我國農村地區村民環境自治問題研究

丁愛俠

（寧波大學馬克思主義學院，浙江 寧波 315211）

我國農村地區村民環境自治問題研究

丁愛俠

（寧波大學馬克思主義學院，浙江 寧波 315211）

農村環境污染治理已經刻不容緩，而以政府為主導的治理模式并沒有收到理想的效果，主要原因在于忽視了農民的力量。村民自治是農村群眾管理公共事物的制度創新，是服務“三農”工作的重要內容和手段，它有助于提高農民環保意識，控制農村污染情況，改善新農村生態環境。文章闡述了我國農村地區村民環境自治的理論基礎和現實依據，并提出了充分發揮村民環境自治的措施建議，包括從立法上賦予村民自治組織環境管理權力，培育村民環保意識，政府提供政策支持和財政保障，制定并完善農村環保自治村規民約等。

農村地區；村民自治；環境

1 引言

我國是一個農業大國，農民人口占全國總人口的 63%以上，即2/3以上的社會成員是農民。新世紀以來，我國環境污染已經伴隨著經濟發展成為一種普遍現象，是人民群眾關注的熱點問題之一，我國農村環境污染形勢更加嚴峻，已經嚴重威脅到農民的生產和生活，極大地阻礙了新農村建設和城鄉一體化進程。農村環境污染治理已經刻不容緩，而以政府為主導的治理模式并沒有收到理想的效果，最主要原因在于傳統 “自上而下”的農村環境治理模式已經不適應農村環境治理的實際需求。社會已經進入權力分享的時代，黨的十八大報告中明確提出要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，保障人民享有更多更切實的民主權利。實際上，農村環境從其屬性來看屬于典型的農村公共產品，村民環境自治是村民自治的一個范疇和延伸，是村民自治組織在管理農村環境保護這一公共事務和公共產品的具體體現，是村民“自下而上”實現自我管理，保護環境資源和自身環境權益的重要途徑。

2 我國農村地區村民環境自治的理論基礎

2.1 符合多中心社會治理理論

多中心社會治理理論是由美國學者文森特·奧斯特羅姆及其同事率先在公共行政領域進行研究時提出的。多中心治理體系顛覆了單中心治理的傳統模式，政府部門、社會組織和公民個人都是治理主體，都擁有社會治理的話語權。政府部門、社會組織和公民都是社會治理的主體，社會組織和個人逐漸擺脫與政府單向的管理與被管理的關系，形成平等對話協商網絡型的治理結構。在世界范圍內多中心治理模式中公民自治作用的趨勢日益明顯，我國農村人口數量多，且長期在農村居住，所以，農村環境污染最直接的危害群體是農民。同樣，農村環境資源的收益人也是農民。所以，農民毫無疑問是農村環境治理的主體，應該積極承擔起治理農村環境，維護自身環境權益的重任。村民自治是廣大農民成為環境管理主體積極從事農村環境治理的重要組織形式。

2.2 符合依法治國理念

依法治國，建設社會主義法治國家是我國一項長期、復雜的社會系統工程，需要通過各地方、各行業和各基層廣泛開展依法治理活動來逐步推進。農村地區村民環境自治是村民自治的政治延伸，是依法治國系統工程的重要組成部分。然而，長期以來，我國城鄉二元制結構的存在導致農民沒有平等享受到社會主義建設的成果，農村基礎設施建設薄弱，農民在教育就業、醫療保障以及農村環境保護等方面都與城市存在較大的差距，而且，這種差距有不斷被拉大的趨勢。[1]因此，村民環境自治行使農民依法治國的權力是《憲法》賦予農民的神圣權力，是農民獲得平等發展機會，依法獲得農村環境權益的合法途徑。

2.3 符合民主原則

農村地區村民基層自治組織集中代表了村民的意愿，村民環境自治是村民對本村或臨近地區環境事務行使民主管理、民主決策和民主監督權力的公眾參與形式。村民環境自治是農村地區環境民主的集中體現，最大可能地顯現了民主的原則，能夠得到廣大農民的積極支持，調動農民投入新農村建設的熱情，從而維護農村地區的和諧穩定。

3 我國農村地區村民環境自治的現實依據

3.1 農村地區污染特點適合村民環境自治

我國農村地區居民相對分散，且地域遼闊，污染物相對分散隱蔽，不容易監測，再加上農村環保機構人員缺乏，城市環境治理的模式和農村環境污染現狀不相適合。我國農村環境污染是典型的“面源污染”，污染源種類比較多，污染面積相對較大，污染物相對分散，這和我國現有的農業生產和農民生活方式有關。多年來，農村一直濫用農藥和化肥，嚴重污染到土壤和地下水。國際公認的化肥安全施用上線是225kg/hm2，而我國 2013年平均化肥施用量已經達到225kg/hm2，是國際安全上線的1.93倍。另外，村民養殖的禽畜糞便也是一個重要的本地污染源。據統計，2015年我國78%的地下水遭到污染，80%以上的河流受到不同程度的污染，農村1.7億人的飲用水受到有機污染，7億人飲用水中大腸桿菌超標。[2]近年來，我國農村人口的快速增長和農民收入的不斷增加導致農村生活垃圾大量堆積，特別是很難降解的塑料垃圾嚴重威脅到農村的環境。更為重要的是，農村不同地區因為地理位置和工業農業發展情況不同，當地環境污染的情況也會有很大的不同。以浙江省寧波市為例，觀海衛鎮從事塑料加工的中小企業非常多，廢塑料污染困擾該鎮多年；黃家埠鎮和小曹娥鎮的榨菜加工業非常發達，榨菜廢水是這兩個鎮的主要污染源；澥浦鎮的主要污染源來自鄉鎮小化工廠排放的污水。所以，以村民居住地為單位村民自治更適合農村環境的污染特點。

3.2 政府職能轉變需要村民環境自治

2006年我國在廢除《農業稅條例》進入后稅費時代，鄉鎮政府職能改革進入黨中央的重大戰略部署。十七大報告提出“深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設，完善政務公開，村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。”黨的十八大報告對深化行政體制改革進行了總體部署，明確提出要深化鄉鎮行政體制改革。鄉鎮政府由領導式管理向服務式管理轉變，公共服務位置更加突出。一方面，農村人口多，面積大，污染情況嚴重，環保工作任務重；另外一方面，我國大多數鄉鎮沒有設置環保機構，再加上鄉鎮政府機構精簡，環保人員數量急劇減少，無法把農村“低、小、散”的環保工作監管到位。加強村民環保自治可以在一定程度上彌補政府職能轉變形成的農村環境管理能力的不足。

3.3 農村環境資源配置的特點要求村民環境自治

農村環境資源包括土地、河流、湖泊、山林和荒地等，土地屬于村民集體所有。村民自治組織由村民選舉產生村民自治組織，擁有對土地占有、使用、收益和處置的權力。村民自治具有靈活性和創造性，在處理具體環境事務中更加了解當地的實際情況，能夠代表村民的意愿，可以成功調動各種本地環境資源投入到農村環境監管中去,還可將村內相關單位和個人置于環保監管的網絡之下。另外，村民環境自治對于本村環境污染的治理具有規模效益，可以大幅度減少治理成本。

4 充分發揮農村地區村民環境自治作用的措施

4.1 賦予村民自治組織應有的環保職權

我國早在1989年12月就頒布了《中華人民共和國環境保護法》，進入新世紀后國家更是環境保護提升到前所未有的高度，但是環境污染問題仍然沒有得到徹底有效的解決。相對于城市環境治理情況的逐步好轉，農村環境監管仍然舉步維艱，一些村落的污染甚至愈演愈烈。究其原因是多方面的，既有歷史和社會的原因，也有發展體制的原因，更有法律制度本身的原因。《憲法》沒有給予農民環境治理的足夠支持；《環境保護法》中地方政府農村環境治理方面的責任沒有得到應有的重視；當前的《村民委員會組織法》中只規定了村民委員會有教育農民保護環境的義務，卻沒有相應的權利或權力性規定。[5]用立法的形式確立村民自治組織成為農村合法環保機構的法律地位，賦予其對本村生態環境進行監管的基本職權是充分發揮村民環境自治作用的重要保障。村民自治組織應該擁有制定相關環保法律法規在本村內實施準則的權力，參與農村涉污項目環境評估和環境監督的權力，對違反國家和地方性環保法律法規以及村規民約的行為人進行經濟處罰的權力，對侵害本村生態環境的行為人進行批評教育的權力等。

4.2 培育村民環保意識

農民是農村環保公共政策制定和社會環境群體性事件治理的重要主體，必須具備強烈的環保意識，能夠在合法謀求個人利益的同時兼顧到其他村民、社會組織和國家的利益。村民環保意識是權利意識和義務意識的有機統一，村民或村民自治組織在環境事件維權中要有執法、懂法、用法和守法的法律意識，通過對話協商解決利益糾紛的民主意識。[6]農村環境保護問題從根源上得到解決的途徑就是培育農民的環保意識。農村環境保護不僅僅是一項任務，更是一種健康的生活理念，一種積極向上的文化，一種主流的社會價值觀。[4]環境保護意識的培育可以引導農民從事環境友好型的農業生產，鼓勵農民追求健康綠色的生活方式。與政府和環保職能部門自上而下的宣傳教育方式不同，農民環保意識的培育是自下而上的思想內化行為，農民在自我教育的同時更容易感化他人，形成全民環保的良好社會氛圍。

4.3 政府提供政策支持和財政保障

農村環境保護需要政府給予足夠的政策支持和財政保障。政府需要在加快城鄉一體化建設，盡可能縮小城鄉差距的同時完善農村生態環境補償機制。近年來，農村環境污染加劇的重要原因之一是城市污染向農村的快速轉移，加大了農村的環境成本。農村生態環境是農民賴以生存的重要資源，環境消耗和環境補償之間的極度不平衡導致政府和農民之間產生極度的不信任。所以，鄉鎮政府在發揮輿論引導和公共安全保護作用的同時要給予農村環境監管的財政和技術的保障。另外，還應該充分信任農民，并積極鼓勵農民主動參與到農村環境公共政策制定和環境監督的過程中來，加強政府和農民兩大主體間的橫向交流和良性互動。

4.4 制定并完善農村環保自治村規民約

加強農村法制建設是提高農村社會控制力的有效途徑，我國農村地區村民自治章程和村規民約不健全仍是一種普遍現象，它極大地制約了村民自治水平的提高。[5]根據《村民委員會組織法》，村規民約是由村民會議依據法律法規和相關政策，結合本村實際情況制定的以調整自治體內部秩序的具體行為規范，對自治體內的全體村民都有普遍的約束力。當前，由于我國農民文化水平不高，環保法制觀念相對淡薄，僅僅依靠村民自發行為來提升環境自治水平是部現實的，還需要村規民約的約束和引導。首先，環境自治村規民約是國家環境保護與本村具體情況的集中體現，更為貼近農民的生產和生活，更容易被村民接受。其次，環境自治村規民約有利于培養村民的環境自治意識，促進村民主動參與本村環境事務決策。村民是本村公共政策制定和環境治理的重要主體，必須具備強烈的公共治理意識，能夠在合法謀求個人利益的同時兼顧到其他公民、社會組織和國家的利益。村民自治意識是權利意識和義務意識的有機統一，他們在環境事件維權中要有執法、懂法、用法和守法的法律意識，以及通過對話協商解決利益糾紛的民主意識。在環境群體性事件中，能夠保持理性，不會受到外界的鼓動。再次，環境自治村規民約有利于完善村務管理，規范和約束村民委員會的權利。環境自治村規民約建立以后，村民委員會也必須遵守，可以有效遏制村民委員會直接或者間接危害當地環境行為的發生。最后，環境自治村規民約是凝聚民心，實現村民環境自治的重要平臺。

5 總結

產生于上世紀80年代的村民自治是我國農村地區基層民主建設的一項偉大創新，由此農村社會治理模式發生了顛覆性的變化。經濟和社會發展的變化對于政府治理藝術的變革提出了更為嚴格的要求，單方面依靠政府的力量推進農村環境治理工作已經不能適應社會發展的需要。實際上，農民是農村公共政策制定和環境治理的重要主體，政府不再直接管理農村環保事務，而是賦予村民環保自我管理的權力是社會管理的進步。然而，村民環保自治在實踐中也遇到很多的問題和挑戰，例如立法層面上村民自治組織在環境保護中的作用還沒有得到充分的體現，政府對村民環境自治的政策支持和財政保障還遠遠不夠，村民自身的環保意識和環境治理水平不高等。所以，實踐證明，村民自治是解決農村環境污染問題，維護農村和諧穩定的一條行之有效的途徑，希望相關專家學者從村民環保自治的組織培育、治理路徑、效果評價和監督機制等多個方面進行更為深入的研究。

[1] 陳葉蘭.論村民自治與農村環境自治的有機結[J].池州學院學報,2011,25(5):32-35.

[2] 郝韋霞.城鄉斷裂下農村環境污染存在的問題及自治對策—以河南省舞陽縣為例[J].安徽農業科學,2011,39(32): 19968-19970.

[3] 周洪昌.公眾科普教育模式探索[D].南京:南京師范大學, 2006.

[4] 謝中起,繳愛超.社區:通往農村環境自治的階梯[J].河北經貿大學學報(綜合版),2013,13(4):40-44.

[5] 陳麗華.論村民自治組織保護環境的法律保障[J].湖南大學學報(社會科學版),2011,25(2):141-144.

[6] 許麗明.村民自治和諧環境的構建[J].華北水利水電學院學報(社科版),2006,22(3):20-22.

A study on the environmental protection villager autonomy in China's rural area

It urgently needs to combat rural environmental pollution. But the government-led model has not

the ideal effect because of the neglect of the role of farmers. Villager autonomy is the institutional innovation of the public affairs management in rural areas. With the important content and means of three rural issues, Villager autonomy helps to improve the environmental awareness of the farmers, control rural pollution and improve the new rural ecological environment. In this chapter, the theoretical underpinnings and practical basis of environmental villager autonomy in rural areas of China are expounded. And some related measures are also put forward to give full play to the role the villager autonomy including regulating rights of the villager organizations’ environmental management, cultivating the villagers environmental awareness, providing policy and financial support and establishing rules and regulations for the village and villagers pledges.

Rural area; villager autonomy; environment

G416...

A....

1008-1151(2015)08-0182-03

2015-07-11

2014年浙江省社科聯研究課題“環境敏感期環保科普教育模式的構建——以國內PX項目為例”（2014N044）；2015年寧波市軟科學項目“寧波農村地區村民環境自治研究”（2015A10070）。

丁愛俠（1974－），女，江蘇連云港人，寧波大學馬克思主義學院副教授，碩士，從事公民教育研究。