構建公共機構節能管理理論體系推進公共機構節能科學發展

張曉卯 上海市機關事務管理局

自《公共機構節能條例》頒布以來，公共機構節能從理順體制機制、建立規章制度入手，抓能耗統計、抓宣傳培訓，各項工作有聲有色，目前已成為我國節能領域的重要組成部分,但在實際工作中，公共機構節能還存在著統籌協調不夠、制度標準不全、工作實效不深等問題。反思這些問題，原因還在于公共機構節能管理理論的缺失、實踐積淀的缺乏。為推進公共機構節能工作，本文試就構建公共機構節能管理理論體系談談自己的學習和思考。

1 公共機構節能管理現狀

評估公共機構節能管理現狀，必須對公共機構節能管理的發展過程作一梳理。從組織領導、制度建立、能耗統計、措施落實、效果評價等諸多因素分析，公共機構節能可劃分為以下階段。

1.1 萌芽期

在2008年《公共機構節能條例》頒布之前，全國各地的公共機構節能管理主體多元、內容單一、基礎薄弱，節能工作強調行為節能，以“節水、節電、節油”等宣傳示范為主，節能技改缺少投入，工作處于零敲碎打狀態，可稱之為萌芽期。

1.2 初創期

《公共機構節能條例》頒布后，特別是2011年國家機關事務管理局組建節能司，并進行全國性的檢查考核，各地公共機構在本級機關事務管理部門的統籌指導下，以能耗統計為切入，以能源審計、宣傳培訓為抓手，行為節能、管理節能、技術節能齊頭并進，公共機構節能開始進入初創期。

1.3 成長期

從2013年下半年開始，以《機關事務管理條例》頒布為契機，在國管局、國家發改委、財政部共同組織領導下，以全國第一批節約型公共機構示范單位創建為標志，全國各地公共機構從組織領導、制度建設、節能技改、監督考核等進行頂層設計，公共機構能耗統計規模、節能示范效果、社會影響作用等都得到了極大提升。機關、學校、醫院、文化、體育等公共機構節能主管部門齊抓共管、攜手并進、依法節能的管理格局基本形成，公共機構節能處于“天時地利人和”的成長期。

以上海公共機構節能為例，2008年之前，公共機構節能工作還沒有明確的主管部門，能耗統計等工作無從談起?！豆矙C構節能條例》頒布后，當時的市政府機管局成立節能與服務監管處，主要負責76 家市級機關的能耗統計和宣傳培訓。2013年10月，市機管局組建公共機構節能管理處，完善市公共機構節能工作聯席會議制度，能耗統計實現市級機關全覆蓋，并擴展至市區兩級公共機構，節能管理制度、標準相繼出臺。至2014年底，納入能耗統計的公共機構達6 300多家，能耗總量超過127萬t標煤， 20多個項目采用合同能源管理方式進行節能技改。列入考核的122家市級機關能耗總量在“十二五”期間保持零增長，并超額完成“十二五”單位建筑面積下降10%的目標。上海公共機構節能管理之路，印證了公共機構節能從萌芽、初創、成長的進步歷史。

2 公共機構節能管理困境

雖然公共機構節能取得了長足進步，但要進入穩定發展的成熟期還有很長的路要走。對照節約型機關建設、機關后勤事業發展、全社會生態文明建設三個緯度，公共機構節能還存在“理念、制度、技術”三個困境。

2.1 理念困境

根據《辭海》的解釋，“理念”有兩層意思：一是“看法、思想”；二是“觀念”。公共機構節能理念困境主要表現在以下方面：

1）思想認識不到位。有些人認為公共機構節能總量不大，宣傳宣傳、示范示范即可；有些人則認為，公共機構能耗費用反正財政買單，“家大業大浪費點沒啥”。雖然公共機構從行為節能、管理節能、技術節能等方面做了不少工作，但綠色低碳的工作、生活理念還沒有完全形成，節能意識、節約氛圍、節儉習慣的養成還有一定差距。

2）理論準備不充分。公共機構節能既與房屋建設、物業管理相連，又與水資源節約、新能源推廣相關。節能性質的公益性與管理要求的目的性，管理范圍的多樣性與服務對象的差異性，建筑業態的特殊性與保障要求的適應性，導致對公共機構節能規律的把握、節能重點的突破，還沒有形成完整的理論體系。

3）工作思路不明晰。從公共建筑能源審計看，節能設計冗余普遍，多數物業公司沒有建立能源管理體系，能源工程師欠缺，還有一些物業設備設施臺帳不清，節能工作缺少前瞻性和連貫性，跟不上形勢發展的要求。

2.2 制度困境

所謂“制度”，即是大家必須共同遵守的工作規章和行動指南。“沒有規矩不成方圓”。公共機構節能制度困境表現在以下方面。

（1）宏觀與微觀的對立。公共機構節能領域廣泛，氣候條件千差萬別，高層建筑與多層建筑，用能特點截然不同，管理水平參差不齊；且隨著文化、衛生等社會事業發展，剛性用能增長與年度節能指標下降的矛盾越來越突出，如何在制度安排上既符合國家的總體要求，又符合當地的實際，難度較大。

（2）整體與局部的割裂。公共機構節能是個系統工程，重點在建筑領域，建筑節能重點在門窗、墻體、空調、照明、機房等分項系統。如何從建筑節能設計評估上做好源頭控制，從物業節能管理上加強過程優化，從資產回收利用管理上加強末端減排，均需要進行頂層設計。

（3）建設與管理的脫節。從近年來公共機構節能監察情況看，存在重制度建設輕制度管理、重制度宣傳輕制度落實狀況。因此，如何保證制度落地、措施落實、效果顯現，均需加強制度本身的指導性和操作性，并要加強制度宣貫和落地。

2.3 思路困境

公共機構在思路上的困境主要表現在以下方面：

（1）迷信技術。某些公共建筑在建筑設計、用能設備選型上追求“高大上”，不接地氣，建筑未投入使用即是耗能大戶。某些機關辦公樓的信息機房能耗占大樓建筑總能耗的40%以上，PUE（單位用能指標）超過2.5，遠超1.8的國家綠色機房標準。

（2）排斥技術。公共機構在推廣節能新產品新技術新機制上碰到一些問題。如某機關辦公樓免費推廣成熟、安全的廚房光降解油煙設備，但有些餐飲公司卻不愿使用。合同能源管理服務推廣應用“雷聲大雨點小”，能耗分項計量與監管平臺安裝有些人不歡迎不支持，困難不少。

（3）能力不足。公共機構節能既有公共性又有管理性，涉及建筑設計、施工管理、物業管理、經濟評價、環境評估等，專業性、實踐性較強。如BA（自控系統）參數設置、空調風管清洗、室內空氣質量控制，這既是服務問題，保障問題，也是節能管理問題，而相關從業人員在知識結構、能力儲備、經驗積累等方面差距較大，急需提高。

3 公共機構節能管理思路與對策

針對公共機構節能管理的現狀和困境，我們應以“推進國家治理體系和治理能力現代化”為目標，以《公共機構節能條例》、《機關事務管理條例》、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》、《上海市公共機構節能管理辦法》等法規規定為依據，分析內在規律，整合各方資源，按照“做優服務、做強保障、做實管理”的要求，構建公共機構節能管理理論大廈。

3.1 抓住一條主線（邏輯起點）

公共機構節能不僅僅是節能降耗、降低行政成本，更關鍵是要通過綠色低碳的先進理念率先垂范，新產品新技術新機制的推廣應用，助推經濟“綠色化”和節能服務產業壯大；助推全社會節能意識、節約氛圍、節儉習慣的養成；助推生態文明建設。

3.2 平衡兩個輪子（價值判斷）

公共機構節能作為公共管理的范疇，同樣面臨公平與效率之間的平衡。公共機構節能管理應引入“治理”理論（“治理”既區別于“統治”，又有別于“管理”）,在宏觀體制機制建立、制度標準出臺、節能示范引領等方面，借助“治理”理論，建立“國家、省市、區縣”多層級的上下互動機制，理順本級發展改革、財政、建管、機關事務、教育、科技、文化、衛生、體育等部門的橫向聯動機制，發揮本系統內各職能部門間的多維能動作用，運用網絡信息技術，整合個體、家庭、社區、社會各方資源，形成良性互動，切實將節能低碳的綠色發展理念深入人心，身體力行。

同時，公共機構節能應在微觀操作上引入“建筑全生命周期理論”和“價值工程理論”。不管是新建建筑，還是既有建筑，在設計、施工、運營、處置（拆除）等各階段，都應按照上述理論推進節能工作，確保建筑全生命周期內的總能耗最低、碳排放最小、運營成本最省、節能投入產出的性價比最高。

3.3 發揮3種力量作用（管理思路）

公共機構節能僅靠政府唱“獨角戲”就不可能完成任務，應充分發揮市場的優勢，彌補政府的缺陷，尤其是在節能技改方面，應積極引入合同能源管理或PPP（公私合營）模式，提升管理實效。還應發揮全社會的力量，開放體制內的循環，彌補政府和市場的“失靈”，讓社會成為公共機構節能的重要推動力量。通過履行好政府的行政管理職能，運用好市場的效率優先機制，發揮好社會的共同參與作用，“三駕馬車”并駕齊驅，以推進公共機構節能管理發展。

3.4 把握4個流程（管理要素）

公共機構節能應運用管理學的精髓，掌控好“計劃、組織、領導、控制”四個環節。應在謀劃節能戰略、制定節能規劃、計劃目標分解上有效對接；在組織能耗統計、能源審計、節能技改、宣傳培訓等實務上精心安排人力資源；在領導過程中做好政策溝通與激勵、效用評估等管理；同時運用節能監察、考核評價，做好有效的閉環控制。

3.5 運用5項措施（管理工具）

強化“政策、法規、制度、標準、技術”的統籌應用是推進公共機構節能管理的最好保障。在政策引導上，要加強獎優罰懶的力度，如優化專項資金安排、實施能源資源差別價格等。在法規執行上，要嚴肅剛性約束、追加違法成本，如公開環境評估、能耗公示、目標考核結果等。在制度設計上，要加快合同能源管理服務、政府購買服務、第三方節能監管、志愿者行動等市場化、社會化服務創新。在技術應用上，要拓展新技術新產品新機制的有序融合、綜合利用，提高技術應用實效。在標準建設上，要實行“量價”分離，加快“能耗定額、費用標準”的制定，如對機關、學校、醫院、文化設施等編制人均用能、單位建筑面積用能定額，根據用能定額編制能耗費用標準，并按照“定額包干，超費用自理”的預算管理方式，進行能耗、費用的定量管理，推進公共機構主動節能。