我國創業政策體系構建的理論探討

劉軍

(山東大學政治學與公共管理學院，山東 濟南 250100)

我國創業政策體系構建的理論探討

劉軍

(山東大學政治學與公共管理學院，山東 濟南 250100)

當前，我國的經濟發展步入調整期，由要素投入驅動轉向創新驅動的“新常態”將使創新創業成為穩定中國經濟增長的重要引擎，因此，創業活動具有特別重要的意義。而科學與完善的創業政策體系對于創業活動的開展和經濟發展具有重要的推動作用，本文基于創業政策體系的宏觀視角，在分析創業政策體系特征及其構建必要性的基礎上，借鑒國內外創業政策體系的研究框架，結合我國創業活動的實踐，探討了創業政策體系的結構要素及其相互關系，嘗試構建一個邏輯嚴密、有機統一的創業政策體系，從而發揮創業政策體系的整體效力。

創業;政策體系;構建

“大眾創業”“萬眾創新”最近成為中國經濟的熱詞。這是因為，當前，中國經濟發展步入一個由高速增長轉向中高速增長，由經濟結構不合理轉向結構優化升級，由要素驅動、投資驅動轉向創新驅動的“新常態”時期。作為經濟發展中最具活力的要素，創業一直是社會經濟發展的原動力。可以預見，新一輪的創業浪潮將成為穩定中國經濟增長的重要引擎。實踐證明，創業政策體系是否完善成為影響一個國家創業水平的核心制約要素。因此，從政府決策的角度看，如何構建一個完整而又適用的創業政策體系，就成為政府和學界都應予以重視和研究的重要課題。與其他領域公共政策相比較，由于我國創業行為起步較晚，學術界對創業政策體系的研究也還處于初始階段，無論是理論層面還是實證層面都需要進行深入的研究。本文在厘清創業政策體系特征及其構建必要性的基礎上，借鑒吸收西方發達國家創業政策體系框架的研究成果，結合我國創業活動的實際，嘗試從理論上探討我國創業政策體系構建的原則、要素與路徑。

一、創業政策體系及其構建的必要性

政策體系是指體系結構內不同單元政策之間和同一政策內部不同要素之間相互關聯且與社會環境相互作用而形成的系統。作為公共政策體系重要構成之一的創業政策體系，是由規范創業過程各階段創業行為的單元政策之間相互關聯、契合并與社會環境相互作用而形成的有機統一的整體。一般來說，創業政策體系具有三個突出的特征:一是整體性特征，即組成體系的各個政策都是圍繞規范和促進創業活動這一共同目標，形成的是一個有序互動和相對穩定的有機整體。二是依存性特征，即創業政策體系及其各組成單元與外部環境之間存在著相互依存的相關性關系，無論宏觀的政策體系還是單元政策都要適應外部的客觀環境，并隨著環境的變化而變化。三是內在結構要素間的層次性和相互契合性特征，即在縱向上呈現出從中央政府機關到地方政府機構頒布的創業總政策、基本政策和具體政策的層次性，橫向上呈現出創業教育、創業融資、商務支持、創業環境等各單元政策之間相互契合和內在統一性。

創業政策體系的構建可以實現三個方面的功能:一是可以避免單一政策之間的相互矛盾。由于創業活動涉及經濟、教育、社會、金融等多個領域，必然涉及政府多個機構和部門。當前，國務院、人力資源和社會保障部、財政部、國家稅務總局、人民銀行等部門都是創業政策制定的主體，創業政策零散地存在于這些部委的政策文件中。由于政出多門，各部門之間又缺乏溝通，往往造成某些政策之間的相互矛盾，如關于大學生創業園和孵化基地房屋補貼的政策，人力資源社會保障部和教育部出臺的文件規定就不一致。而創業政策體系的建立，可以從宏觀層面進行頂層設計和規劃，從而實現政策的統一性、規范性。二是可以避免政策朝令夕改。單一政策的制定多是就某一階段的具體情況和需要而設計，有時還難免受到政策制定者理念和意志的影響。當問題得到緩解或出現新情況時，就會發布新的應對政策，政策朝令夕改，缺乏權威性。作為創業政策體系，由于它是一個完整的有機互動的整體，政策的變動牽一發而動全身，因此必須建立長效機制，避免政策的臨時性、應急性，且不會因政策制定者的偏好而改變政策，使政策在一定時期內穩定地發揮作用。三是在政策實施領域可以發揮綜合治理功能，實現政策功能的最大化。在創業政策體系中，某一領域單元政策作用的大小以及能否實現政策預設目標不僅取決于政策本身，而且還取決于單元政策之間的互動效應。當政策體系的整體效應大于各單元政策效應之和時，政策體系就表現為正向效應，即顯示一加一大于二的效應，反之即為負向效應。因此，不同單元政策之間相互契合和有機互動的創業政策體系，在政策實施過程中可以實現各單元政策的最大正效應。

從現實看，步入新常態下的中國經濟發展需要創新和創業作為驅動力。2014年12月召開的中央經濟工作會議指出，必須歷史地、辯證地認識我國經濟發展的階段性特征，準確把握經濟發展新常態。這表明中國經濟在經歷了30多年高速發展后，正在步入“增速放緩、轉型換擋、結構優化、全面提質”的新常態時期。我國經濟之所以要轉型到“新常態”下發展，根本原因在于高投資、高能耗、高污染的傳統數量型擴張的經濟模式難以為繼，特別是從生產要素相對優勢看，我國的勞動力紅利逐步消失，大規模的投資也難以為繼，生產要素成本上升、資源配置效率和要素供給效率下降。這表明，我國長期以來通過要素驅動、投資驅動推動經濟發展的模式不僅已經沒有潛力和持續性，而且也面臨著“跨越中等收入陷阱”的瓶頸。在備受資源、生態、人口等多重因素限制和約束的環境下，“新常態”下的經濟唯有依賴于人力資本質量和科學技術的進步，從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動，才能實現中國經濟發展的轉型，科技進步和全面創新將成為中國經濟進入新常態后唯一可靠的新引擎，是中國經濟走向新常態的根本動力。

從歷史經驗來看，全面的創新離不開創業精神，更離不開由創業家主導、以創新型企業為主體的創業活動，因為創業既是一個機會識別過程，又是一個企業相關要素的創新過程，創業的本質是創新，是變革。因此，創新與創業活動作為科學技術最終轉化為現實生產力的橋梁，日益成為經濟發展的引擎，鼓勵創業和創新，發揮創業和企業家精神也成為近年來各國競相采取的國家戰略，創業已成為全面創新的重要平臺和支撐。但一個社會的創業水平除了受到創業者自身創業意愿和創業技能的影響外，還要受到諸如政治法律環境、經濟環境、科技與教育環境的復雜因素的制約。大量案例表明，完善的創業政策體系發揮著培育創業動機、創業技能和創業機會的作用。西方發達國家社會創業參與率和成功率之所以都相對較高，主要歸因于其完善的扶持創業政策體系。從中國的現實情況看，改革開放三十多年來，我國的創業政策不斷完善，創業環境也在不斷改善，但總體來看，我國在社會融資、政府政策、教育與培訓、研究開發轉移、商務環境及文化與社會規范等方面與西方國家還有很大差距，還沒有形成完善的創業政策體系。為促進我國創業活動全面健康發展，進而推動社會創新，需要政府政策的扶持和引導，而科學完善的政策需要從理論上進行規劃和設計。因此，創業政策體系構建的理論探究對完善我國創業政策體系具有重要的指導意義。

二、國內外有關創業政策理論框架的不同觀點

學術界對創業政策的研究始于20世紀90年代，在對創業政策相關基本問題研究的基礎上，國外學者較早地開展了創業政策理論框架的研究，理論也較為成熟，按照提出創業政策理論框架的主體劃分，創業政策理論框架可分為兩類:

第一類為國際組織和社會團體提出的創業政策分析框架。具有重要影響的分析框架為歐盟創業綠皮書框架、全球創業觀察GEM(Globe Entrepreneurship Monitor)的分析框架、歐洲委員會提出的分析框架、瑞典小企業研究基金會提出的分析框架、創業機會協會(Association for Enterprise Opportunity，AEO)框架和芬蘭貿易與產業部框架等。歐洲共同體委員會于2003年提出了基于個人、企業和社會的“三維度”分析框架;①鄭風田、傅晉華:《創業型經濟的興起與我國創業政策面臨的的挑戰》，《經濟理論與經濟管理》2007年第6期。芬蘭貿易與產業部在2004年提出了創業教育、培訓和咨詢，創業初期、成長階段和全球化過程，稅收政策，地區政策，法律制度等五個方面的創業政策框架。②高建、蓋羅它:《國外創業政策的理論研究綜述》，《國外社會科學》2007年第1期。創業機會協會從支持創業者和完善創業環境出發，提出建立創業社團、創造競爭優勢、開展創業教育、提供融資支持、進行網絡建設、有形基礎設施建設等六個方面的創業政策框架。①Dabson，Karen A．，Key Issue Areas for Rural Entrepreneurship Policy，Association for Enterprise Opportunity，Rural CommitteeWhite Paper，2003，Vol．24．

第二類為由學者提出的創業政策理論框架，如倫德斯特羅姆(Lundstrom)和斯蒂文森(Stevenson)兩位學者認為，動機、技能與機會是創業活動中的三個核心要素，公共政策的杠桿主要是對這三者產生作用，以改變創業活動發生的環境。因此，創業政策的理論框架應該圍繞動機、技能和機會這三個要素來建立。這樣的創業政策體系需要包括促進創業文化、開展創業教育、減少進入障礙、啟動資金金融支持、商務支持以及刺激目標群體等六個方面的內容。②Stevenson＆Lundstrom，Entrepreneurship Policy for the Future，Swedish Foundation for Small Business Research，2001，No．1．凱尼(Kayne)則認為創業政策應關注新企業的出現及增長，指出創業政策體系應該包括創業共識、稅收和規制環境、資金的獲取、創業教育、知識資本五個方面。③Kayne，Jay，State Entrepreneurship Policiesand Programs，Kauffman Center for Entrepreneurial Leadership at the Ewing Marion Kauffman Foundation．1999，No．4．阿奇·佐爾坦(Zoltan)認為創業社會的核心目標在于以更高的效率進行創業、連續創新、加快經濟增長以及促進社會公平，并將創業政策體系理論框架劃分為四個層面，即個人層次的創業選擇政策、企業層次的可行政策、經濟層次的支持政策和社會層次的社會政策。④Acs，Zoltan J．，A Formulation of Entrepreneurship Policy，The FSF-NUTEK Award Winner Series，2001．

還有西方學者運用實證方法在“國家制度框架”下對國家創業制度體系進行了研究，如克斯塔瓦(Kostova)認為國家創業制度框架應有三個維度:一是規制(regulatory)維度，內容是反映包括法律、制度在內的公共政策對新企業所提供的支持，減少個人開辦一家新企業所需面臨的風險，以及為創業者獲取資源的行動提供便利;二是認知(cognitive)維度，其內容反映人們創立和管理一個新企業的技能與知識;三是規范(normative)維度，其內容反映社會對創業者和創業活動的認可程度，與文化、社會習俗相關。這三個維度對創業者的競爭優勢有很大程度的影響，也影響著創業活動的水平和類型。⑤Kostova．CountyInstitutionalProfiles:ConceptanfMeasurement，Academy of Management Best Paper Proeeedings，1997．

國內相關機構和研究者個人關于創業政策體系與創業關系的研究還相對較少，但也有學者在借鑒西方學者相關研究成果的基礎上，結合中國的實際，探討了我國創業政策理論框架的問題。比較有代表性的觀點有:方世建教授的六細類創業政策框架:創業促進、創業教育、減少進入和退出障礙、對初創企業的商業支持、初創或種子融資和目標群體政策;⑥方世建、桂玲:《創業、創業政策和經濟增長——影響途徑和政策啟示》，《科學學與科學技術管理》2009年第8期。張鋼教授基于企業生命周期的視角，將創業生命周期劃分為種子期、成立期、生存期、發展期、成熟收獲期五個階段，通過對不同階段關鍵影響因素的分析，進而提出基于生命周期的創業政策模型;⑦張鋼、牛志江:《創業政策關鍵要素探究》，《科學學與科學技術管理》2009年第5期。王玉帥等將創業過程分為動機階段、機會階段和初創企業成長階段，并基于各階段的特征提出了各階段的政策目標及相應的政策措施，構建了一個基于創業過程的創業政策理論框架;⑧王玉帥、黃娟等:《創業政策理論框架構建及其完善措施——創業過程的視角》，《科學進步與對策》2009年第10期。岑杰等認為“創業機會”是創業研究的核心問題，提出機會創造、機會識別和機會利用是創業的三大行為要素，并通過對創業行為要素影響因素的分析，構建了基于“三維度”的創業政策理論框架。⑨岑杰、劉紹濤、胡國慶:《創業政策系統化轉型理論模型研究》，《內蒙古財經學院學報》2009年第3期。

上述國內外學者都從不同的視角和標準提出了創業政策體系的框架及構成要素，各類框架都各具優勢和獨特的解釋力，但也存在視角單一、理論解釋不夠全面等問題。在諸多關于創業政策體系的理論研究中，最具代表性和影響力的當屬倫德斯特羅姆和史蒂文森建立的創業政策分析框架，在該分析框架下，不僅很好地處理了創業促進、創業教育、創業環境、創業融資、創業支持和目標群體戰略等相互之間的內在關系，維持了創業政策體系內在的整體性和統一性，而且它還奠定了其他分析框架的基礎。

三、我國創業政策體系構建的原則

創業政策體系作為政府公共政策體系的重要組成部分，其目標就是通過發揮體系內各要素之間的內在關聯性，使各單元政策實現相互契合和有機統一，從而整體、穩定和最大限度地發揮創業政策的正向效能，以便減少障礙、降低風險、改善創業環境，更好地促進人們創業。在該目標下，我國創業政策體系構建應遵循以下三個方面的原則。

(一)創業政策體系必須與創業的過程演進維度相契合

創業是行為主體在與周圍環境長期互動中，萌發創業動機，感知、發現和評估市場機會，整合環境資源開發機會，從而創建新組織并獲取收益和承擔風險的過程。大多數學者將創業過程分為至少四個階段:創業動機階段、創業機會感知和發現階段、整合環境資源并創辦企業階段、新企業成長階段。創業政策體系的構建應該從創業完整過程著手，政策體系結構要素要涵蓋從創業啟動前階段到新企業成長階段的整個過程。從創業的過程演進維度出發，分析不同創業階段的政策需求，有針對性地提供相應的單元政策支持。由此可見，創業政策體系下各單元政策必須與創業過程各階段相吻合，各單元政策應符合創業過程相關環節的內在規律和需求，并推動相應階段創業活動的發展。

(二)創業政策體系必須圍繞創業的核心要素維度設計

創業活動不僅是一個過程，它還是創業者創業動機、創業技能及創業機會相結合的結果，創業政策體系的構建應圍繞創業所需求的動機、技能、機會這三個核心要素來設計，因而創業政策體系的建立需要從這三個維度展開。正如史蒂文森等學者所言，創業是“在不拘泥于當前資源條件限制下的對機會的捕捉和利用”。①H．Stevenson，M．Roberts＆H．Grousbeck，New Business Venturesand the Entrepreneur(4th edition)，New York:McGraw-Hill，1994．轉引自林強、姜彥福、張健:《創業理論及其架構分析》，《經濟研究》2001年第9期。無論是創業政策還是創業政策體系的設計和實施都需要圍繞激發創業動機、培育創業技能、提供創業環境和機會來進行，而不是從某一個方面的單向推進。基于創業核心要素的相互匹配構建創業政策體系，就能夠使創業政策體系框架下的各單元政策之間保持協調均衡和內在統一。

(三)創業政策體系必須與其所依存的環境要素相融合

任何的政策都需要在一定的環境中運行，因而政策能否適應或者融合其所存在的環境就成為影響政策實際效果的重要因素。現實中常常遇到的問題是，政策本身沒有問題，但政策的設計過于前移或者與環境不相適應，就不僅可能導致政策的實施難以達到預期效果，甚至會產生相反的作用。從環境角度可確定影響創業的相關要素包括政治環境(如政治資源、政治模式、政治局勢等要素)、經濟環境(如經濟制度、發展水平、產業結構、勞動力結構、物資資源狀況、消費水平、消費結構等要素)、文化環境(教育、科技、文藝、道德、宗教、價值觀念、風俗習慣等要素)等。創業政策體系的構建需要充分認識創業環境對創業的影響，通過創業環境政策的規范和引導，創造能夠支持創業活動的環境要素。

四、創業政策體系的結構要素及其相互關系

創業政策體系的構建是一項系統復雜工程，政策涉及的領域和內容包括知識、技術、資金、社會環境等各個方面，涉及的時段涵蓋了從創業開始之前、開始創辦企業和企業成長的整個過程。因此，從理論上說，完全的創業政策體系應該充分反映并滿足創業活動的過程演進維度、核心要素維度、環境依存性維度。但從現實情況看，由于創業政策體系的構建和實施要受到諸多因素的限制，各國創業政策體系及其內含的各單元政策都難以與創業過程的各個環節形成完全一致的對應關系，從而達到創業政策體系構建的理想狀態，因此，創業政策體系下的各單元政策與創業過程的相關階段只能是一種有限的對應關系。

(一)創業政策體系的結構要素

基于上述創業政策體系的構建原則與目標，結合我國的創業實踐，筆者認為我國的創業政策體系應包括創業教育、金融支持、市場準入、稅費減免、提供創業服務和培育創業文化等方面的內容。具體可分為四個單元政策，即創業教育政策、創業融資政策(金融支持)、商務支持政策②商務本來是指一切與買賣商品服務相關的商業事務，本文的商務支持政策指的是政府給予創業者從事創業行為在準入、行政收費和稅收等方面的優惠和扶持政策。(市場準入、稅費減免)和創業環境政策(創業服務、創業培訓和創業文化)。這四個單元政策之間的相互關聯和有機互動構成創業政策體系的整體性和統一性，從而使創業政策體系形成一個邏輯嚴密的有機統一體。

創業教育政策是政府為鼓勵和支持教育系統對在校學生進行創業觀念、創業技能的培育，使學生獲得企業家思維和創業能力而制定的一系列規范和措施。創業教育政策主要作用于創業過程的第一、二階段，即創業動機階段和創業機會感知和發現階段，其內容既包括對學生進行創業知識和技能培育的政策，也包括規范教育系統進行創業教育的政策，此類政策包括推動創業教育的相關立法、保障教育機構實施創業教育的規章、制定推進大中學校進行創業教育課程體系改革的措施、促進創業教育師資隊伍建設政策，等等。

創業融資政策是國家為創業者獲得創業資金制定的一系列優惠政策。創業融資政策主要作用于創業過程中的第三、四階段，即企業創辦階段和新企業成長階段，相關政策措施包括設立創業基金;制定鼓勵金融機構向創業者提供融資支持和優惠的相關政策，如簡化貸款手續，降低貸款門檻，提高貸款額度等;由政府和社會機構共同設立專門的貸款擔保機構，為創業者提供信貸支持;以及采取有助于創業者拓寬創業融資渠道的其他政策性金融措施和商業性金融措施。

創業商務支持政策的目標是政府通過政策工具減少創業者在創業過程中的壁壘，以降低創業成本。商務支持政策也主要作用于創業過程的第三、四階段，主要包括如下兩個方面的內容:一是市場準入政策，包括登記所需最低資本要求方面的政策、申辦企業所支付的費用、時間、手續等方面的政策等;二是創業稅收減免政策。稅收是政府干預經濟活動的一項主要工具，因而稅收政策對創業活動及其績效的影響巨大。創業稅收減免的具體措施包括降低稅率、增加優惠稅種、調高稅收起征點、延長減免稅年限等。

創業環境是除創業教育、商務支持、創業融資等以外的因素，一般將其分為硬環境和軟環境兩方面，硬環境主要指場地及基礎設施建設等，而軟環境主要包括社會文化環境(創業文化氛圍、國民對創業的態度)和創業服務保障(政務服務、創業培訓、創業服務平臺建設)等方面。創業環境不僅影響著創業者創業的動力和對創業的態度，而且也關乎創業機會種類和數量的多少，因而創業環境政策應作用于創業活動的全過程。通過創業政策的制定和實施，培育社會創業文化，營造尊重創業、尊重創業人才、崇尚創業精神的創業軟環境，從環境因素培育和激發創業動機，增強人們的創業意識。

(二)創業政策體系下各單元政策之間的相互關系

通過對創業政策體系結構要素的分析和比較，創業政策體系內蘊的四個單元政策具有不同的功能，發揮著不同的作用，同時這四個單元政策又是相互依存、有機互動，從而從不同的維度維系著創業政策體系的有序運行，共同推動創業政策體系功能的整體性發揮。

創業教育政策的主要功能是對在校學生進行創業意識、創業動機和創業能力的培育，是創業支持系統的內部動力來源，通過創業教育政策的實施激發人們的創業動機，培養創業技能，提升創業能力，因而創業教育政策在創業政策體系框架下具有基礎性作用。

創業融資政策的主要功能是為創業者提供物質基礎保障，創業融資政策的實施將幫助創業者獲得創業資金從而獲取創業機會，創業融資政策在創業政策體系中具有核心地位;商務支持政策的主要功能是規避創業過程中的障礙因素，引導、鼓勵和推動創業行為，在創業政策體系框架下具有創業保障作用。無論是創業融資政策還是商務支持政策，都屬于創業政策體系中的樞紐性政策，對促進人們成功創業具有特別突出的全局性重要作用。

創業環境政策的功能是為創業營造和諧的社會環境，為創業活動提供平臺支撐。良好的創業環境政策能夠從外部激發創業動機，同時良好的創業環境還充滿著創業機會，因而創業環境政策培育了創業所需要的動機、機會等核心要素。

從創業政策體系中各結構要素的相互關系看，創業教育政策與創業環境政策互為平臺和支撐，從內部和外部共同激發創業者的創業動機。通過創業教育政策的實施，可以使人們獲得識別、捕捉和利用創業機會的能力，進而運用創業融資政策和商務支持政策實現創業目標。而有效的創業環境政策將有助于構筑良好的創業環境，這將有利于創業融資政策和商務支持政策的貫徹和實施。正是體系結構各單元政策之間的相互契合和有序互動，使創業政策體系形成了一個邏輯嚴密的有機統一體，從而發揮創業政策體系的整體效力。

(責任編輯:陸影)

F272

A

1003-4145［2015］05-0155-05

2015-03-05

劉軍，女，山東大學政治學與公共管理學院副教授、碩士生導師，山東大學馬克思主義學院思想政治教育專業博士研究生。