論志愿服務組織發展的制度環境

高小枚

(長沙理工大學社會治理創新研究中心，湖南 長沙 410114)

論志愿服務組織發展的制度環境

高小枚

(長沙理工大學社會治理創新研究中心，湖南 長沙 410114)

要提升社會治理能力，就必須促進志愿服務組織的發展。而加強制度環境建設，是促進志愿服務組織發展的關鍵一環。制度環境可以分為宏觀制度環境與微觀制度環境。當前，我國志愿服務組織面臨著法律制度、管理制度和社會信任制度三個方面的困境。要促使志愿服務組織順利發展，不僅要優化宏觀制度環境，而且要優化微觀制度環境。要推進社會治理現代化，就必須優化志愿服務組織發展的制度環境:一是要加快志愿服務組織運行的立法進程;二是要健全志愿服務組織的管理體制;三是要增強志愿服務組織的公信力。

志愿服務組織;制度環境;社會治理能力

黨的十八屆三中全會報告中指出:“支持和發展志愿服務組織”，志愿服務是指公民以不獲取報酬為目的，基于道義、良知、愛心、責任等，自愿以體力、智力、技能等為他人和社會提供服務的公益性行為。志愿服務組織是指依法登記，從事志愿服務的非營利性社會組織，其基本特點主要有自愿性、無償性、公益性。志愿服務組織的發展受到特定社會環境的影響。特定社會的經濟環境、政治環境、社會心理環境和文化環境都是制約志愿服務組織發展的重要因素，但特定社會的制度環境是影響志愿服務組織發展的根本因素。因此，加強制度環境建設，乃是促進志愿服務組織發展的關鍵一環。

一、發展志愿服務組織與提升社會治理能力

志愿服務是一種健康積極的生活方式，它之所以能存在發展并越來越受到政府和公眾的關注，主要在于它與當代社會治理理念以及社會主義核心價值觀在功能上具有內在一致性，并且在價值上與多元社會治理相契合。志愿服務組織作為志愿服務發展的載體，在社會治理過程中承擔著理念倡導者以及價值踐行者的重要角色①張勤:《現代社會治理中志愿服務可持續發展的路徑選擇》，《學習論壇》2014年第3期。。因此，要提升社會治理能力，就必須發展志愿服務組織。

第一，發展志愿服務組織，有利于增強社會治理主體的凝聚力。社會治理的主體并不是單一的，其主要特征就是治理主體的多元化，一切利益相關者都可以成為社會治理的主體。社會治理是全社會的共同行為，政府機關是主導，企事業單位、人民團體、媒體、公眾都是參與者。目前，我國正經歷著一場大規模的社會變遷，舊的社會資源分配體系、控制整合機制已經不再適合發展的需要，然而，新的體系與機制尚未成型，新舊體系的脫節導致了諸多社會問題，如就業問題、人口和環境問題、貧富差距問題和公共安全問題②孫凱民、黃河、陳亞男:《當前我國社會治理結構中的NGO缺失及其培育》，《內蒙古大學學報》2007年第1期。，不利于社會公平正義。

創新社會治理的一項重要任務就是要培育志愿服務組織，這是因為志愿服務組織能在提供社會公共服務、倡導社會公益方面發揮拾遺補缺的功能，從而在一定范圍內有效彌補市場和政府的不足。同時，它也在釋放社會活力，有效發揮社會自治功能等方面起著十分重要的促進作用，從而逐漸成為實現社會良性治理的重要載體。政府的作用不容小覷，但是并不代表政府是萬能的，它也有自身的限制和范圍。通常政府被認為是在社會治理中承擔主要責任的機構，并不表示它要事無巨細統一包攬。政府有著行政條件的制約，在某些背景下也會遇到難以周全的困境，這時就需要志愿服務組織擔當職責。在政府無法行使職權的領域，通過權力下放，將志愿服務組織作為一個載體動員社會力量參與其中，這對于降低政府公共事務管理成本、提升政府公共服務質量和效率都將大有裨益。

第二，發展志愿服務組織，有利于調動社會治理主體參與公共服務的積極性。當前社會階層固化嚴重，階層間矛盾顯著，迫切需要提供更多的渠道來反映各階層的需求①鄭杭生:《培育和發展社會組織的意義和思路》，《人民日報》2007年11月24日。。由于志愿服務組織的志愿性、非利潤分配性、公共利益性，使得它們在吸納社會公眾參與社會事務管理方面具有獨特優勢。志愿服務組織以實現共同目標為己任，化解不同社會治理主體之間的利益沖突，吸引社會公眾積極有序地參與社會治理過程。公民意識的覺醒與公民社會的形成是志愿服務組織發展的必要前提。深化社會變革，需要發揮志愿服務組織“代表利益、反映訴求，提供服務，加強民主監督”②周耀虹:《擴大公眾參與:非政府組織參與社會治理探析》，《中國社會學會2010年年會——“社會穩定與社會管理機制研究”論壇論文集》。的職能。這也就要求各類志愿服務組織的成員充分發揮主觀能動性，以其專業技能、情感共鳴等優勢，積極參與到政府力所不及的公共事務管理和公共服務中來，為政府分憂解難的同時與公眾保持密切的聯系。這樣，雙方的主體地位都能得到保障，同時能促進推動社會轉型發展，而志愿服務組織的主旨也能得到體現。參與治理工作的公眾大有人在，可是缺乏一定的領導，因此需要有人來牽頭組織、妥善引領，這樣才能形成一股參與社會治理的巨大合力，有效促進整個社會的和諧穩定。志愿服務組織的功能決定了其承擔著組織管理公眾的職能，即引導公眾共同協作、主動作為，調動和發揮民間力量參與社會治理，提升公民的社會責任感和社會服務意識，推進社會建設和社會治理的進程。

第三，發展志愿服務組織，有利于化解社會矛盾。社會治理的實質是協調，使利益相關者各得其所，化解社會矛盾。目前正值社會轉型時期，人們的利益訴求、思想觀念日趨多元化，使得社會治理的任務愈加沉重。由于社會領域的改革與經濟發展并不同步，新舊管理體制的更新換代一定程度上加劇了社會矛盾和沖突，使得部分群體不能享受社會主義現代化建設成果，造成基尼系數超過國際警戒線，收入分配差距極端化③周耀虹:《合作共治:創新社會管理體制》，《中國浦東干部學院學報》2011年第6期。，教育和醫療資源等公共資源均等化問題、就業問題、公共安全等民生問題日益突顯。針對這些問題，政府部門目前采取的相關應對措施，不能有效解決、處理和疏導社會矛盾;而作為另一主體的市場而言，它的利益趨向性使得它的服務意識并沒有志愿服務組織那么強烈。而在當今的大環境下，資源更多地流向發展更好的區域，導致真正有需求或者需求較大的地方得不到有效援助，這也顯示現行社會治理能力的不足以及政府和市場能力的有限④孫立平:《守衛底線——轉型社會生活的基礎秩序》，社會科學文獻出版社2007年版。，不及志愿服務組織在表達、參與、溝通、協商和提供服務方面具有得天獨厚的優勢。

二、志愿服務組織發展的制度環境結構分析

20世紀90年代以來，伴隨著中國經濟社會的快速轉型和國民經濟的持續增速，志愿服務組織蓬勃發展。政府、公眾都將志愿服務組織視作“第三部門”。大力發展志愿服務組織是有效培育我國公民社會的必要途徑。目前，我國志愿服務組織的生存和發展依然面臨各種困難，自主性還很缺乏⑤陳遙:《社會組織的制度環境研究述評》，《經濟研究導刊》2014年第16期。。關注志愿服務組織的發展環境，“不能只考慮技術環境，還要考慮它的制度環境，即它所處的法律制度、文化期待、社會規范、觀念制度等為人們所‘廣為接受’的社會事實”⑥周雪光:《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社2009年版。。制度環境的多重性使得志愿服務組織的行動邏輯和方式呈現復雜化態勢。

與政治、經濟和文化相關的一系列正式制度與非正式制度，構成了志愿服務組織發展的制度環境。制度環境可以為志愿服務組織提供必要的制度安排和制度選擇，并以此來約束組織追求自身利益的行為。可以說，目前我國志愿服務組織的發展亟需良好制度環境的合理支持和調控。

制度環境可以分為宏觀制度環境與微觀制度環境。要促使志愿服務組織順利發展，不僅要優化宏觀制度環境，而且要優化微觀制度環境。只有正確認識這一現狀，才能更好地全面分析我國志愿服務組織發展所面臨的多重制度環境形成的約束與機會。而從中國目前的情況以及發達國家總結出的實踐經驗來看，我國志愿服務組織發展的制度環境仍有較大的不足和改善空間。

從宏觀制度環境層面而言，面對志愿服務組織的迅速成熟，政府表現為既支持又懷疑的態度。這是因為，一方面志愿服務組織能夠在政府、市場與社會三者之間有效發揮溝通、協調和監督效用，從而成為政府的得力助手;另一方面，受到傳統“官民對立”思想的影響，政府又會認為志愿服務組織挑戰著他們的權威，是導致社會不穩定的一個因素，因此對它的發展心存疑慮。正因為如此，政府對志愿組織發展的制度支持也呈現兩面性:一方面政府為了積極鼓勵和支持志愿服務組織的發展，為其創造寬松的制度空間;一方面又在改革和完善志愿服務組織的管理制度和管理方式的同時，提出要在操作實施的層面上予以控制和約束。比如，在《社會團體登記管理條例》中，有80%以上的條款含有“不得”“禁止”等字樣。政府態度的兩面性也就導致志愿服務組織在宏觀制度環境中的生存受到挑戰和威脅，使得各類志愿服務組織的發展舉步維艱。同時，其他相關法規也是重在對志愿服務組織實行嚴格管理和控制，而并非是促進和保障其發展。從執行層面而言，志愿服務組織面臨著一種“合法性困境”的尷尬處境①朱曉明:《中國民間組織生存發展的法律環境研究》，《浙江社會科學》2004年第3期。，準入門檻高、手續辦理復雜、資金支持不到位等都是阻礙志愿服務組織發展的宏觀制度困境。

已有的關于“志愿服務組織的發展受到多制度層面的約束”的研究，一般重在分析志愿服務組織的“登記”和“管理”這兩部分，普遍認為志愿服務組織發展是由于宏觀制度框架上的瓶頸和限制，才面臨諸多挫折和困境，因而迫切需要國家進一步釋放社會空間，構建政府和志愿服務組織良性互動的模式。這些研究更多地關注制度或者理論層面，這是因為很長一段時間以來，許多學者在研究志愿服務組織時，常常把其所處的制度環境看作一種是由“國家”依照單一治理邏輯而理性化生產出的宏觀制度體系。

與宏觀制度環境相比，志愿服務組織的微觀制度環境呈現出一種“零散化”的狀態，可以說更為復雜，很難簡單地論述為支持或者約束志愿服務組織的發展。國家、政府的現有志愿服務組織管理制度基本上是“入口管理”，即只在志愿服務組織登記年檢時進行資質鑒定，但對于志愿服務組織的實際運行過程則缺乏管理的切入口，對于志愿服務組織的嚴格更多地是體現在“準入”制度上，而對于已經通過審核的志愿服務組織有“睜一只眼閉一只眼”的態度，這在一定程度上也限制了志愿服務組織本身的規劃和發展，組織的運作環節達不到“可視化”，資金利用、活動組織乃至人員配置情況都處于一種“隱形”狀態，因此也就容易導致政府與志愿服務組織雙方相互利用與相互懷疑。志愿服務組織的目的在于提供社會服務解決社會問題，政府也希望借由志愿服務組織來緩解或者避免管轄范圍內的社會沖突，可是雙方都必須嚴格限制自身規模和活動范圍，不能提出過多改革的方案或要求，以免造成動作過大而招致阻礙和調查。這種“互利互疑”關系可以使雙方都有所得，但從根本上來說依舊是政府處于上風，制約著志愿服務組織的發展，這也使得志愿服務組織在微觀制度環境方面得不到廣泛的信任，在開展工作時也就產生不了“一呼百應”的效果。

三、當前我國志愿服務組織發展的制度困境

(一)法律制度困境

法律制度作為國家的最高權威，是一切正式和非正式組織面臨的政治環境，體現了國家對各類組織在政治上的容納和支持程度。各類志愿服務組織的運行，都需要系統規范的操作，這樣才能給社會大眾營造一個良好的社會形象，帶來積極的社會影響。目前，志愿服務組織發展的困境、內部管理的失衡、組織運行機制問題的頻頻出現，也在一定程度上反映了法律制度在這一方面的缺失。在歐美發達國家，管理志愿服務組織相關的法律體系已經趨于完善，相關法律的制定實施也持續了較長的時間，組織的運行都能“有法可依、有章可循”。

相比較而言，我國關于志愿服務組織的專門法律制度卻較為缺失。近年來，隨著志愿服務組織的蓬勃發展，雖然我國各級政府部門相繼出臺了一系列相關的條例、規定和辦法，但大部分仍然沒有達到法律層面，直到現在也沒有一部全面、通用的規范志愿服務組織的基本法律，處于一種“喊口號”的狀態，重目標設計，輕實際執行②張杰:《我國社會組織發展制度環境析論》，《廣東社會科學》2014年第2期。。沒有基本法律的引導，問題的處理和解決無法依據特定的標準，可操作性的實施細則就難以統一，志愿服務組織也就陷入了一種“群龍無首”的境地，其“自愿、無償”的宗旨由于沒有明確的法律保障，志愿者的合法權益就容易受到損害，志愿者參與志愿服務的積極性也會降低。

(二)管理制度困境

志愿服務組織的管理體制也是志愿服務組織的制度環境之一，它是指一個國家對志愿服務組織進行制度化管理、控制與協調的系統體系。①游祥斌、劉江:《從雙重管理到規范發展——中國社會組織發展的制度環境分析》，《北京行政學院學報》2013年第4期。我國的志愿服務組織管理體制從建國初期到文革，再到改革開放后，制定了一系列相關的規章，比如《社會團體管理條例》(1989年)、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》(1998年)、《基金會管理條例》(2004年)等，逐漸形成了“歸口登記，雙重負責，分級管理”的管理制度。這種管理體制曾在改革開放初期發揮了積極作用，但現在卻成為抑制志愿服務組織發展的制度束縛。這種管理制度強調的是政府的主導作用，以政府為中心，由政府決定組織的建立、活動和撤銷。政府對于志愿服務組織的分權過程過于緩慢，導致志愿服務組織的職能定位不清晰，這是因為政府對于志愿服務組織的態度一直處于矛盾狀態當中，既希望看到志愿服務組織得到發展，又害怕發展速度過快失去對其的控制，影響社會穩定的大局，這在當時的社會環境下具有較強的維護作用。但就目前來看，這種管理模式不僅極大地阻礙了志愿服務組織自身的發展，而且對調整國家和社會的關系、推進國家政治體制改革、構建社會公共治理結構、促進公民社會的發育成長等也起到了極大的障礙作用。根據我國目前的志愿服務管理體制，志愿服務組織在登記環節中，注冊資金、會員數量等準入條件相當嚴格，政府的審查力度也相當之大，同類型或相似的志愿服務組織不予登記，除非少部分組織能與政府建立業務指導關系，才能獲得登記條件。嚴苛的登記制度導致志愿服務組織增速緩慢，截至2010年底，全國共有44．6萬個志愿服務組織在民政部門登記注冊，與2009年相比增加1．5萬個，增速為3．5%，同比下降0．6個百分點。②黃曉勇:《中國民間組織報告(2011—2012)》，社會科學文獻出版社2012年版。

(三)社會信任制度困境

西美爾認為信任是重要的社會綜合力量。對志愿服務組織而言，信任的功能是為其發展提供一種足以保障其實際行為的可靠假設。無論是在社會層面，還是在個體層面，信任都顯示出它的重要性。而公眾對于志愿服務組織的社會信任取決于志愿服務組織的社會公信力。

志愿服務的公信力受法律和自律規范等制度的約束，主要體現為政府和公眾對志愿服務組織的認可度、信任度和滿意度。從社會學的角度來看，志愿服務組織的公信力是一種認知評價體系，包括公眾對志愿服務組織的合法性、能力、效率等方面的評價。志愿服務組織的公信力反映了其在社會中的形象、影響力、號召力和權威性，是志愿服務組織可持續發展的“生命線”。

目前我國志愿服務組織的運作機制并不是很透明、監督體系并不是很完善、法律法制并不是很健全，而這些方面正是影響志愿服務組織的公信力的重要因素。我國志愿服務組織由于正處于發展的初始階段，在公開信息方面缺乏自覺性和積極性，特別是在法律制度不健全的背景下，沒有了強制性制度的保證，志愿服務組織的公信力大大被降低，公眾在信息的獲取上處于被動，這種不對等的情況也就導致了某些志愿服務組織本身的腐敗。也有研究指出:在資源汲取訴求較強、所處制度環境較為復雜的背景下，有一部分志愿服務組織往往會堅持以資源獲取為目的的工具主義，其行為目標也不是依據特定公益價值而設置的③張東蘇:《重視社會組織發展的微觀制度環境——以上海城市社區為例》，《探索與爭鳴》2012年第7期。。這樣看來，志愿服務組織沒有完全發揮出表達群體訴求、參與公共管理等預期功能。

四、以推進社會治理現代化為目標，優化志愿服務組織發展的制度環境

作為社會治理的重要主體，志愿服務組織在提高社會治理能力方面發揮著重要作用。推進社會治理現代化、創新社會治理體制必須要優化志愿服務組織發展的制度環境。社會治理現代化和志愿服務組織制度環境的優化是中國特色社會主義制度現代化建設的重要組成。優化志愿服務組織的制度環境蘊含著建設社會主義現代化，創新社會治理體制的制度活力。只有破除志愿服務組織的制度困境，才能真正實現國家治理體系和治理能力現代化。

(一)加快志愿服務組織運行的立法進程

正所謂無規矩不成方圓，志愿服務組織的發展，最重要的就是需要國家法律法規的健全。十八大以來，志愿服務組織的立法程序被提上議程，在目前志愿服務法制缺失嚴重的情況下，針對新政策新思想，志愿服務的相關立法要同志愿服務事業發展緊密相連，將志愿服務作為調整對象，完善志愿服務法律體系，回應公眾對志愿服務立法功能的期許④肖金明、龍曉杰:《志愿服務立法基本概念分析》，《浙江學刊》2011年第4期。。

《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等目前我國關于志愿服務組織的這些條例所涉及的方面還遠遠不夠，所以為了促進志愿服務組織的發展，首先需要制定一部綜合性的專門法律。其次，政府應當提升對組織的信任度，放松過于緊張的政策捆綁來承認志愿服務組織的獨立主體身份，使志愿服務組織能夠自主行使其職能，承擔應有的職權，并在準入后配套實施相關法規及制度，避免管理上出現過死過硬的現象，導致志愿服務組織受到不公平的限制。同時，制定相關的監督機制，避免志愿服務組織以合法的名義實施不合法的活動，對于違法行為應予以公示并嚴懲，確保各類志愿服務組織能夠承擔本身的職責切實作為，通過組織的作用促進社會治理能力的提升。最后，法律的制定過程中應明確規定志愿者的合法權益不受侵害。志愿者在法律和道德上都不能成為服務對象降低成本的工具，其人身安全保障也應該受到重視，并以法律的形式體現出來。

(二)健全志愿服務組織的管理體制

政府應當適當放寬對志愿服務組織的限制、加強培育志愿服務組織力度、降低準入門檻并嚴格規范其行為，在其運行過程中能夠有相關配套的法律條文進行指引。但是降低準入門檻并不意味著所有登記、備案的志愿服務組織都能獲得同等的公共資源，比如活動經費、活動場所以及辦公設施等等，都應當有所區別地向不同類型的志愿服務組織開放。管理體制的改變在于摒棄“控制為主”，在資源的流動方面可以采取分級手段，同時也可以根據分級標準對于審查資格和力度給予不同的政策待遇，賦予不同的群管理和職責。遵循協調性原則，在管理的同時，制定必要的扶持性政策，給予切實可行的政策幫助，比如在稅收、經費、人才、技術方面提供實際的支持，可以借鑒英國對社會慈善組織的認定、登記和監管制度，根據當前中國的志愿服務組織自身發展狀況，逐步打破舊的管理體制，構建“備案注冊——登記認可——公益認定”三層準入制度①陳華:《吸納與合作:非政府組織與中國社會管理》，社會科學文獻出版社2011年版。，推動建立多元化的立體監督體系。同時，對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類這四種類型的志愿服務組織進行重點培育并保證其優先發展。在登記注冊方面，除依法進行前期審批外，這四類組織可直接向民政部門申請登記。在組織監督管理上，各部門各負其責，民政部門履行登記、備案、年檢、監督、執法和組織第三方評估等職責，行業主管部門履行業務指導和行業監管的職責，相關部門履行在財務稅收、信貸融資、社會保障、查處違法違規活動、審計等方面的管理職責②李立國:《創新社會治理體制》，《求是》2013年第24期。。

志愿服務組織管理機構也應該加快成立不同門類、不同層次、不同功能的組織聯合會或組織聯盟，發揮其自律自治功能，在法律監督下，利用自身及同性質部門的力量來規范組織本身的行為。這就要求志愿服務組織引進相關的專業人才，完善相應的專業培訓計劃，注重提高其管理能力。同時，志愿服務組織應走專業職業化道路，建立一支職業化的管理隊伍，提倡持證上崗。

(三)增強志愿服務組織的公信力

公信力是志愿服務組織發展的重要保障。要增強志愿服務組織的公信力，不僅需要加強自我審查，而且需要接受外界機構的評估與監督。

志愿服務組織公信力的缺乏，一方面是因為公眾對于組織的信息掌握不夠，因此需要促進志愿服務組織運作機制的透明化。這就需要志愿服務組織更多地與公眾接觸，將志愿服務組織的工作理念與宗旨進行傳達，吸納更多的人參與到志愿服務組織的隊伍中來，建立更為廣泛的公眾基礎，并提升其志愿服務的積極性，這將對于組織的活動開展大有裨益。此外，志愿服務組織必須要努力提高自身素質和能力推動組織的專業化、職業化、制度化、等級化，增加公眾的信任感。

另一方面，志愿服務組織缺乏有效的外界機構的評估與監督。志愿服務組織必須要規范運作，遵守相關規章制度，自覺接受社會大眾和有關部門的監管，否則政府和社會都難以信任，組織的生命力也難以長久;同時，志愿服務組織應主動接受有關部門的等級評估。經過等級評估，3A及以上的志愿服務組織優先享受很多優惠政策，比如，政府職能轉移、政府購買服務以及公益性捐贈稅前扣除等，還可以獲得開展評比、達標、表彰活動的資格，③盧敏華:《社會組織應提高自身素質能力走專業化職業化道路》，《東江時報》2013年8月22日。并嚴格按照《社會團體登記管理條例》每年向登記管理單位提交工作報告，接受年度檢查，避免流于形式，盡量選取第三方機構對于志愿服務組織進行測評和審計，保證報告的客觀性和真實性。

(責任編輯:陸影)

C916．2

A

1003-4145［2015］05-0030-05

2015-02-03

高小枚(1982—)，女，博士，長沙理工大學社會治理創新研究中心講師，主要研究方向為社會體制改革。

本文系湖南省哲學社會科學基金項目“政府管理慈善事業的監管體制研究”(項目編號:13YBA007)的階段性成果。