養(yǎng)老并軌將成社保改革動力

聶日明

2015年1月4日，國務院印發(fā)《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（以下稱“決定”），明確機關事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險將實行與城鎮(zhèn)職工同樣的制度、分賬管理，養(yǎng)老并軌將實施與當年企業(yè)職工轉軌同樣的策略，《決定》還要求機關事業(yè)單位建立職業(yè)年金制度。

總體看來，《決定》推出的改革有三個優(yōu)點。首先，《決定》基于現(xiàn)有制度框架對機關事業(yè)養(yǎng)老進行了較為徹底的改革。眾所周知，機關事業(yè)單位養(yǎng)老待遇優(yōu)于城鎮(zhèn)職工。現(xiàn)有機關事業(yè)養(yǎng)老待遇水平相對較高，其養(yǎng)老金替代率（養(yǎng)老金占退休前工資的比重）在80%以上，而企業(yè)職工的養(yǎng)老金替代率則低于50%。同時，全國多數(shù)地區(qū)，機關事業(yè)工作人員工資還高于區(qū)域勞動市場的平均水平，這意味著現(xiàn)有機關事業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平是城鎮(zhèn)職工的兩倍左右。如何處理這個差額，是機關事業(yè)養(yǎng)老并軌的難點。

為此，《決定》參照企業(yè)職工現(xiàn)行的企業(yè)年金制度，設計了職業(yè)年金，單位與個人分別繳納工資的8%和4%，退休后按月領取職業(yè)年金。按此方案，不考慮通脹、人口結構等變化，改革后機關事業(yè)養(yǎng)老金待遇水平比僅拿基本養(yǎng)老保險的城鎮(zhèn)職工要高出43%，養(yǎng)老金的替代率在60%～70%，保障水平介于城鎮(zhèn)職工和以前機關事業(yè)兩者之間。雖然財政多支出了職工工資8%的成本，但畢竟還是在現(xiàn)有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的制度框架內(nèi)完成的。

其次，改革的路徑上，機關事業(yè)養(yǎng)老向社會保險并軌參考了20年前企業(yè)職工的策略，即“新人”（改革后入職）新辦法、“老人”（改革前退休）老辦法、“中人”（改革前入職、改革后退休）工齡視同繳費年限并補發(fā)過渡養(yǎng)老金。對于累計繳費不滿15年的個人，處理方法也按《社會保險法》的規(guī)定處理，即延長繳費、補繳至15年，或終止養(yǎng)老保險關系。雖然這種方式仍存爭議，但機關事業(yè)養(yǎng)老并軌并沒有執(zhí)行過于特殊的轉軌政策。

再次，機關事業(yè)養(yǎng)老基金賬戶與城鎮(zhèn)職工分賬管理。這是一件好事。此前，社會輿論普遍擔心，機關事業(yè)單位養(yǎng)老轉軌帶來的基金窟窿如何填補，挪用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老基金池中的累計結余基金是非常便捷的渠道，這顯然侵犯了城鎮(zhèn)職工的利益。分賬管理從制度上杜絕了挪用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老基金為機關事業(yè)退休人員發(fā)養(yǎng)老金。

養(yǎng)老金并軌的成本

盡管如此，《決定》還是有兩點不足。第一，為了彌補機關事業(yè)單位養(yǎng)老并軌給退休人員帶來的待遇水平降低，《決定》要求單位“應當”為職工繳納職業(yè)年金。現(xiàn)實中，盡管機關事業(yè)單位工資并不高，但由于工作穩(wěn)定、職業(yè)體面，一直以來都是求職的熱門。應聘者也愿意降低薪酬進入機關事業(yè)工作，只有少數(shù)低端、環(huán)境差的技術工人等崗位沒那么吸引人。這時，才需要新設職業(yè)年金用來吸引人才。因此《決定》應該規(guī)定，單位“可以”（而非應當）為職工繳納職業(yè)年金。

第二，《決定》雖然規(guī)定了機關事業(yè)養(yǎng)老轉軌的方式，但并沒有明確轉軌帶來的基金收支缺口資金如何籌集，全國有上百萬個機關事業(yè)單位，涉及數(shù)千個統(tǒng)籌區(qū)域，如果沒有落實這部分經(jīng)費，改革很容易落空。落實這些經(jīng)費恰恰是機關事業(yè)養(yǎng)老并軌能否成功的關鍵！

根據(jù)公開資料，全國共有111萬個事業(yè)單位、3153萬事業(yè)編制人員。其中教師超過1400萬人，醫(yī)生護士等衛(wèi)生人員超過900萬人，這3000多萬職工即所謂的“中人”（已經(jīng)在職、未退休的職工）。據(jù)公務員局的披露，2013年底，全國共有公務員717萬。機關事業(yè)兩者在職職工合計為3870萬人。

官方未披露離退休的公務員與事業(yè)單位的退休人員。我們假定機關事業(yè)單位的職工區(qū)域、年齡及男女分布與城鎮(zhèn)職工相同。據(jù)人社部的統(tǒng)計公報，2013年底城鎮(zhèn)企業(yè)職工在職2.4177億人，退休8041萬人。按此比例計算，事業(yè)單位現(xiàn)有退休職工1049萬人，機關離退休公務員239萬，兩者合計1288萬人，這些即所謂的“老人”（已退休職工）。

按照“老人老辦法”，2013年企業(yè)職工的基礎養(yǎng)老金標準每人每月2054元，年齡與區(qū)域線性分布，余下可領取年限為16年的折半（中國人口預期壽命76歲，其中女性退休后預期壽命高達22年），機關事業(yè)單位自身預計至少需要撥付2054元×12個月×1288萬×8年=2.54萬億元。目前，企業(yè)職工的退休工資替代率一般在40%～50%，而事業(yè)單位可達70%～90%，兩者各取中值，機關事業(yè)的養(yǎng)老金也要比企業(yè)職工高出60%以上。即使靜態(tài)計算，不考慮養(yǎng)老金增長，現(xiàn)有機關事業(yè)的“老人”的養(yǎng)老基金就高達2.54萬億×1.6=4.06萬億元。

更大的麻煩在于“中人”。“中人”們已經(jīng)在機關事業(yè)單位里工作一年到數(shù)十年不等，這些職工有工齡，但絕大多數(shù)的事業(yè)單位職工，養(yǎng)老保險中與城鎮(zhèn)企業(yè)職工的單位繳納部分基本上未曾落實過。這部分也是社保轉軌的主要成本。本文按靜態(tài)數(shù)據(jù)、以2013年繳費標準計算養(yǎng)老并軌帶來的缺口。

我們同樣假設全國3870萬機關事業(yè)職工的年齡、地域、性別等分布與企業(yè)職工相同。一個事業(yè)單位職工及其單位每年繳納的養(yǎng)老金及社保基數(shù)應該與企業(yè)職工相同。2013年，全年基本養(yǎng)老保險征繳收入19270億元，參加繳費2.4177億人，合每人每年單位（20%）與個人（8%）共繳納7970元（平均繳納基數(shù)為2372元），其中單位繳納5693元，個人繳納2277元。

一個機關事業(yè)單位職工退休時的工齡（亦即視同繳費年限）是多少？假定男女職工比例相同，于25歲工作，分別于60歲、55歲退休。那么我們假設在職“中人”的平均工作年齡為32.5年，如果一個人一生都在事業(yè)單位，那么其工齡可能在30年至40年，考慮到絕大多數(shù)的事業(yè)單位職工是教師與醫(yī)生，職業(yè)一般不發(fā)生變化，公務員更是如此，一生的工齡按30年計算。假設機關事業(yè)單位職工的年齡分布是均勻的，那么在職“中人”的平均累計未繳費的工齡為15年。

根據(jù)這個口徑計算，在職“中人”在改革以后，開始和企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老保險，過去的工齡“視同繳費年限”。那么，其單位過去應繳未繳的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶基金總額為5693元×3870萬人×15年=33048億元。而個人部分應繳未繳的養(yǎng)老保險個人賬戶基金總額為2277元×3870萬人×15年=13217億元。

這些錢，絕大多數(shù)事業(yè)單位都是沒有繳過的，在此之前只有上海等地的部分事業(yè)單位進行了試點，采用了與企業(yè)職工一樣的養(yǎng)老保障機制。考慮到試點地區(qū)少、試點時間短，事業(yè)單位欠繳的“視同繳費年限”承諾下的養(yǎng)老保險基本上不會比前述的近3.3萬億金額少多少。

這樣算下來，“中人”養(yǎng)老轉軌的成本高達4.625萬億元。同時，《決定》還為機關事業(yè)職工繳納職業(yè)年金，兩者合計共12%的工資，按2013年城鎮(zhèn)職工的社保平均繳費基數(shù)2372元計算，合計為2372元×12個月×12%×3870萬×15年=19828億。

綜上所述，機關事業(yè)單位的單位繳納的統(tǒng)籌部分、個人繳納的個人部分和職業(yè)年金以及老人待發(fā)的養(yǎng)老金，歷史欠繳等缺口總額高達10.7萬億元。這個數(shù)字還沒有計算離休人員的養(yǎng)老金水平遠超退休職工，機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險繳費基數(shù)也是遠高于目前全國的平均基數(shù)水平。即使這樣，這個數(shù)字也相當于2013年全國基本養(yǎng)老保險基金收入（19270億）的5.5倍，是基本養(yǎng)老保險基金歷年累計結存（31275億）的3.4倍。如何彌補如此之大的基金缺口，將是機關事業(yè)養(yǎng)老并軌后的難題。對此，《決定》并沒有給出方案。

養(yǎng)老并軌將推動社保改革

事實上，機關事業(yè)養(yǎng)老并軌以后，還面臨著與企業(yè)職工相同的其他困難，主要包括三個方面：第一，養(yǎng)老基金收支有缺口，代與代之間出現(xiàn)不平衡，在職職工繳費壓力太大；第二，社保區(qū)域分割限制勞動力流動，跨地區(qū)養(yǎng)老保險的轉移與接續(xù)成難題；第三，區(qū)域間養(yǎng)老繳費與保障水平不均衡，粵浙閩等地基金盈余，東三省等地收不抵支。

這些問題在企業(yè)職工層面已經(jīng)討論了十余年，未有任何改觀，反而越演越烈。為何？因為政策的制定者與執(zhí)行者，機關里的公務員并不受這些問題的困擾，所以，他們在解決“別人家的麻煩”的時候，體會不到城鎮(zhèn)職工繳費壓力太大、養(yǎng)老保障水平太低、跳槽到異地時養(yǎng)老保險無法轉移等種種問題的痛苦。

這些問題的解決，往往是要政府勇于承擔責任，例如，將國有企業(yè)權益劃撥到社保填補缺口，也包括提高養(yǎng)老基金的運行效率與投資收益，既降低在職職工繳費水平、也提高退休職工的保障力度。基于公務員相對保守的心態(tài)，在這些改革議題上，他們?nèi)狈ψ銐虻姆e極性，往往成為改革的阻力。

如今，將機關公務員也納入到社會保障的制度框架中，他們勢必切身體會到繳費水平太高、跨區(qū)域流動時轉移不了養(yǎng)老保險關系的痛苦，他們也就有動力去改變這一切。這或許是機關養(yǎng)老并軌的一個額外的收獲。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com