美國債務消腫的難關與啟示

吳迪

2015年3月16日是華盛頓“紙牌屋”里劇情緊繃的一天。這一天，美國聯邦政府再次觸及它的債務上限。如果國會今后拒絕提高債務上限，2011年那場幾乎令美國政府停擺的財政懸崖的險情將重現。

這一次的債務上限到底有多高呢？筆者查了很多資料才發現，這一次的債務上限竟然沒有預先規定具體數字，只有具體日期。原來，去年2月份美國國會的共和黨人和民主黨人在政府面臨關門風險之際就債務問題達成了一個妥協，暫時中止債務上限的法定約束力直至今年3月15日，所以到了3月16日，債務上限的具體數值就是3月15日公共債務的債務總凈值，亦即剛剛超過18萬億美元。

3月16日，共和黨人和民主黨人的停火協議就失效了，由于國會拒絕這一天提升債務上限，財長杰克·盧早已致信國會，暗示他將暫停發行州政府和地方政府債券（眼下多數州政府是共和黨人控制的）;財政部還可以通過一些會計手段來盤活聯邦政府的資金存量，比如終止對聯邦退休基金和傷殘基金的投資。此外，4月15日是稅收截止日，聯邦政府將有一筆財政收入可解燃眉之急。根據著名投行Jefferies的首席金融經濟學家沃德·麥卡錫的研報，財政部的應急措施可以一直使聯邦政府運轉到今年第三季度，如果運氣好，堅持到第四季度也不是沒可能。

美國歷史上最嚴重的財政懸崖危機在奧巴馬任內爆發。

一般人只知道債務上限是用來約束聯邦政府的債務擴張的，但實際上國會最初推出債務上限是為了更方便聯邦政府舉債的。1917年，國會通過《第二次自由債券法案》設立了第一個聯邦政府債務上限，把聯邦政府債券分為若干類別（如為已出現的預算赤字向公眾融資，或為軍費、救災、醫療和運輸等項目向財政透支），當政府發行的債券在債務上限范圍內，發行這些指定類別的債券就不需要國會授權。當時美國參加了第一次世界大戰，政府開銷直線上升，債務上限的設立，給美國為戰爭“發債籌資”大開了方便之門。到了1939年二戰戰云密布之際，國會通過《公共債務法案》設立了今天這種形式的債務上限，只要是在債務上限范圍內，隨便什么類別的債券，聯邦政府都可以發行，國會不干預。也就是說，國會通過債務上限“約定”聯邦政府能欠下的債務總凈額，至于聯邦政府舉債做什么用途，國會不再過問，這實際上是給了聯邦政府更大的權力和自由。

我們都知道每當有戰爭的時候，美國政府的赤字總是會大幅攀升，而早年兩大黨在債務上限問題上非常團結合作，幾乎每次債務上限到期都毫無意外地被國會提高了。這個債務上限“蜜月期”一直維持到了1953年。那一年，艾森豪威爾總統要修建美國國家高速公路系統，需要大量的經費，結果美國國會的兩黨爭執得不可開交，第一次出現了財政懸崖那樣的險情。

美國歷史上最嚴重的財政懸崖危機在奧巴馬任內爆發，固然與金融危機后美國經濟怠速有很大關系，但深層原因在于奧巴馬從凱恩斯主義出發推行的一系列政策激起了民間反彈。

奧巴馬總統任期內最大的經濟成就有兩個，一個是《患者保護與平價醫療法案》，簡稱奧巴馬醫保法案，另一個就是中產階級經濟學。前者是要求雇主和醫療保健企業增加付出，從而使更多因經濟能力無法享受醫保的美國人獲得醫保;后者是在稅收體制方面更多地保護中產階級，而顯著增加超富階層和金融企業在稅收上的貢獻。

奧巴馬的經濟思想和共和黨的經濟理念發生了尖銳沖突。尤其是在2011年，茶黨運動在共和黨內的影響如日中天，任何共和黨政客在考慮自己政治前途的時候都要回應茶黨人的訴求。茶黨人信奉以哈耶克為代表的奧地利經濟學派，強調政府干預是邪惡的，要通過減少政府的開銷和稅收來控制政府規模。于是，國會的共和黨人在那年準備借債務上限問題發難，迫使奧巴馬削減政府開支，而且他們提議的減支方案居心不良，意在嚴重削弱民主黨人的選民基礎，奧巴馬當然不答應。這樣一來，兩黨在債務上限問題上陷入僵局，導致無米下鍋的民主黨政府有了關門大吉的危險。

去年2月國會“暫時中止債務上限的法定約束力”，也就是說債務問題再爭下去政府就要斷糧關門了，于是兩黨決定債務上限暫且不提了，政府該花的錢花，該借的債借，等到了2015年3月15日之后再來討論債務上限。對于債務消腫目標來說，“債務上限”成了可松可緊的橡皮筋并非好事，可讓政府關門也不是解決辦法，多年來累積的債務包袱，最終要靠在經濟復蘇中逐步增收來化解。

自去年底開始，由于共和黨控制了國會兩院，債務上限成了民主黨政府最大的束縛，但這不妨礙奧巴馬在經濟上取得話語權。奧巴馬剛接手白宮時，美國爆發了自1930年代大蕭條以來最嚴重的一次金融危機，美國的家庭部門、私營經濟部門、地產部門的債務杠桿都很高，要實現“去杠桿化”（Deleveraging，可通俗理解為降低負債率）可能要到2020年左右才能完成。但2015年的今天，美國已成為全球經濟最大的一個亮點，經濟增速冠絕G8國家，更為重要的是市場一致公認，美國的這一輪超級“去杠桿化”已經基本完成了。奧巴馬是怎么在被共和黨人絆手絆腳的情況下做到的呢？

首先是聯邦政府幫助債務負擔沉重的家庭部門恢復了消費能力。美國的消費經濟主要由信用消費驅動。美國的消費者信用可大致分為周轉信用（revolving credit）和非周轉信用（non-revolving credit）。周轉信用是像信用卡那樣沒有固定償還數目，且能周而復始透支的信貸機制，是美國消費者信用的最大來源。非周轉信用主要是指學生貸款和購車貸款這樣償還后無法周而復始透支的信貸機制。根據美聯儲的《消費者信用報告》，目前的全美未償還“周轉信用”總額是8879億美元左右，依然低于危機前1萬億美元的峰值。奇怪的是，周轉信用萎靡不振，但消費者信貸卻增勢喜人，這對通脹預期、經濟復蘇和美股都是重大利好。而目前消費者信貸的增長主要源于非周轉信用，也就是聯邦政府資助的學生貸款和購車貸款這類的信用支出。以聯邦政府為債權人的全美未償還非周轉信用總額，從危機前的1000億美元增加到了目前的8698億美元左右，幾乎是坐直升飛機上去的。與此同時，以商業銀行為債權人的全美未償還非周轉信用總額，過去兩三年在5000億美元附近徘徊不前。目前美國消費經濟的穩健增長，完全得益于聯邦政府在學生貸款和購車貸款等方面的大力支出。美國的家庭部門本來由于債務負擔要大幅削減消費開支，結果在聯邦政府的資助下，消費開支非但沒有減少，反而穩步上升。如果不是這樣，美國經濟很大可能會陷入嚴重的通貨緊縮。

再者，為了給私營部門特別是地產部門降低債務杠桿，美聯儲在6年時間內推出了3輪量化寬松，大量購買聯邦政府債券和信貸支持證券（MBS），并為資產支持債券（ABS）持有者提供再融資。截至2014年底，美聯儲已擁有33%的房貸支持債券，擁有超過2/3的6年期以上聯邦債券。另外，為了解決美國樓市產能過剩的問題，美國聯邦住房金融局啟動了“自有房產租賃”計劃（REO-to-Rent），以消除大量資不抵債、壓低全國樓價的“法拍屋”。大的金融機構可以通過政府資助的超低息融資，以批發價購買法拍屋，然后把它們改造成出租屋。在美聯儲和聯邦政府的積極干預下，美國樓市已經穩步復蘇起來，美國私營企業的稅后利潤總額也創下了史上最高紀錄—2014年高達1.68萬億美元。

在外界印象中，頁巖氣革命、3D打印、“蘋果景氣”等技術革新對美國經濟提振頗大，但對一個GDP達到17.4萬億美元的龐大經濟體來說，以政府金融支持發掘民間消費潛力，作用更不容小覷。面對與GDP不相上下的公共債務規模，消腫過程勢必遷延日久，但美國政府對消費經濟和私營部門的積極干預成效顯著，開了一個好頭，值得同樣面臨去杠桿化挑戰的我國認真借鑒。