能源效率相關的國際經驗和政策梳理

劉　然　電力規劃設計總院

能源效率相關的國際經驗和政策梳理

劉然電力規劃設計總院

能源效率相關國際經驗和政策是能源效率研究的重要參考。本文從目標引導和立法保障、促進節能技術的研發、節能技術推廣應用、能源消費控制、節能市場培育、能源需求側管理和公眾節能意識引導等七個方面對能源效率相關國際經驗和政策進行了梳理，為中國提高能效的工作提供參考和借鑒。

能源效率 國際經驗 政策

能源效率問題是關系到能源安全以及環境污染的核心問題。提高能源效率對于緩解能源價格上漲壓力、解決潛在的環境風險和增強能源安全的巨大作用已成為各國的決策共識。

能源利用效率的決定性因素包括兩方面，一方面是能源轉化利用的技術水平；另一方面是能源利用的結構性特點，這包括經濟中不同耗能產業的構成比例，以及經濟運行中能源要素與其他投入要素間的結構比例優化問題。

針對這兩方面，國外節能政策和先進經驗主要分為目標引導和立法保障、促進節能技術的研發、節能技術推廣應用、能源消費控制、節能市場培育、能源需求側管理和公眾節能意識引導等七個方面。

1　目標引導和立法保障

1.1目標引導

歐盟在確立能源效率目標方面走到了世界前列。2006年歐盟能效法令要求各成員國在2008～2016年期間將終端能源消費降低9%。2012年生效的歐盟能源效率指令要求各成員國確保實現2020年能源消費總量下降20%的目標，并且要求各成員國提交量化的能效目標和具體的行動方案。2014年，歐盟所有成員國已按歐盟2012能源指令要求，以一次能源和終端能源消費總量的目標的形勢，提交了各自2020年的能效目標，例如，英國提出2020年終端能源消費較2007年預測值下降18%、能源強度下降26%的目標；法國提出2020年終端能源消費較預測值下降17%；德國提出2020年終端能源消費在2008年水平上降低12%，并且從2008年至2020年能源效率（能源生產率）年均提高2.1%；

除歐盟國家外，直接提出明確能效目標的國家不多，大多數國家明確了“減排”的戰略目標，并在2009年哥本哈根氣候大會上宣布了未來“減排”承諾。例如，美國承諾2020年溫室氣體排放量在1990年基礎上減排4%；日本將把減排目標定為在1990年的基礎上對溫室氣體減排25%；加拿大承諾到2020年溫室氣體在1990年基礎上減排2%；俄羅斯承諾2020年的溫室氣體排放在1990年水平上減少20%～25%[1]。

1.2立法保障

多數國家以立法的形式為節能減排的目標提供依據和保障，賦予其必要性和權威性，因此能效相關的法律是最具權威性的能效政策。

美國是能效相關法律最健全的國家之一，其主要能效相關的法律有：1975 年的《能源政策與節約法案》（EPCA）、1978年得《國家節能政策法令》（NECPA）、1987 年的《國家家用電器節能法案》、1988 年的《聯邦能源管理改進法》、1992 年通過的《能源政策法案》。2003 年美國能源部又出臺了《能源戰略計劃》，把提高能源利用率上升到“能源安全戰略”的高度。2005年頒布的《美國能源政策法2005》（Energy Policy Act 2005），核心內容是以優惠政策來輔助科研力量，達到節能降耗的目的[2][3]。

日本是能源效率最高的國家之一，其主要能效法律包括1979年制定的《節約能源法》，對能源消耗標準做出嚴格規定，條文詳細具體，且自頒布以來先后進行了8次修訂。1993年又頒布了《節能、再生利用支援法》，2004年頒布了《關于節能使用合理化的法律》，通過多年努力，日本已形成完善、健全的節能法規體系[4]。

2　促進節能技術的研發

如果節能是提高能源效率的重要途徑，那么節能技術的研發就是提高能效的基礎。發達國家無一不將節能技術的研發列為重要的能效政策。節能技術的研發需要大量的資金投入，且商業前景不確定，其資金來源通常以政府財政投入為主。節能技術的研發領域均為耗能相關產業，例如建筑、交通、家電，以及化工、鋼鐵、有色金屬等工業領域。美國能源部在1978～2000年間累計投入70億美元（按1999年價格水平）用于能源效率相關的研究，并重點支持工業高耗能領域、節能照明、和高效家用電器等領域的節能項目[5]；此外，美國還組建了能源高級研究計劃署（ARPA-E），鼓勵高投資、高風險、高收益的能源技術研發，定期發布節能和新能源技術研究目錄并提供研發獎勵資金。截至2012年6月，ARPA-E已發布四批項目申請目錄，涉及余熱回收設備、熱電聯產、高效汽車發動機、太陽能電池、生物燃料等多個領域，收到超過5 000個科技攻關申請，目前已支持180項技術研發，總投入超過5億美元。

日本早在1978年就啟動了“月光計劃”，由政府和工業企業合作研究高效汽輪機、余熱利用、熱泵和燃料電池燈節能和新能源技術。2011年日本經濟產業發布“節能技術戰略2011”，構建了面向2030年節能技術發展藍圖，同時啟動“戰略節能技術革新”項目，安排資金并委托一般財團法人新能源產業技術開發機構（NEDO）對“戰略”中列出的重大節能技術研發予以財政激勵[6]。

3　節能技術的推廣應用

技術進步決定了節能的空間與潛力，而節能技術的推廣應用則決定了節能空間的利用程度。大部分能源政策都是通過推廣節能技術實現能源效率的提高，這些能效政策覆蓋了能源消費的各個環節，從耗能產品的能效準入標準，到產品銷售過程中消費者購買的引導；從政府主導的節能技術改造，到政府采取各種方式鼓勵實施的節能項目。

3.1能效標示制度

對耗能產品的能源效率進行分類標識，是引導消費者選擇高能效產品的基礎，也是各國通行的節能政策。能效標識制度大多數用于家電、交通工具以及建筑產品。美國從1985年起對家用電器等14種產品實施強制性能效標識，1992年開始對耗能設備實施“能源之星”自愿性節能認證制度，1998年開始主要針對商用建筑實行“能源之星”建筑標識，并相應地建立了符合性監督機制和處罰機制。日本機電設備的能效標準、標識的制定采取的是“領先產品”能效基準制度，即對汽車和電器產品（包括家用電器、辦公自動化設備等）制定不低于市場上最優秀商品水平的能效標準，并明確實施的目標年度，1999年已開始對各種電器設備實行強制性能效標識制度，以利于消費者進行比較[7]。

3.2制定產品能耗標準

在交通領域，美國2012年頒布的新CAFE標準（汽車燃油經濟性）要求2025新車燃油經濟性平均值年達到54.5英里/加侖，比當前水平幾乎提高了1倍，而且首次規定了商用卡車、貨車和巴士的燃油標準和溫室氣體排放標準。歐盟規定到2020年在歐盟出售的新汽車平均每公里二氧化碳排放量需由目前的130 g減少到95 g，對超標新車將按超標比例遞增的原則實行懲罰措施[8]。

在建筑領域，2006年英國出臺了建筑節能新標準，規定新建筑必須安裝節能節水設施，使其能耗降低40%。美國1975年制定的第一部《能源政策和節約法》(Energy Policy and Conservation Act of 1975) 中首次提出了建筑節能的要求，同年還頒布了相應的建筑節能標準。歐盟2002年頒布了《建筑物能源性能指令》，該指令規定了新的建筑用能標準，提出了“建筑物整體能源性能計算方法”以及“對新建建筑能源利用效率的最低要求”。

在家電領域，目前美國聯邦家電能效標準已含蓋50種以上的家電。家電能效標準的執行顯著減少了美國的能源消費。2006年中央空調能耗僅為1972年的一半，冰箱能耗僅為1972年的1/4。2012年，聯邦政府為洗衣機制定了新的能效標準，將在現在基礎上減少1/3的能耗（比1973年減少2/3）。還有超過12個州政府在聯邦法規基礎上額外制定了更多家電能效標準[9]。

3.3政府優先采購低能耗產品

將節能產品作為政府采購的強制對象不僅能夠直接推進節能產品的應用，而且對節能產品的推廣也有積極的示范和作用。目前，日本、德國、瑞典、丹麥、瑞士、墨西哥等國家都在積極推行政府采購節能。國外政府節能采購的主要做法包括：在國家采購法中作出明確規定、由國家規定節能采購目錄、編制節能采購指南等。政府采購節能一般建立在產品節能標示制度的基礎上，即首先要對能耗產品的能效水平進行區分。例如，美國的采購法以及多個總統令都規定政府部門必須采購“能源之星”產品，因此“能源之星”的采購間接地成為一項強制性行為，也是國外產品進入美國主流市場的“技術壁壘”。

3.4節能產品或節能項目優惠財稅政策

降低節能成本是推廣節能技術的重要手段，這常常通過針對節能產品或節能項目的優惠財稅政策，拓寬節能項目的融資渠道來實現。具體的政策措施有直接補貼、稅收減免、低息貸款、加速折舊、貸款擔保，以及通過成立各類基金為節能項目進行融資支持。

（1）直接補貼

針對普通消費，日本政府先后推出了環保汽車補助金制度、節能家電環保積分制度，低碳生態住宅積分制度，分別對相關消費者給予不同程度的財政補貼。其中僅家電補貼額就達到6400億日元，直接拉動電視機、空調、冰箱三類產品銷售額2.6兆日元；針對耗能企業，日本實行的“支援企業節能補助金”政策為購買先進節能設備、實現1%年節能率或年節能能力超過50萬L標準油以上的企業提供補助金支持。補助標準為節能改造投資額的1/3（單獨投資）或1/2（聯合實施），用能企業在節能改造項目完工后才能獲得補助金，且須在設備運行1年后提交成效報告，若未達到所承諾的節能量將被要求企業退回補助金[6]。

（2） 稅收優惠

一是降低稅率或免稅，例如美國2005年頒布的《能源新法案》提出，在未來10年內，政府將向全美能源企業提供146億美元的減稅額度，以鼓勵其采取節能措施；二是稅收抵扣，例如英國的“強化資金津貼計劃”允許企業在購買符合要求的技術的第一年申請100%資金補貼，財務上可以從當年的繳稅利潤中減扣相當于節能技術投資的部分；三是加速折舊，加速折舊使得企業運營前期稅基減少，稅負減輕，雖然從長遠來看并未改變企業稅負的總量，但稅負前輕后少，企業相當于獲得了一定數量的無息貸款。法國對于在2007年1月1日前購置的節能設備、生產可再生能源的設備，可在購置當年按100%的比例計提折舊。

（3） 融資優惠政策

由于節能項目缺乏抵押品且收益存在不確定性，項目融資困難較大，針對節能項目的融資優惠政策主要包括債權融資方式中貸款擔保和貸款利率優惠，以及政府基金主導的股權投資。債權融資方面，日本企業的節能投資約有一半來自政府指定的銀行（如日本政策投資銀行等），而且貸款的利率比商業銀行低20%～30%，由財政貼息，政府通過專項節能資金提供擔保；股權融資方面，澳大利亞“能源和溫室技術中心”創立的CEGT風險基金，以聯合投資的方式為節能技術提供創業投資。該基金參與的股權最高為50%，其余由技術開發企業及其他股權人投資[10]。

4　能源消費量控制

能源消費量控制是很多國家提高能源效率的重要政策。對能源消費量的控制并不是政策的根本目的，而是作為一種約束條件實現能源節約和能效的提高。

4.1供應端控制

政府對能源供應商提出降低能源供應總量的目標，要求供應商通過幫助用戶實施節能，來降低能源需求量。例如，美國亞利桑那州要求電力公司在2020年降低20%的電力需求和6%的燃氣需求；新墨西哥州要求2020年在2005年基礎上零售電量減少10%；德克薩斯州要求2012年電力需求年均增速降低25%；佛吉尼亞州要求2022年在2006年基礎上減少電力銷售10%[9]。

4.2消費端控制

對于消費端的控制主要是針對耗能大戶。對重點耗能企業設定節能目標并定期進行能源審計，對達標企業給予財稅方面的政策優惠，對未達標企業采取相應的懲罰措施。例如，日本根據用能單位能源消費的多少，對用能單位進行能源分類管理。被認定的重點用能單位必須向政府提交其節能中長期計劃和年度能源利用狀況報告，并實現每年減少1%的能源消耗目標。如果這些單位沒有配備能源管理師或能源管理員、提供虛假的報告、不能按期完成節能目標，主管部門有權向社會公布，責令其限期整改，并處以罰款；而對達標的用能單位則給予一定的減稅優惠。

4.3排放控制

由于化石能源仍是主要的能源來源，而且目前被非化石能源替代的空間有限，通過對碳排放進行總量控制，可以間接實現對能源消費總量的控制。作為全球最早建立碳排放交易系統的地區，歐盟2012年將碳管制行業由能源、鋼鐵等工業部門進一步拓展至航空業，對航空碳排放實施總量控制。美國從奧巴馬政府上臺后也開始嘗試在聯邦層面推行類似于歐洲的總量限制和交易（cap-and-trade）體系，2009年國會眾議院通過了以限制碳排放量為核心的《清潔能源安全法案》，采取設定碳排放上限的方式對發電廠、煉油廠、化學公司等能源密集型企業進行碳排放限量管理。

4.4自愿協議

與上述運用政府行政強制力的政策不同，很多國家采取了政府與耗能企業簽署節能減排自愿協議的方式，來彌補單純行政手段的不足，從而促使耗能企業提高能源使用效率。截至2007年，歐洲有多達20個自愿能源項目在運行，如英國的氣候變化項目，荷蘭的長期協議，瑞典的能效改進項目等，成為歐盟能效政策中的一個主要組成部分。為了激勵企業參與進來，自愿協議往往與其他優惠性的政策工具配套使用：例如，英國參與自愿協議的企業可以享受高達80%的碳稅減免；荷蘭、蘇格蘭、丹麥的補貼項目則優先提供給簽訂了自愿減排協議的企業和能源密集型產業。

5　培育節能市場

節能市場主要包括兩類，一類提供第三方節能服務，另一類是節能量（或減排量）的交易市場。通過培育節能市場，使第三方節能服務有利可圖，使節能成效通過交易變現，能充分調動社會資源促進能演效率的提高，并且降低節能提效的成本。

5.1節能服務公司

能源服務公司（ESCO，Energy Service Company）是以“合同能源管理”為運作機制，通過為客戶提供節能服務而獲得盈利專業化公司，其提供的節能服務包括能源審計、節能可行性研究、節能監測和人員培訓等。合同能源管理模式的出現培育了了更加專業和更高效的節能服務資源，并使節能服務成為一種新興的產業。美國既是ESCO的發源地，也是ESCO產業最發達的國家，聯邦政府和各州政府通過帶頭與ESCO開展合作、指導客戶與ESCO合作、規范行業發展以及經濟支持政策等途徑支持ESCO的發展。

5.2建立節能減排指標交易市場

節能指標（或排放配額）交易的前提是政府對節能總量（或排放總量）的管制并將管制目標在不同區域或企業間進行分配，這是一種建立在行政強制力基礎上的交易市場。需要強調的是，指標交易本身并不能實現節能減排，但通過指標交易卻能降低節能減排的社會整體成本。因為在交易機制下，節能成本較低的單位在完成自身任務的基礎上可以進一步發揮節能減排潛力，并通過指標交易將其轉化為經濟效益。以提高能源效率為導向的指標交易包括“節能指標”交易和“排放權”交易。

典型的碳排放交易體系是2005年建立的歐盟碳排放交易體系（EUETS），共有27個參與國家，覆蓋了歐盟11000個主要能源消費和排放行業的企業（例如，電力、鋼鐵和水泥），包括了歐盟排放的一半二氧化碳。歐盟規定超過配額的排放量將被處以每噸100歐元的罰款，并且還要從次年的企業排放許可權中將該超額排放量扣除。排放交易體系創造出一種激勵機制，它激發私人部門最大可能地追求以成本最低方法實現節能減排[11]。

6　能源需求側管理

能源需求側管理主要通過稅收或者價格手段提高能源使用成本，抑制能源浪費和不合理的消費，并對提高能源效率提供了有效激勵。

6.1稅收政策調節

主要的稅收調節政策包括能源稅和碳稅，前者針對廣義的能源消費環節，類似于消費稅；后者針對化石能源的使用。歐盟在2003年通過了“能源產品征稅指令”（指令2003/96/EC），內容涵蓋汽油、柴油、天然氣、電力、重油和煤油等能源產品，并明確規定了各成員國能源稅的最低標準，建立了初步統一的能源稅框架體系。相對于能源稅，碳稅的針對性更強。自從1990年芬蘭在全球率先開征碳稅以來，丹麥、挪威、瑞典、瑞士、荷蘭、意大利、德國、英國、日本等國相繼征收類似的稅種（氣候變化稅、生態稅或環境稅等）。相關績效評估結果顯示，推行碳稅或能源稅后，芬蘭、瑞典、丹麥、荷蘭、英國和德國的能源需求均呈下降趨勢，但降幅不同，主要取決于稅率高低。

6.2價格手段調節

價格調節手段的基礎是政府對能源價格的管控對或能源定價機制的干預。在能源價格由政府管控的國家或地區，政府可以采取直接提高能源價格來提高能源使用的成本，或者實行階梯能源價格的方式抑制能源的過多消費；也可以通過實施差別能源價格的方式來提高個別高耗能企業的用能成本。例如，針對電力消費的峰谷差問題，可以設置峰谷分時電價的方式來提高用電均衡性，改善發電機組的能耗水平，從而促進能源效率的提高。2001年美國加州政府啟動的能源回扣補貼項目規定，如果用戶當年年夏季的耗電量比上年同期降低20%，則返還當年夏季電費的20%。這種費用返還機制本質上屬于階梯電價機制，即通過價格差別鼓勵用戶減少能源消費。

7　公眾節能意識的培養和行為引導

多國政府政府通過提供相關信息和培訓，發起倡議活動的方式，培養公眾對節能重要性的認知，實現對公眾節能行為的引導美國政府2011年發起了“綠色按鈕”倡議，通過在公用事業公司網站設置一個可以查詢家庭自用能源數據的綠色按鈕，幫助民眾減少浪費，節省能源開支。英國政府做了大量推廣工作，例如，免費在線提供二氧化碳計算器，為個人和家庭計算家庭、電器和旅行二氧化碳排放量，并根據情況提供減排建議。法國環境及能源管理局從2003年開始在各社區設立能源信息站，已為約100萬人提供了有關信息和建議，其中四分之一的人對自己的住房進行了節能改造[3]。

從某種程度上說，公眾的節能意識是其他能效政策的基礎，公眾節能意識的提高將使其他能效政策更有效的執行，而且這種影響和效果是長期性的。但從另一方面看，相比于強制性和經濟刺激類政策，這類公眾節能節能宣傳政策并不能產生立竿見影的效果。

8　結語

能源效率的相關政策成為學術界和政府決策官員長期關注的問題。能源效率政策的作用途徑有兩個，一是促進節能技術的創新和推廣應用，這是目前大多數能源效率政策的出發點；二是促進產業結構優化和投入要素結構的優化來實現能源效率的提高。從政策實現手段看，包括政府行政權力干預、財稅政策激勵、市場配置資源、立法保障和宣傳動員。能源效率相關國際經驗和政策是我國能源效率研究的重要參考，還需在我國國情和現有能效政策基礎上進行吸收和借鑒。

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International Experiences and Policy Analysis Related to Energy Efficiency

Liu RanElectric Power Planning and Design Institute

International experiences and policy related to energy efficiency is an important reference to study of energy efficiency. The article analyzes international experiences and policy related to energy efficiency, such as, target guidance and legislation protection, energy conservation technologies research promotion, energy conservation technologies application, energy consumption control, energysaving market cultivation, energy demand side management and public energy conservation awareness guidance. It provides reference to improve energy efficiency in China.

Energy Efficiency, International Experiences, Policy

10.13770/j.cnki.issn2095-705x.2015.12.002

劉然：（1984），女，工程師，工學碩士，主要從事電力行業相關設計標準的編制和管理工作以及變電站和換流站工程的設計評審。