國內農村“三權”抵押融資成熟案例對欠發達地區的啟示

雷在玉+喬永+郭亮+許鵬

摘 ? 要：黨的十八屆三中全會提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包土地的占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。本文以武威市這一欠發達地區為樣本，通過對該市“三權”抵押融資狀況和存在的問題的分析，對比國內發達地區農村“三權”抵押融資方面的成熟案例，提出解決以武威市為例的欠發達地區在農村“三權”抵押融資方面的建議。

關鍵詞：農村金融;擔保貸款;“三權”抵押

中圖分類號：F830.31 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-0017-2015（1）-0086-04

一、武威市“三權”抵押融資情況

（一）基本情況。近年來，武威市以農村產權確權頒證為切入點，積極健全完善農村產權制度，出臺了《關于農村產權確權頒證和使用管理的指導意見》、《關于開展農村產權抵押貸款工作試行辦法》、《武威市集體林權制度綜合配套改革工作方案》、《關于加快農村土地承包經營權流轉促進農村土地適度規模經營的實施意見》等支持政策，明確提出通過林權、農村土體承包經營權、農村房屋產權進行確權登記頒證，為農村資產“確權賦能”，大力推動農村產權抵押貸款發展。目前已有蘭州銀行、武威農商行2家機構開辦“三權”抵押貸款業務，農行正在籌備開辦。截止2014年9月底，武威市共發放“三權”抵押貸款余額600萬元，其中蘭州銀行發放430萬元;武威農商行發放170萬元。

（二）“三權”抵押融資情況。林權抵押貸款開展情況。目前武威市已成立林業專業合作社37個，林業協會4個，由武威市林業調查設計隊負責林權價值的評估，政府委托林業局為林地承包人頒發林權證。截止2014年9月，武威市國有、退耕還林、集體林地、特色經濟林地面積1139.55萬畝（包括自然保護區林地面積），林地確權發放林權證面積959.32萬畝，確權率85.74%，林權證共發放53599本。其中適宜開展林權抵押的集體林權和特色經濟林權共105.58萬畝，確權面積104.43萬畝，確權率98.9%，共頒證86292本。共發放林權抵押貸款余額600萬元。

土地承包經營權抵押貸款開展情況。自2013年6月以來，按照甘肅省的統一部署，武威市啟動農村土地承包經營權確權登記試點工作，目前已完成8個村66個組2711戶的基礎信息錄入工作，完成土地測繪成圖2.85萬畝，進入測量數據和地籍草圖公示階段。截止2014年9月底，全市農村家庭承包土地流轉面積達到64.93萬畝，占家庭承包經營面積361.71萬畝的18%，低于全國21.1%的平均水平。涉及流轉承包耕地的農戶達12.74萬戶，占家庭承包經營農戶總數36.61萬戶的35%。從農村產權抵押融資的情況看，由于農村土地承包經營權登記工作正處于試點階段，目前武威市尚未開展該項貸款業務。

農村房屋產權抵押貸款開展情況。目前武威市農村房屋所有權證因頒證程序復雜尚未辦理到戶，尚未開展抵押貸款。

二、存在的問題

（一）“三權”作為貸款抵押物缺乏法律依據。擔保法、物權法和農村土地承包法對農村土地承包經營權是否能進行抵押，依據其設立的方式不同進行了明確的區分，即抵押的流轉方式只限于通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的荒山、荒灘等農村土地，經發包方同意，并依法登記取得土地承包經營權證或林權證書的，才可以設立抵押，不適用于“家庭承包類”。對于農村居民房屋，現行法律并未明確禁止進行抵押，但由于房地一體，農房的轉讓、抵押、出租等必然會導致其所屬范圍內的土地使用權隨之轉讓、抵押、出租，而這將觸及宅基地流轉這一敏感的法律問題，而按照現有的法律規定，宅基地是不能用于抵押的。因此，銀行大范圍開辦此項業務存在較大的法律風險。

（二）“三權”作為抵押品處置難度較大。由于目前“三權”流轉市場發育緩慢，缺少權威產權交易二級市場，一旦經營戶出現貸款違約，在辦理抵押物處置和變現時，牽涉部門多，程序繁雜，金融機構抵押權難以快速處置變現，其債權不能得到有效保護，制約了縣域金融機構開展此項業務的積極性。

（三）“三權”抵押貸款成本高、風險大，降低了金融機構貸款積極性。由于此類貸款業務剛剛起步，只是在全國幾個地區試點，相關部門也并未出臺相關的具體細則，貸款管理制度也不完善，既沒有一套切實可行的操作流程藍本，也沒有一套較為縝密的風險防范約束機制，風險保障機制缺失。目前，武威市保險機構尚未開辦“三權”保險業務。在執行操作中涉及環節多，成本高，手續繁瑣，致使涉農金融機構避險心態較重，開展積極性不高。

（四）中介服務機構發展缺位。作為欠發達地區，武威市農村產權改革配套措施發展緩慢，抵押登記、評估、交易、仲裁等農地流轉機構還很不健全。如受區位、交通、房屋用材、種植作物、生產周期等因素影響，農村產權價值評估較難，但目前武威市缺乏專業評估機構，如林權價值由林業調查設計隊負責林權價值的評估，沒有相對獨立專業的評估價值作參照，三權價值評估主觀判斷成份較大，實際價值難以合理確定，銀行業機構難以準確認定抵押權的實際價值，進一步限制了“三權”抵押貸款業務的開展。

（五）確權頒證工作較為滯后。相比發達地區，武威市在明晰農村產權等基礎性工作方面啟動較慢。據了解，2013年6月按照省上的統一部署，武威市啟動農村土地承包經營權確權登記試點工作，目前完成8個村66個組2711戶的基礎信息錄入工作，完成土地測繪成圖2.85萬畝，進入測量數據和地籍草圖公示階段，尚未正式頒證，由于農村房屋的特殊性，目前武威市也未開展頒證工作，僅有林權頒證率較高。

三、當前國內“三權”抵押貸款運行較成熟的案例

（一）林權抵押貸款成熟經驗：云南模式。2006年，云南省率先在全國開展了集體林權制度主體改革。截至2012年末，云南省林權抵押貸款余額連續三年穩居全國第一，在全省108個縣（市、區）辦理林權抵押貸款業務，覆蓋面達81.4%。其運行機制是：

1、聯合協調支持引導。人民銀行、銀監局出臺了多項農村金融產品和服務方式創新的信貸指導意見，并把林權抵押貸款納入信貸政策導向效果評估工作的范疇，為林權抵押貸款工作落到實處、取得實效，奠定堅實的基礎。

2、發揮示范帶動作用。人民銀行與林業部門確定林權抵押貸款重點推進縣（市）區，通過對重點推進縣（市）區采取動態監測、動態調整的管理辦法，進行重點督促引導，發揮林權抵押貸款重點推進縣（市）區的示范帶動作用。

3、創新貸款模式。當地金融機構除采用林權抵押方式外，還把小額農戶信用貸款、農戶聯保和其它擔保方式有機結合、共同實施，擴大了林農、林企的擔保范圍。另外，信用社根據林種、經濟價值、林木生長周期、林木的熟化程度合理分類確定了40%、55%、60%三類檔次森林資源抵押率，在現行同類、同期、同檔次貸款利率的基礎上給予較大優惠，簡化貸款程序、擴大各基層信用社林權抵押貸款審批權限等方式，提升服務。

4、創新資產評估方式。由金融辦、人民銀行、林業廳、銀監局、保監局聯合提出了創新“量價分離”森林資源資產評估方式，放寬評估條件，對100萬元以下貸款和1000畝以下林木林地實行免評估，由金融機構依據州市縣林業調查機構的意見，采取內部評估方式開展抵押貸款，減輕林農和企業的融資負擔。

（二）土地承包經營權抵押貸款成熟經驗：福建沙縣信托融資模式。福建沙縣依托土地承包經營權信托融資模式有效解決了“三農”融資難的問題。截至2013年6月，沙縣已實現土地流轉近13萬畝，占全縣耕地面積的65%。在設立融資擔保基金的3個試點村，3個月就為90戶農民發放貸款661萬元，為信托介入農村金融提供了較好的創新范例。

1、設立縣、鄉、村三級土地流轉服務機構。沙縣政府在全省率先設立了縣、鄉（鎮）、行政村三級土地流轉服務機構，主要提供登記和發布土地供求信息、推介土地開發項目、協調供求雙方、追蹤服務和調處糾紛等服務。

2、成立農村土地承包經營權信托公司。2011年，沙縣成立了農村土地承包經營權信托有限公司，由財政撥付200萬元作為信托基金。公司在11個鄉（鎮、街道）成立土地信托分公司，通過支付租金及分紅征集農戶土地經營權，集中成片后通過招標、競拍、租賃等形式外包土地或實施項目，以此獲得收益用于返還土地流轉信托基金、委托方分紅及信托公司增資擴股。

3、依托土地經營權信托建立融資擔保基金。通過依托土地經營權信托，建立融資擔保基金，并將信托受益權質押為農戶提供擔保，降低農戶貸款利率成本，通過擔保基金的貸款利率比其他農業抵押貸款利率可優惠50%。

（三）農房抵押貸款成熟經驗：陜西省鎮巴縣農房財產抵押貸款業務模式。2014年以來，人行西鄉縣支行指導轄內鎮巴信用聯社探索開辦了農房抵押貸款業務，自2014年1月8日首筆業務開辦以來，至3月20日鎮巴縣信用聯社6個機構已辦理農房抵押貸款20筆，金額958萬元，占該社當期新增貸款的19.2%。截至2014年3月20日，全縣已有402戶農戶申領了農房房產證，較2013年末增加301戶，增加兩倍以上，其做法得到當地政府和農戶的一致認可。

1、指定由省聯社認可的中介機構評估，房管所依法登記。鎮巴縣開辦的農民住房財產抵押貸款是把位于集鎮或處于交通要道的農戶自建房設為貸款抵押物，在本人申請、鎮巴信用聯社各分支機構初審同意后，經陜西省信用聯社認可的中介機構評估，縣城鎮房產核發證辦公室依法登記并出具他項權利證書后發放的抵押貸款。

2、科學界定準入條件。一是借款人的人品、信用“雙佳”;二是抵押的房產須是本縣內法律關系明確、無權屬爭議、證件齊全、位于集鎮或處于交通要道，且利于變現;三是借款用途真實、經營正常、還款來源穩定;四是貸款時，抵押人及財產共有人須出具同意房產抵押貸款的承諾書，簽訂抵押擔保合同，留存完整影像資料。

3、多項舉措防范風險。一是貸款在辦理房產評估登記時，鎮巴信用聯社信貸員全程參與，并適當降低抵押率以規避風險;二是鎮巴信用聯社建立了以日常監測、信息管理、考核監督為主要內容的貸后檢查體系，對貸款農戶不定期走訪;三是鎮巴縣城鎮核發證辦公室與鎮巴信用聯社簽署的備忘錄明確指出，“借款農戶即債務人不履行到期債務的，抵押權人可以與抵押人協議以抵押房產折價或變賣、拍賣該抵押房產所得價款優先償還貸款。”

四、對欠發達地區推進“三權”抵押貸款的啟示

（一）建立和規范中介服務機構。地方政府部門應建立和規范各類產權交易中心，如設立縣（市）、鄉、村三級產權交易中心，為農村產權變更和流轉提供供求登記和信息發布、接受供求雙方質詢、協調供求雙方有關事宜、落實契約關系以及辦理合同簽證手續等。同時要維護抵押登記的權威性，加強對“三權”流轉服務與監管的管理，防止流轉中的不當操作行為，對擅自處置已抵押登記經營使用權的，制定相應的懲處措施，有效解決各貸款金融機構的后顧之憂。加快培育和引進評估中介機構，推動三權交易中心建設進程，規范交易行為;應研究設計符合“三權”為主體的林地、宅基地等資源的科學估計標準，為金融機構發放貸款提供重要參照。探索建立由政府引導、市場運作的“三權”資產收儲中心，對出險的“三權”抵押物由收儲中心收儲抵押，再以市場公開拍賣方式處置，有效化解金融風險。

（二）創新林權抵押貸款模式。“三權”主管部門要積極配合銀行創新金融服務方式，開發符合生產特點的金融產品，積極拓展“三權”直接抵押貸款和擔保業務。大力推行農戶小額循環貸款模式，把“三權”抵押貸款與“信用鄉（鎮）、村”創建活動結合起來，通過農戶信用等級評定，采取“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉使用”的辦法，簡化貸款手續，增加貸款資金操作靈活性和使用便利性;鼓勵林業中小企業、經營大戶等自愿成立貸款聯保協會或小組，協會或小組成員間互相進行監督，并承擔連帶保證責任，經銀行業金融機構認定后，發放聯保貸款;引導相關合作經濟組織、企業、經營大戶設立合作擔保基金，按擔保基金的2-3倍發放擔保基金貸款，提高風險防控水平，降低貸款風險。

（三）保險公司應探索開展三權領域保險業務。創新適合三權經營特點的保險產品和服務方式，有針對性地推出基本險種和可供選擇的其他險種，充分考慮林業、土地、房屋災害發生的機率和強度的差異性，設置不同的保險費率，提升保險服務質量。加強與銀行業金融機構之間的橫向聯系與合作，探索發展“信貸+保險”產品，創新符合農村特點的抵（質）押擔保方式和融資工具，充分發揮保險保障與分散信貸風險的功能。

（四）鼓勵成立土地信托公司。地方政府部門引導設立土地信托公司，加快家庭承包土地的流轉步伐，為土地承包經營權流轉提供平臺基礎。如武威市可借鑒福建沙鄉支持農村土地承包經營權的做法，以現有的農村專業合作社為基礎，鼓勵經營成熟的合作社組建信托公司。農戶將其承包土地的經營權以量化股份形式入社，合作社對土地實行規模化經營，以每畝保底收入、盈利分紅等方式對農民進行收入分配。信托公司以信托受益權向銀行質押為農戶提供擔保，以解決農戶貸款難問題。若農戶無能力償還貸款，信托公司可用農戶的每畝保底收入、盈利分紅等代替償還。同時，可以借鑒成都農行農村土地流轉收益保證貸款模式，信托公司可以將土地承包經營權作為融資性擔保公司的反擔保措施，由擔保公司向金融機構提供保證擔保，由金融機構發放貸款。

（五）加快完善配套制度建設。一是建立擔保基金。由于“三權”抵押貸款相對于主流的信貸業務有著法律層面和地域層面的特殊性，在現行信貸管理體制下，這一融資模式很難得到金融機構的普遍認可和主動參與，因此政府部門應主動建立“三權”抵押貸款專項擔保基金，完善農村“三權”抵押貸款不良資產和風險補償機制，提高金融機構辦貸積極性。二是政府部門要加快土地承包經營權、宅基地使用權的確權登記頒證等基礎性工作的進度，努力爭取“先行先試”地區，爭取政策試點支持。三是出臺地方司法意見。重慶和成都作為全國統籌城鄉綜合配套實驗區，在推進農村土地產權融資改革中的一大亮點就是出臺了地方司法意見，避免了抵押權實現時產生的抵押合法性問題，可借鑒出臺地方司法意見，為“三權”融資提供司法支持。

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The Enlightenment of Mature Cases of Domestic Rural “Three Rights” Mortgage Financing ? ?to Less Developed Areas

LEI Zaiyu ?QIAO Yong ?GUO Liang ?XU Peng

（Wuwei Municipal Sub-branch PBC， Wuwei Gansu 733000）

Abstract：The third plenary session of the 18th CPC Central Committee proposed that we should give farmers rights of contracted land possession， use， income， transfer and contracted management rights mortgage and guarantee right with upholding and perfecting the strictest arable land protection system. Taking Wuwei -- the less developed area as a sample， the paper analyzes the “three rights” mortgage financing status and existing problems， compares the mature cases of ? rural“three rights” mortgage financing of domestic developed areas， and proposes the suggestions on solving the problems of rural“three rights” mortgage financing of the less developed areas like Wuwei city.

Keywords：rural finance; loan guarantees; “three rights” （rural land contractual management right， ?forestry property， and housing property）mortgage

責任編輯、校對：申建文