當前社會組織參與公共治理過程中存在的問題及發展建議

劉亞平 宋澤亮

(重慶理工大學思想政治教育學院，重慶 400054)

當前社會組織參與公共治理過程中存在的問題及發展建議

劉亞平 宋澤亮

(重慶理工大學思想政治教育學院，重慶 400054)

近年來，我國各類社會組織得到快速發展，在促進就業創業、保障改善民生、開展公益慈善活動、參與公共服務和社會治理等方面發揮著重要作用。但在進一步扶持社會組織的發展上，仍存在法律政策體系不完善、政府管理服務不到位等問題。

社會組織；問題；發展建議

1 新形勢下社會組織的發展現狀

社會組織是公共服務的主要提供者和公共利益的重要維護者，它與政府、企業共同構建起了維護經濟社會良性發展的“鐵三角”關系。發達國家社會組織就業人數一般達到總人口的10%，我國卻不足1%。清華大學公共管理學院NGO研究所概算出我國發展非政府組織（NGO），至少可提供3千萬個就業機會。

近年來，我國各類社會組織得到快速發展，在促進就業創業、保障改善民生、開展公益慈善活動、參與公共服務和社會治理等方面發揮著重要作用。社會組織在調動社會資源、提供公共服務、協調社會關系等方面發揮著重要作用，特別是在扶助弱勢困境群體和發展各種公益性社會福利服務方面，發揮著政府與市場所難以取代的積極作用。

改革開放以來，我國社會組織建設取得了很大成績，社會組織發展迅速，布局得到調整，結構不斷優化，質量逐步提高，群眾有序參與、有效覆蓋城鄉、門類齊全的社會組織體系基本形成。社會組織在經濟、政治、文化、社會、教育、科技等各個領域發揮著獨特而重要的作用，已經成為溝通黨和政府與人民群眾的橋梁和紐帶，成為我國經濟社會發展中一支重要力量。

我國社會組織的發展現狀主要有以下幾方面：一是社會組織一直保持著較快發展的良好態勢；二是社會組織自身建設不斷加強；三是社會組織服務社會能力進一步提高；四是社會組織整體影響力日益增強。

2 新形勢下社會組織存在的問題

2.1 法律政策體系不完善，頂層保障不明

一是國家層面社會組織相關法律缺失。目前，我國還沒有一部社會組織基本法，僅僅依靠行政法規和部門規章來規范社會組織的發展，既缺乏對社會組織權益保障的法律規范，也缺乏對社會組織與其他組織及個人之間的權利義務關系的法律規范，與社會組織在經濟社會發展中的地位和作用嚴重不符。二是地方政府層面扶持培育社會組織發展的政策體系不完善。比如重慶渝中區，雖然制定出臺了一些有利于社會組織發展的政策，但多數以規范社會組織登記管理程序為主，而扶持培育性的政策則較少，還不能為社會組織的生存與發展提供強有力的政策支持。

2.2 政府管理服務不到位，工作推力不足

一是對社會組織的黨建、團建工作重視不夠。由于受管理體制、建黨、建團條件等方面的制約，各個地區大多數社會組織的黨建、團建工作還處在起步階段，僅有很少部分的社會組織成立了黨支部、團支部，黨員、團員在社會組織中的模范帶頭作用還沒有體現出來。

二是民政部門對社會組織重登記、輕管理。近年來，各個地區的社會組織數量迅速增長，登記管理工作日趨繁重，民政部門工作人員僅能勉強應付一般的日常登記工作，面對社會組織的日常管理及監督檢查、執法查處則無暇顧及，未形成有效的監管機制，一定程度上影響了社會組織的健康有序發展。

三是對眾多的“草根”社會組織缺少管理和引導。眾所周知，“草根”社會組織數倍于在民政部門注冊登記的社會組織。由于政府以及民政部門對它們缺少行之有效的管理和引導，這些“草根”社會組織距離擁有真正的合法“身份”還有一段很長的距離，大多數處于自生自滅的狀態，從長遠來看，這不利于社會組織隊伍的發展壯大。

四是推行社會服務與實際社會需求脫節。政府比較注重生產性行業，對以人為本的社區服務需求缺乏自下而上的發現機制，不能準確和充分把握根植于社區基層的真實迫切需求，使許多初衷本為民的實事項目，未能完全契合居民的實際需求。例如，政府投入大量資金用于就業培訓，但培訓后的崗位對接不暢，參加家政培訓的部分戶藉居民，培訓后不愿做家政；正在做家政的多為靈活就業的外來人員，又較少機會參加培訓。

2.3 政府扶持資助不固定，發展潛力不大

一是政府缺少相應的扶持培育社會組織發展的專項資金。目前，全國很多地區并沒有把扶持培育社會組織發展的資金列入年度財政預算，也沒有設立扶持培育社會組織發展的專項資金，不僅對新成立的社會組織不能給予開辦資金支持，而且對有業務活動的社會組織給予的運行補貼也較少。例如，2015年重慶市渝中區財政通過民政局預算安排的專項用于支持社會組織參與社會服務的補助資金僅有100萬元。

二是政府向社會組織購買服務的力度不夠。當前，大多數社會組織生存和發展主要依賴政府對其服務項目的采購，甚至一些能力較弱的社會組織把政府服務外包作為其唯一的收入來源。以重慶市渝中區為例，2014年渝中區財政向70余家社會組織購買了服務，累計花費1970萬元，僅占全區GDP的0.02%，與國際上政府采購社會組織服務的資金規模平均占GDP比重10%的水平相比，渝中區財政購買社會組織服務的規模還有較大差距。

2.4 組織自身發展不規范，內生動力不強

一是社會組織內部管理不規范。目前，我國很多地區的社會組織面臨著法人治理結構不健全、功能不完善、運行體制機制不靈活等問題，加之一些社會組織規模較小、缺少活動資金和場所等問題，它們發揮作用的空間受到極大限制，影響了組織自身的發展壯大。

二是社會組織人才隊伍建設存在著眾多問題。社會組織工作人員主要分為專職從事社會組織工作的人員、兼職人員和志愿者三類。當前，我國很多地區由于相關政策措施不配套，管理體制不完善，社會組織內專業性、職業化人才結構不合理，年青高素質人才匱乏、流失嚴重等問題相當突出，無法滿足社會組織服務社會治理的需求，成為制約社會組織發展的瓶頸。

2.5 組織宣傳交流不順暢，社會形象不佳

一是對社會組織宣傳力度不夠。當前，我國很多地區的政府、媒體對本轄區的社會組織報道宣傳推廣力度不夠，加之社會組織自身宣傳渠道狹窄，社區公眾對社會組織的關注度和知曉度都不高。

二是社會組織信息公開透明度不高。目前，我國很多地區社會組織信息自身公開組織內部工作信息、財務信息的積極性和主動性不高。以重慶市渝中區為例，341家社會組織中僅有30余家社會組織按照規定向社會及時、規范的向公開其信息。加之，公眾對其監督渠道狹窄，近年來渝中區社會組織的被認可度有下滑趨勢。

三是社會組織負面新聞較多，社會公信力不斷下降。近些年以來，尤其是一些公益性社會組織在利益的驅動下，進行違規違法運作欺騙公眾，造成信譽大面積塌陷，社會公信力不斷下降，如郭美美事件引發的紅十字會危機、尚德詐捐門事件引發的中華慈善總會信任危機等等，這在一定程度上也影響到了渝中區社會組織良好形象的樹立，不利于社會組織的發展。

2.6 社會組織評估機制不完善

上世紀80年代，評估——作為引導、規范、評比社會組織的重要管理手段和有效視角，開始在西方發達國家廣泛應用，發展迅速。受制于我國一直以來“計劃”的影響，我國的社會組織發展先天不足，雖近幾年發展勢頭迅猛，但其內部治理混亂、工作職能模糊、公信力不強等問題。政府作為社會組織的監管部門，僅僅依靠單純的登記、年檢等行政手段，已無法更好地監管、規范、引導社會組織的正常發展。以上這些都嚴重制約著我國社會組織健康有序地發展，如何規范化、科學化地引導社會組織發展，建立科學、有效的評估機制，成為擺在政府面前亟待解決的課題。

3 扶持培育社會組織良性發展的建議及對策

3.1 健全法律政策，強化科學指導

一是完善法律體系。建議加快推進社會組織法、公益慈善法、行業協會商會法、志愿服務法等國家層面的立法，用法律明確社會組織的指導思想、管理原則、活動領域和范圍、權利與義務等，增強社會組織在基本職能、組織機構、決策體系與運作管理等方面有法可依。

二是健全地方政府扶持培育政策。建議全國各個地區依據本地區的實際情況，研究制定社會組織人事、工資、組織、稅收、財務、經費、社會保障等方面的政策辦法，為社會組織創造平等準入、公平競爭的政策環境和生存發展環境。

3.2 改善管理服務，優化布局結構

一是加強對社會組織黨建、團建工作重視。黨、團組織部門要認真履行職責，加強對社會組織黨建、團建工作的具體領導和政策指導，把社會組織的黨建、團建工作與其他領域的黨建工作同規劃、同部署、同檢查、同考核。

二是高度重視對社會組織的管理。政府以及民政部門應對社會組織管理體制進行改革探索，著力培育和發展從事公益慈善、就業、衛生、科教、文化等服務內容的社會組織，形成布局合理、結構優化、功能到位、作用明顯的社會組織發展格局。

三是注重對“草根”社會組織的管理與引導。研究制定社會組織孵化基地運營方案，通過入殼孵化模式，提供硬件設施和軟件服務，對處在成長過程中的“草根”社會組織進行系統地培育和扶持，促進其實現持續健康發展。

3.3 增進政社互動，夯實發展基礎

一是加強政府與社會組織之間的合作。推動各級政府不斷擴大與社會組織的合作領域，為社會組織承擔滿足服務需求的項目留出足夠的空間，不要僅僅局限于公共服務和福利領域，還可以擴大到經濟、科學和技術、文化和教育、衛生健康等各個領域，以此增進政府與社會組織的互動，助力社會組織發展。

二是加大政府向社會組織購買服務的力度。根據“小政府，大社會”的管理理念，合理運用市場化手段，研究制定政府購買社會組織服務項目目錄，將那些可以由社會組織承擔的職能轉移出政府，轉移到社會組織中去，最終建立起“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”的新型政府采購社會組織服務機制，大力支持培育社會組織的發展。

3.4 加強自身建設，確保持續發展

一是規范組織內部管理。完善組織法人治理結構，加強對遵守法規、業務活動、誠信自律、對外交流、財務管理等活動的自我管理力度，形成自我管理、自我發展、自我約束的機制，確保組織健康、穩定發展。

二是加強人才隊伍建設。一方面，建立健全組織從業人員的工資、福利、職稱評定、勞動保障等制度，推進社會組織從業人員專業化、職業化，吸引更多的專業人才、社會工作者進入組織，以提升服務水準。另一方面，加強組織自身人才專業培養和職業培訓體系建設，積極探索建立高校學歷教育、專業培訓和知識普及三者有機結合的社會組織人才培養體系。

3.5 拓寬宣傳監督渠道，提升公信力

一是加強宣傳，提升關注度和知曉度。支持政府和社會組織充分利用報刊、電視、網絡等多種新聞媒體，廣泛宣傳社會組織在參與經濟社會建設中的積極作用，增強社會公眾對社會組織的了解認識，為社會組織發展營造優良的社會環境。

二是拓寬監管渠道，增強組織信息公開透明度，提升組織社會公信力。將社會組織自律、政府監管和社會監督結合起來，構建“三位一體”的綜合監管體系，幫助各類社會組織建立信息公開機制，同時加強對公益慈善類社會組織的信息披露、財務報表和重大活動的監管，建立社會組織失信“黑名單”，引導社會組織健康、規范發，不斷提升社會公信力。

3.6 建立科學的評估機制，引導社會組織良性發展

各地區要根據權威性原則、科學性原則、過渡性原則，確保社會組織評估工作的順利進行。各地區要按照民政部“政府指導、社會參與、獨立運作”的工作要求，結合本地區的具體實際，確立社會組織的評估方式，逐步實現由政府完全參與型向政府部分參與型和政府不參與型過渡和轉化。各地區要建立相應的人才保障機制，保障評估專家由政府有關部門、高等院校、會計師事務所、律師事務所、政協委員等有關專業人員組成，并由民政部門聘任，為社會組織評估工作的有序進行提供堅實的智力支持。

[1] 王明.社會組織概論[M].北京:中國社會科學出版社,2010.

[2] 國務院發展研究中心社會發展研究部課題組.社會組織建設——現實、挑戰與前景[M].北京:中國發展出版社, 2011.

[3] 汪錦軍.走向合作治理:政府與非盈利組織合作的條件、模式和路徑[M].浙江:浙江大學出版社,2012.

Problems and suggestions of the current social organizations' participation in the process of public governance

In recent years, various types of social organizations in China have been developing rapidly, which plays an important role in promoting employment and entrepreneurship, improving people's livelihood, carrying out charitable activities, participating in public services and social governance. But in the further support of the development of social organizations, the legal system is not perfect, the government management service is not in place and so on.

Social organization; issues; development proposal

C91...

A....

1008-1151(2015)08-0156-03

2015-07-10

劉亞平（1989－），女，山東淄博人，重慶理工大學思想政治教育學院馬克思主義中國化研究專業在讀碩士，研究方向為中國經濟社會發展與組織管理。