論我國食品安全監管法律制度

艾尼玩·阿不都熱依木

（中國計量學院，杭州 310018）

2008年爆發的三聚氰胺奶粉事件，以及隨后發生的地溝油、一滴香、肯德基藥雞、塑化劑、南京小龍蝦等多種威脅公眾健康的食品安全問題屢見不鮮。隨著食品安全已經成為全社會應當共同面對的難題，國內關于食品安全監管法律制度的研究也逐漸升溫。本文以《食品安全法》為主要研究對象，就我國目前的食品安全監管法律制度展開基礎研究。

一、食品安全監管法律制度概述

現在廣泛認為，食品安全監管制度是各種食品安全領域法律的總稱，涵蓋食品安全立法、食品安全監管體制和食品安全監管等幾項基礎制度，監管者與被監管者的法律責任規定以及食品安全信息制度等方面，這些法律法規構成一個有機的、相互聯系的整體，任何一項都不可缺失。

《食品安全法》已成為我國食品安全法律法規的核心，涵蓋了食品安全領域的各項基本內容。其規定了我國食品安全監管機構主要分為中央和地方兩類；食品安全監管的基礎制度包括食品安全風險評估與風險監測制度、食品信息追溯制度和食品召回制度五種；明確了監管者和被監管者的法律責任，并按照監管主體、責任類型和懲罰手段作了細致的分類。

二、當前中國食品安全監管制度存在的不足

（一）現行食品安全法律法規不夠系統規范

中國食品安全法律體系還不是一套完整科學的法律體系，無法充分發揮其他各級別法律以及規章制度的有效實施，主要表現在以下幾個方面。

1.《食品安全法》僅僅是對食品安全的相關制度作了原則性的規定，對食品檢驗、風險分析等并未列出具體可行的規章和措施。

2.現行的許多有關食品安全的單行法、法規以及部門規章之間相互沖突。

3.目前食品安全領域中許多相關法律規章制度還未及時制定，對新時期出現的食品安全各類問題缺乏執法依據。

（二）監管體制存在缺陷

1.分段管理的模式未有更替。現行的《食品安全法》實施分段管理的模式，要求各部門對不同的環節進行監管，這導致多個相關部門監管職責相互重疊，不作為互相推諉責任，不愿主動監管。①孫效敏：《論〈食品安全法〉立法理念之不足及其對策》，載《法學論壇》2010年第1期。

2.食品安全監管綜合協調水平較低。《食品安全法》雖然明確規定設立食品安全委員會來綜合協調各部位平級機構之間的協調監管，但卻未見明確的法律條款確立食品安全委員會這一機構的法律地位，也未對其相應的職能作出明確規定。

3.地方存在行業保護主義，地方政府對片面執行食品安全監管，往往無法確保執法的力度和執法的徹底性。

4.社會主體監管流于形式。《食品安全法》雖然規定了食品行業協會等社會團體的權利，但仍主要以行政手段為主要監管方式，社會主體的監管屬于次要地位，社會主體參與食品安全監管的具體手段也未得到明確。②舒波：《〈食品安全法〉實施后的若干法律適用問題》，載《中國食品藥品監管》2009年第12期。

5.監管理念較為落后。由于行政部門是安全監管的主體，這使得監管模式具有單一性、消極性。

（三）未有效堅持實施食品安全基本原則

由于全國各省地區的經濟發展不均衡，由此導致各地方食品安全監管的水平和環境有所不同，諸多地方企業無法嚴格執行《食品安全法》的規定。法律對食品召回制度主體的界定也過分狹窄，地方政府多進行事后監督，對食品安全缺乏事前的風險分析。監管部門之間信息溝通不夠順暢，執法部門常常重復執法，執法標準不一。消費者對于食品安全問題的信息了解度嚴重不對稱，消費者對食品安全知識的了解度較低，政府對食品安全教育的投入力度不夠大，這導致民眾無法分辨何種食品為安全食品，讓不法企業有機可趁，利用虛假商標欺騙消費者。

（四）食品安全法律責任不夠完善

當前，中國還未形成切實有效的食品安全追責制度。在執法實踐中，對監管機構各監管人員的不作為或者瀆職行為追責不夠重視，處罰力度較輕，或者偷換法律概念來避免責任追究。再者，對部分生產經營者的某些非法行為未明確相應的處罰手段。監管機構對食品安全事故的處罰力度明顯偏輕，現行的食品安全法律法規未與刑法進行相關銜接，這使得觸犯刑律的違法者較少，以罰代刑的現象普遍存在，食品安全事故責任人可以輕易規避刑罰。

三、完善我國食品安全監管法律制度的立法建議

（一）建立和完善食品安全監管法律體系

1.加快建立全國統一的食品安全標準體系。國務院下屬的衛生等其他行政部門應當聯合制定食品安全國家標準體系，將地方食品標準改進為國家標準，避免國家與地方、地區或部門之間的執法差異。①段蕙：《食品安全法律制度研究》，華東政法大學碩士論文，2008年。

2.積極參考社會公眾和媒體關于食品安全立法和建議和意見給予民眾充分交流和探討的渠道。允許公眾和社會團體參與食品安全的立法討論，保障消費者的合法權益。允許大中小食品企業參與國家標準的制定，避免出現大企業壟斷，使得各方利益均衡發展。

（二）建立健全監管機構和監管體制

1.建立品種監管為主，分段監管為輔的監管模式。以品種監管為主要模式可以減少監管的模糊地帶，可以盡量減少由于分段監管導致的協調和溝通問題。除了品種監管等主要模式外，還應當充分考慮行業各異的情況，以其他多種形式的監管體制作為補充，這樣，可以有效避免地方保護主義，使得權責進一步被明確。

2.單獨由衛生行政部門設立食品安全監管機構，將各部門的職能進行整合，加強其在地區和部門間的綜合協調、領導和監督能力。

（三）建立和完善食品安全監管的基礎制度

1.扎實推進風險評估與風險監測制度、食品召回制度、可追溯制度，按照地區、行業進行分階段實施。此外，在推進基本制度的建設過程中也應當時刻注意分階段進行，要根據自身的特殊情況加以變通，制定合理的監管體制和制度。

2.建立統一的食品安全信息發布平臺。國務院應當聯合各部委和衛生行政部門建立統一的食品安全信息發布平臺。平臺發布的信息應當涵蓋地方政府部門之間的信息交流內容和向公眾發布的食品安全信息。地方政府也應當建立相應的信息發布平臺，保證各監管部門之間信息順暢交流。

3.明確監管部門發布食品安全信息的責任，對于不及時發布重大食品安全信息、瞞報漏報、玩忽職守的行為要追究相應的法律責任。地方政府應當積極監督信息發布，社會團體和個人有權利要求監管部門公開食品安全信息。②楊永華：《國外食品安全法律監管對我國的借鑒》，載《甘肅理論學刊》2009年第2期。

（四）明確制定有效的法律責任制度

1.對生產經營不安全食品的行為加大打擊力度。應采用多種手段聯合處罰，如累計加倍處罰的方式。

2.對消費者受損利益賠償的標準要適度提高。如此，使得企業違法生產經營的成本加大，可以間接抑制企業制假售假的行為，保證食品行業的安全生產經營。

3.完善對監管者的問責機制。應進一步明確監管部門的問責機制和程序，提高政府和監管人員監管不力的風險成本，促使政府和監管機構主動進行食品安全監管。通過設立專門的食品安全監管部門，加大對監管不力行為的處罰和問責力度，提升中國食品安全的水平。

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