic obstacles and the institutional defects related to existing construction project quality supervision and management system are deeply analyzed by comprehensively analyzing existing supervision and management system and operation mechanism，and some reform proposals for reconstructing the construction project quality supervision and management system to improve regulatory capacity are proposed from law，function，subject and means.It is pointed out that in order to improve project quality supervision system and establish a standardized and efficient management system and operational mechanism，we must fully consider the professionalism，the technicality and the special importance of engineering quality supervision.

construction project quality;supervision and management system;top-level design

張簫鈴

2014-11-03

陸軍(1964-)'男'高級經濟師'現從事工程質量監督和法制工作。