食品安全社會化監管實踐的思考

◆文 陳立棟 晉顯威 劉克震

北京市門頭溝區食品藥品監督管理局

黨的十八屆四中全會揭開了全面推進依法治國的歷史新篇章，食品藥品監管事業迎來了歷史性發展機遇期。同時，我們也要清醒地看到，食品藥品安全監管還處于基礎薄弱、法規不全、隱患較多、事故頻發的階段。“雖有智慧，不如乘勢； 雖有镃基，不如待時。”黨將法治作為治國理政的基本方略是“勢”，食品藥品安全監管體制改革深入推進是“時”，我們要乘勢而為，謀時而動，運用法治思維，加快構建嚴密的食品藥品監管新秩序，全面提升食品藥品安全治理能力。

食品安全問題之所以蔓延到今天這樣，形成在全行業、全領域廣泛存在、難以收拾的局面，首先是因為問題本身的特性——結構性問題。所謂結構性問題，即其形成過程是由多種因素的共同作用合謀、問題本身也受到制度性鼓勵。這樣的問題不能指望通過一個事件的刺激，針對某一個環節就可以解決。

從食品安全問題的經濟源頭來看，食品行業由于進入的資金技術門檻低，企業多呈現小、散、低的結構性缺陷，創新能力不足，通過假冒偽劣來降低成本就成為常態，而那些關注食品安全的企業反而會失去競爭力甚至被劣質企業淘汰出局。

從政府監管層面來看，歷史上多頭監管格局造成監管力量分散（2013 年組建國家食品藥品監督管理總局，將食品安全辦的職責、食品藥品監管局的職責、質檢總局的生產環節食品安全監督管理職責、工商總局的流通環節食品安全監督管理職責加以整合，此問題已不復存在）。

從消費者和社會監督的層面來看，食品行業缺乏來自社會監督的壓力，喪失了最后、最直接的一道防線，由此導致安全問題愈演愈烈。

食品安全社會化監管的現實意義

多年來，在保障食品安全的路徑上，執法機構過于依賴公權主導的法律實施。然而，與其他法律的執行不同，在食品安全執法中，執法機構明顯處于弱勢地位。違法者使用非法添加物的過程瞬間可以完成，且成本極低，其他種類的食品安全違法行為也不易被發現；而執法機構發現問題則必須依賴高科技，同時會產生巨額資源耗費。違法成本低，執法成本高，改變這一不對稱的模式，需要強調食品安全的社會共治，通過多種渠道形成對違法違規者的多元威懾。

食品安全法律的實施是一個系統工程，絕不是執法機構單方的事。對劣質產品予以淘汰，這首先是公權的責任，同時也是市場的責任。正因如此，近年來，食品安全社會共治被充分強調，這正是當下保障食品安全所迫切需要的。在福喜事件中，無論下游企業是否知情，他們都有義務采用安全的原料生產食品，因此，消費者“用腳投票”的市場選擇，必然使下游企業對供貨商的食品安全形成強大的倒逼，這有利于食品安全秩序的形成。同時，民眾的執法參與、法律訴訟，市場機制和社會組織功能的發揮等，也是社會共治的重要路徑。

食品領域的民眾維權、公益訴訟，一定程度上可以提高違法者的違法成本，促使經營者自律；而消費者組織、行業協會等社會組織在法律實施中也具有獨特功能。政府應從更廣的視野去看待這些力量，對他們給予充分的支持和更大的生存空間。民眾的執法參與，可以增加執法機構的執法能力，政府有必要合理引導，發揮其積極作用。社會力量的參與，最終都是直接或間接促進公權對法律的實施。要形成兩種不同機制的最佳合力，必須進一步加強公權監管，以形成足夠的威懾力。

習近平總書記曾嚴肅指出：“能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執政能力的重大考驗。”同時，隨著公眾對食藥產品安全性、可靠性認知程度的日益增強，食品藥品安全工作越來越成為社會各界廣泛關注的熱點問題。

在這樣的一個現實背景下，如何做好食品藥品安全工作，確保食品藥品安全工作萬無一失，從而維護轄區的安全與穩定，則更是一項嚴肅而認真的政治任務。

區域食品安全社會化監管的基本情況

門頭溝區總面積1455 平方公里。山地面積占98.5%，是北京市唯一的純山區，因特殊的地理情況造成門頭溝商戶多集中于1.5%的平坦區域。門頭溝區現有食品和藥品生產經營主體3788 家。其中，食品生產、流通和餐飲等環節的經營主體共2987 家（包括：食品生產加工主體31 家；食品流通經營主體1742 家；餐飲消費經營主體1214 家）；藥品類生產經營主體共801 家（包括：藥品生產企業5 家，藥品經營企業41 家，醫療器械生產企業17 家，醫療器械經營企業146 家，醫療機構252 家，保健食品生產企業5 家，保健食品經營企業77 家，化妝品生產企業1 家，化妝品經營企業257家）。

在客觀因素的限制下，如果缺乏全局性的食藥監管體制改革，只盲目加大執行力量是沒有效果的。只有全面地參與、全局地改革才能推進食藥安全監管問題的全面解決。

2014 年，門頭溝區以構建區、鎮街、村（居）三級網絡體系為基點，進一步強化我區食藥安全社會共治體系建設，通過資源整合，延伸監管觸角，著力打造區、鎮街兩級食藥安全社會監管體系，努力實現“從單純的部門監管向社會共治”的職能轉變。一是要以“三級網絡”資源為基點構建社會監督體系。進一步強化鎮街級食品藥品安全委員會的綜合協調作用，組織全區310 余名食品藥品安全信息員，針對食品和藥品領域內所面臨的新形勢，開展相應的教育和培訓活動，不斷構建食藥安全的共治體系；二是進一步細化考核細則，強化對鎮街食藥監管工作的督查考核。通過落實考核制度，不斷提高鎮街級監管網絡的執行力和工作效能；三是要嘗試和推行“網格化”管理機制，逐步實現食藥監管網格與社會管理網格的對接，分區域、分時段對重點行業、重點食藥產品實行專項重點監管；四是通過健全企業自律機制不斷加強企業誠信體系建設。通過對食藥企業負責人的教育培訓，逐步培養食藥生產經營主體“知法、懂法，誠信至上”理性觀念，樹立“企業第一責任人”的緊迫意識和守法意識。要充分利用行業自律組織，不斷強化食藥生產經營主體依法經營的自覺意識，通過行業約束手段促進企業自律機制的逐步形成。同時建立誡勉、警示和曝光制度，不斷鞭策食藥生產經營企業誠信意識的形成。通過與食藥企業簽訂食藥安全責任書、開展集中或單獨約談等活動，逐步強化和推進企業誠信體系建設和社會共治立體式監管模式。

食藥體制改革的重點及責任社會化模式的思考

從公共社會化監管的角度出發，針對目前的食品安全問題，我們提出以下幾點解決辦法。

一是運用社會化管理的方式改善食品安全工作。食品安全，這一主題涉及廣大人民群眾的身體健康和生命安全，是構建和諧社會的重要組成部分，也是創新社會管理的重要內容。當前食品安全形勢仍然十分嚴峻，尤其是監管任務艱巨與監管力量不足的現狀十分突出，直接制約和影響食品安全工作的深入推進。在這種情況下，學習和運用社會化管理的方式，借鑒社會治安綜合治理和安全生產管理等方面的先進經驗和做法，加快構筑區-鄉鎮-村三級食品安全監管網絡體系，強化鄉鎮、村食品安全管理工作，形成無縫隙、全覆蓋、層層布控的管理格局，對做好當前食品安全工作具有重要意義。有關部門要在強化地方政府負總責、監管部門各負其責、企業負主體責任的食品安全責任體系的基礎上，不斷創新食品安全監管方式。要充分利用社會資源，調動各方力量，夯實基層組織基礎，壯大基層力量，延伸基層管理觸角，強化城鄉自治和服務組織參與社會管理的功能，將食品安全監管涵蓋到所有鄉鎮、村，填補政府監管部門的薄弱環節，使監管內容更加全面、監管形式更加多樣、監管手段更加豐富、監管對象更加廣泛，最終實現全覆蓋、無縫隙監管。

二是加快建立食品安全層級監管和社會監督體系。建立層級食品安全監控點。各級政府要堅持工作重心下移、關口前置，在轄區內各社區、村建立食品安全監控點，發揮其食品安全監控前沿哨兵的作用。

建立食品安全聯合執法機制。各級政府和有關部門要著眼于內部機制的協調聯動，杜絕推諉扯皮現象。要加快建立和完善食品安全聯合執法機制，整合執法資源，組建相對固定的聯合執法隊伍，加大聯合執法的頻率和力度。要建立健全行政執法與刑事司法的有機銜接機制，不斷加大違法違規食品案件的查處力度，發揮震懾作用。

積極構建輿論監督體制。將法律監督、行政監督與新聞媒體輿論監督以及廣大群眾社會監督有機結合，建立健全鼓勵社會公眾參與食品安全管理的體制機制，組建食品安全專家隊伍、志愿者隊伍和社會監督員隊伍，深入宣傳食品安全知識、公開曝光典型案例，建立完善舉報獎勵制度，發動社會公眾廣泛參與食品安全監督，實施群防群治，努力營造人人關心、人人參與、人人有責的食品安全社會氛圍。

積極構建信用分類監督機制。建立健全信用分類監督機制，對企業按風險度、誠信度分級，實施監管。監管人員根據企業信用等級采取不同監管方式，提高了監管執法的針對性。該體系要覆蓋所有食品經營單位。

三是加強領導，落實責任，不斷提高食品安全社會化監管水平。夯實食品安全社會化監管的基礎。政府要組織專門力量，集中對轄區內食品安全狀況進行拉網式摸底調查，在此基礎上分層分類，登記造冊，編制食品安全檔案地圖，實現分級分類管理。要結合本地實際，選擇食品加工企業比較密集的鄉鎮，通過規劃試點，探索建設食品工業加工園區，把分散生產轉變為集中生產，著力提高集約化生產水平，為實現統一集中監管創造條件。要對鄉鎮食品安全監管員、村食品安全信息員給予一定的經濟補貼，并定期進行培訓、考核。

各有關部門要圍繞最大限度發揮社會資源參與監督的作用，最大限度突出企業主體責任這一重點，通過加強試點、創建示范點，積極探索，發掘經驗，抓點帶面，全面推進食品安全社會化監管工作。

就目前實際情況來看，要真正做到人民食用的食品達到安全食品的標準，是一項長期的、復雜的系統工程，絕不是短期內可以解決的問題。它不是靠一兩個單位的監督管理就可以完成的工作，必須在政府統一領導下，加大投入力度，充分發揮、調動各個方面的力量和積極性，制訂各個行業的與食品安全有關的管理政策與法令，分工協作，公共管理，走社會化的道路，才能達到保障食品安全的目的。