生態轉移支付研究綜述及對我國的啟示

王璇

摘 要：改革開放以來，隨著我國經濟的快速發展，生態問題日益顯現，并日趨嚴重。財政轉移支付作為生態補償機制的重要手段，對于推動生態文明建設發揮了積極作用。但是，我國對于生態財政轉移支付制度的研究起步較晚。從研究方法、研究內容到研究結論三個方面就國內外研究進行綜述，提出加強生態財政轉移支付法律法規體系建設，因地制宜，根據實際情況實施轉移支付，以及橫向轉移支付與縱向轉移支付相結合等政策，從而完善我國生態財政轉移支付制度。

關鍵詞：財政轉移支付；生態補償；橫向轉移；縱向轉移

中圖分類號：F812.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）05-0172-02

對于縱向與橫向這兩種財政轉移支付手段，學術界存有較大爭議。綜述國內外研究，對兩者的利弊進行分析，生態財政縱向轉移支付與橫向轉移支付并不沖突，應盡快打通主體功能區生態財政轉移支付資金的雙軌通道，才能構建完整的生態轉移支付制度。此外，我國應借鑒國外成功經驗，建立健全生態財政轉移支付法律法規體系及其他配套措施，進而完善我國生態財政轉移支付制度。

一、生態轉移支付制度研究綜述

（一）研究方法

有關該課題的研究國內外大多采用定性的研究范式，對生態資源環境管理財政轉移支付的重要性、現存缺陷及政策建議進行論述，較少采用實證分析方法。但近幾年有所突破，如田利民（2013）以生態補償機制的縱深理論分析為視角，努力突破傳統生態補償的定性研究范式，利用模型化和數量化的研究方法探尋生態補償的主要影響因素，協調多方利益的財務安排方式，并以濰坊市為例進行了實證分析。

（二）研究內容

1.生態財政轉移支付的重要性及現狀分析

早在20世紀90年代中期，德國環境專家委員會就建議使用政府間財政轉移支付確保生態產品和生態服務的提供。IreneRing（2005）針對地方政府提供跨地區生態公共產品服務的行為，研究了地方政府間轉移支付。我國在2008年建立對地方重點生態功能區的轉移支付制度，2011年中央財政正式設立國家重點生態功能區轉移支付。

胡毅濤、賈亞男 （2009）對新疆生態補償與財政轉移支付的現狀和存在的問題進行了分析，認為現行轉移支付制度還不能完全適應作為國家重點生態功能區的西部地區轉移支付的需要，由此提出生態補償視角下新疆財政轉移支付制度的優化設計。劉強等 （2010）介紹了巴西生態補償財政轉移支付實踐的開展及其所取得的顯著效果，提出通過生態補償財政轉移支付制度可有效提高地方政府生態保護的積極性及其財政能力。劉軍民（2010）對中央財政通過一般性轉移支付方式實施的生態補償的制度辦法進行了評析，強調南水北調中線水源區財政轉移支付生態補償的重要性。吳紅宇、郭成 （2011）分析建立及完善了貴州民族地區生態補償財政轉移支付機制的必要性、重要性以及存在的問題。張冬梅（2012）指出民族地區集生態環境天然脆弱、整體貧困、自然資源豐富與生態功能特殊等特性于一體，中央及各民族地區政府在財政轉移支付生態補償方面仍有欠缺。楊中文、劉虹利等人（2013）從介紹水生態補償與生態補償轉移支付入手，通過分析目前存在的問題，提出一套水生態補償財政轉移支付制度構想。

2.生態財政轉移支付的理論基礎研究

目前，理論界將公平理論與“生態預算”理論作為生態轉移支付制度的基礎。如果僅以公共服務公平理論為基礎可能導致經濟不發達地區接受生態轉移支付額度不足，無法達到預期激勵效果。

傳統的財政預算已不能滿足生態資源環境管理的要求。有學者提出應該對自然資源采用與地區經濟管理一樣的方法，并整合到政府財政預算框架中去。stefanHajkowiez則對生態資源環境管理方面財政預算的具體方法進行了探析，指出財政均衡旨在平衡每個地區解決自然資源管理問題的能力，運用多標準分析（MCA）方法能使決策者權衡多項標準，通過界定各地區生態保護和生態恢復的內生能力及外部需求指數，為資金分配提供依據。潘家華和陳迎（2009）探討了形成全球溫室氣體減排的碳預算方案，并倡導通過碳預算提高轉移支付的透明性和可預見性。

3.生態財政轉移支付制度的優化路徑研究

鄭雪梅（2006）認為，生態補償的橫向轉移支付制度就是生態轉移支付制度，并指出其核心是通過經濟發達地區向欠發達或貧困地區轉移一部分財政資金，在生態關系密切的區域或流域建立起生態服務的市場交換關系，從而使生態服務的外部效應內在化。陶恒和宋小寧（2010）主要討論了對限制類和禁止類主體功能區生態補償的橫向財政轉移支付制度設計問題，認為應該根據這兩類區域進行生態保護建設的直接成本和放棄發展經濟的機會成本，以及受益區域的支付意愿來共同確定橫向財政轉移支付的規模，并給出了完善以生態補償為主的橫向財政轉移支付制度的政策建議；Ring（2005）以生態指標為基礎，將部分生態增值稅（ICMS一E）收入，按一定比例分配給地方政府的財政轉移支付，通過州政府的生態轉移支付，激勵地方政府幫助當地居民保護和維護當地環境質量。

（三）結論研究

徐麗萍、蔡雅欣、李姣妤 （2012）以生態預算理論和經濟發展權利公平理論為指導，對生態財政轉移支付制度的理論基礎進行了規范分析，論證了從財政轉移支付制度中獨立出來的生態財政轉移支付制度的本質、結構及其與主體功能區的關系。生態財政轉移支付制度是以縱向轉移支付和橫向轉移支付相結合為特點的一種制度安排，能推進主體功能區戰略目標的實現。張冬梅 （2013）則指出，生態補償是有利于提高民族地區經濟福利的重要保障，從而是提高全社會的生態福利甚至整體福利的重要保障。從福利經濟學角度而言，構建對民族地區生態補償的縱橫交錯的財政轉移支付制度是實現福利目標的最直接有效的經濟政策。

二、完善我國生態財政轉移支付制度的幾點啟示

（一）完善生態財政轉移支付制度相關法律法規體系

目前，我國尚未形成完善的生態財政轉移支付制度法律法規體系。2009年財政部制定并實施了《國家重點生態功能區轉移支付（試點）辦法》，要求資金按照統一規范的方式適當考慮地方生態環境保護特殊支出因素。但現行此種部門規章的立法層次太低。我國應借鑒巴西等國家的成功經驗，制定完善的生態財政轉移支付制度的法律法規，明確生態補償財政轉移支付的目標和原則，明確各級政府的法律責任，提高資金的使用效率。

（二）因地制宜，根據地方具體情況實施生態財政轉移支付制度

我國地域面積較廣，自然環境復雜多變，地區間無論是經濟發展水平還是生態環境都存在著較大差距。因此，可將國家重點生態功能區轉移支付方式推廣到全國，采取按縣測算，下達到省，省級財政根據本地實際情況分配落實到相關市縣。充分考慮人口、資源環境、生態狀況以及經濟發展水平等因素。首先，補償方式應根據各地的實際情況設定，從而提高轉移支付效率。其次，補償標準應當科學化和規范化，應充分考慮地區實際發展現狀以及生態效益水平。特別是對于經濟發展水平相對落后的地區、限制開發區和禁止開發區公平發展經濟和利用本地資源的權利受到限制，若財政轉移支付額度不足，將無法達到預期激勵效果。

（三）完善生態財政轉移支付的具體實現途徑

我國目前的政府間轉移支付制度基本上是縱向的，這種以中央政府為主導的縱向財政轉移支付制度，體制不靈活、無法因地制宜、運行和管理成本高、資金使用效率較低。因此，應建立健全以縱向為主、縱橫交錯的生態財政轉移支付制度。首先以縣為單位，由中央或省財政彌補財政缺口；繼而，通過劃分主功能區，進行橫向轉移支付。全國性的生態財政轉移支付項目可以選擇由中央政府承擔，區域性的生態財政轉移支付項目可以選擇由所有受益者共同承擔。采取縱向與橫向相結合的方式，可以實現區域內人口、經濟、資源環境發展的相互協調，以及區域間公共服務和人民生活水平差距的不斷縮小。

結語

隨著經濟的快速發展，環境問題越來越受到人們的關注，轉移支付制度作為生態補償的重要手段，對于實現經濟與環境的協調發展有著至關重要的作用。目前，我國生態財政轉移支付制度存在著諸多問題，因此應提高生態財政轉移支付制度的立法層次、結合具體情況進行分析、橫向與縱向轉移支付制度雙管齊下。正確處理好公平與效率的關系，提高人們的生活環境與質量。

參考文獻：

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[4] 張宏艷，戴鑫鑫.我國主體功能區生態補償的橫向轉移支付制度探析[J].綠色經濟，2011，（2）.

[5] 徐麗萍，蔡雅欣，李姣妤.生態財政轉移支付制度研究[J].中國人口、資源與環境，2012，（7）.

[6] 鄭雪梅.生態轉移支付——基于生態補償的橫向轉移支付制度[J].環境經濟，2006，（31）.

[責任編輯 柯 黎]