新條例正式實施后論我國農業保險的發展之策

李情民

（蕪湖職業技術學院經濟管理學院，安徽 蕪湖 241003）

新條例正式實施后論我國農業保險的發展之策

李情民

（蕪湖職業技術學院經濟管理學院，安徽 蕪湖 241003）

農業保險條例實施已經一年多了，它的實施具有無比重要的意義。但條例本身還有若干問題未能規定，如，未對風險區劃和費率分區提出具體要求。在具體實施中各地還存在一些問題，如，一些農戶參保積極性不高。因此，必須尋求對策。第一，進一步調動農戶參保的積極性；第二，盡早籌建農業保險巨災風險準備金，并在今后《條例》修改時增加“對農業再保險市場給以政策支持和資金扶持”內容；第三，不僅要對保險公司經營中的合法合規性進行監管，而且對地方政府、村干部及農戶均應監管；第四，應進一步完善市場準入與退出機制；第五，《條例》應對我國農業保險風險區劃和費率分區問題進行規定；第六，應成立農業保險協調機構——農業保險委員會。

農業保險條例；實施；政策性農業保險；對策

《農業保險條例》（以下簡稱《條例》）正式實施已經一整年了。其正式實施對我國農業保險事業的健康發展有著深遠的指導意義。

當前我國農業保險總量已經超過日本，排在全球第二名次，比美國略低。我國正成為全球前景廣闊、市場待開發空間極大的一個農業保險市場。但新頒布的《條例》對農業保險工作中涉及到的某些熱點、難點未能涉及或沒有明確的解決方案。[1]同時，筆者對全國經濟發達的省、市以及一些農業大省開展了為期兩年的走訪，訪談基層干部、農業保險公司和廣大農戶近千人次，并查閱大量網絡資料，了解到基層農業保險工作還存在諸多問題。本文將在以上兩點基礎上，進一步分析《條例》需要不斷完善之處，并提出我國農業保險的發展之策。

1 國內農業保險基本情況回顧

我國是資源豐富的農業大國，農業人口占國民總人口65%，而美國卻不足 2%，日本僅 5%。由于我國農業人口所占比例過高，因此，農民的生活質量關系到整個國家的未來，農民的生產水平關系到產業結構的合理布局及現代化的整體水平。而農業的各種自然災害對農民的生產、生活影響極大。近年來平均每年大約 3億畝農作物受災，受災面積比發達國家高出十至二十個百分點。受災后我國各級政府及時對農民進行救援，但救援資金非常有限，遠遠不能滿足災后重建的基本需要，農業保險作為重要的災后救助手段，而許多農村組織因未能投保而錯失良機，受災農田得不到足夠的資金投入從而影響下一季的農業生產。

2004年，國家首次提出“加快建立政策性農業保險制度”，2005年提出“擴大政策性農業保險試點范圍”，2006年提出“穩步推進政策性農業保險試點”，2007年起，國家開始對農業保險保費補貼進行試點，保費由中央、地方和農民一起承擔，2011年保監會發文要求進一步擴大農業保險的試點品種和覆蓋面，2012～2013年，國務院頒布并開始實施《條例》。

“十一五”時期，我國累計承保能繁母豬、生豬 2億頭，承保森林7.6億畝，承保農作物29億畝，為農業提供保險保障11279億元，累計實現保費收入440億元。

2 《條例》頒布實施的意義

2.1 《條例》指出農業保險將作為我國當前農業風險管理的重要手段

黨的十一屆三中全會以來的三十多年，我國農村發生了天翻地覆的變化，花園、樓房隨處可見，無土栽培、嫁接、機械化插秧等大批技術得以推廣，但農業風險管理手段沒有很大變化。《條例》指出農業保險將作為我國當前農業風險管理的重要手段，《條例》的實施必將推動我國農業風險管理手段的現代化。

2.2 《條例》的正式頒布實施意味著農業保險已經進入“有法可依”的階段

近些年黨中央、國務院關于農業保險工作作了許多指示，發了許多文件，但真正具有法律意義的當屬《條例》。它彌補了農業保險領域的法律空白，是對農業法和保險法的有力補充，它的正式頒布實施意味著農業保險已經進入“有法可依”的階段。

2.3 《條例》在許多方面創新了農業保險體系

《條例》規定了農業保險的定義、監管、國家支持體系、合同管理、經營規則、違規責任等多方面內容，在保險費率擬訂、互助保險、自主確定經營模式、保險機構資質、處罰標準等方面實現了創新。

2.4 《條例》助推農業保險事業科學發展、蓬勃發展

發展農業保險是促進農業穩產、增產，積極構建和諧、富裕、文明的美好鄉村，有效抵御各種旱、澇及其它自然災害的現實選擇。農業發達，則國家昌盛。因此，《條例》的頒布實施，有利于規范農業保險市場，科學地指導全國各地的農險工作，助推農業保險事業科學發展、蓬勃發展，有利于推動農業的現代化建設，促進農業、農村工作的可持續發展。

3 客觀存在的問題及其條例本身問題

兩年來，筆者走訪了國內多個地區，查閱了很多網絡資料，現將各地存在的實際問題及條例自身問題共同歸納如下：

3.1 客觀存在的問題

3.1.1 個別地方農戶參保積極性不高

通過調查，發現導致個別地方農戶參保積極性不高，有如下原因：

（1）多年來，我國農業保險僅保一部分物化成本，而不能保全部的物化成本，更不能保產量和收入。

（2）有的地方測產，保險公司說了算，怎么選點怎么測農民不知曉，賠償缺少透明性，甚至出現個別保險公司用假良種代替賠償款，賠款不規范現象。

（3）受災后農民要第一時間報案，保險公司要來人拍照、采樣，需要農民提供像氣象證明等各種證明材料，還需辦理銀行卡，理賠程序繁雜。

（4）有的地方，對農業保險宣傳不到位，致使當地農民不了解具體的賠償標準。

（5）有基層干部呼吁，投保應有不同檔次，供農民選擇；盡快消除保險公司的霸王條款；應打破一家公司壟斷經營的局面，只有企業間開展公平競爭，保險市場才富有活力。[2]

3.1.2 保險公司下基層推廣農業保險，與農民對接“難”

（1）保險公司下基層推廣農業保險，與農民對接“難”，表現為兩個方面：其一，收費難；其二，理賠難。

農業保險的理賠，是以農作物受損 30%為起賠點，但如何界定30%很難，多少屬31%，多少屬29%，往往很難確定。如果沒有地方政府的強有力支持和農技、氣象人員的技術支撐，單純由保險公司很難完成。

（2）保險公司和農民對接“難”主要原因為：

其一，由于農民居住分散，同一村的居民相距很遠，加之很多人外出打工，所以，保險公司需四處打聽，還不太好找到每一家一戶，整日走街串巷，翻山越嶺，這大大加大了保險公司的勞務成本。

其二，很多農民風調雨順時不愿意投保，保險公司雖經多方宣傳，嗓子喊啞，收費依然艱難。一旦農作物生長期間遇到突發的自然災害，由于事先未投保，而得不到應有的保險補償，后悔晚矣。

其三，農業生產不像工業生產那樣，全年均衡生產，而它具有明顯的季節性，需根據農作物在不同生長階段的特點進行管理。保險公司必須在有限的時間內完成投保的各項手續，時間緊，任務重。

其四，保險公司業務員下鄉推銷保單，因他們不是當地人，農民與他們之間有著天然的戒備與隔閡，因此，廣大農民更相信當地人，對保險公司存在一定程度的不信任。[3]

3.1.3 保險新產品推廣難

很多公司不斷開發新產品。比如國元農業保險股份有限公司在2008年推出水稻天氣指數保險。安信農業保險股份有限公司在2011年推出青菜成本價格保險。中華聯合保險控股股份有限公司在2012年推出馬鈴薯產值保險。安華農業保險股份有限公司在2013年推出生豬價格指數保險。

國元農業保險股份有限公司的天氣指數保險因未能得到政府補貼，而最終未能有效推廣。而安信農業保險股份有限公司的蔬菜價格指數保險做的很成功，是因為上海市政府給以強有力的資金支持。因此，保險新產品的研發、推廣是一個系統工程，僅靠經營農業保險的公司是遠不夠的，還須政府給以政策支持和資金支持。

3.1.4 巨災風險對保險公司的打擊很大

20世紀以來，全球50多個重大自然災害有9個發生在我國，其中以地震、洪澇及其它極端氣候給國內受災地區帶來的損失最重。在一些地方，如淮河流域，很多保險公司試點洪水（巨災）保險，但多數虧損嚴重，巨災風險對它們打擊很大。

《條例》第11條規定，我國中央政府將建立由財政支持的農業保險大災風險分散機制，積極鼓勵各省市探索具有地方財政支持的農業保險大災風險分散機制。有了《條例》的支持，今后在巨災風險應對方面將有新的起色。

3.2 條例本身問題

3.2.1 對地方政府、村干部、農戶的違規行為，《條例》在罰則未作出具體規定

通過走訪大量基層干部、群眾，發現存在如下問題：

（1）有的農民故意荒廢農田，騙取國家和保險公司的保險補貼。

（2）有的村干部虛報土地畝數，騙取國家和保險公司的保險補貼。

（3）有的保險公司和地方政府聯手瓜分國家保險補貼。農業保險成為一些保險公司和地方政府的“盛宴”。

《條例》對以上行為提出警示并對保險公司的“違規”做出具體懲罰規定。但要不折不扣執行，還要一個過程，絕非一朝一夕即能做到。

上文提到的“盛宴”，還表現為“封頂賠付”和“協議賠付”。封頂賠付是指有些省份以保費總收入的一定倍數作為賠付的上限，比如河南是保費收入的3倍為上限，浙江則是5倍，這樣實際上是保障了保險公司的利益，農戶沒得到多少實惠。協議賠付是指個別基層政府就保險補貼與保險公司串通，從中漁利。對于基層政府的違規行為，以及村干部、農戶的“違規”行為，《條例》應制定限制性條款，在罰則里應作出具體規定。

3.2.2 對于市場準入、退出機制，《條例》未具體規定

（1）關于市場準入問題

保費制定面臨定價失靈這一問題。地方政府試圖降低費率，以減少財政壓力，而保險公司為了自身利益而希望提高保費。

由于《條例》對市場準入未規定具體標準，致使一些地方政府單方面制定費率、條款，從而挫傷了保險公司開拓保險市場的積極性。

（2）關于市場退出問題

五谷豐登、風調雨順之年，各保險機構一哄而入；突遇自然災害，企業無利可圖便急流勇退。這將不利于農業保險市場的可持續發展，必須制止這種行為。

對于市場準入、退出機制，《條例》均未具體規定。以后修訂《條例》時，必須設置合理的市場準入細則，還要建立科學的退出機制，以規范保險市場，促進農業保險有序運行。

3.2.3 《條例》未對風險區劃和費率分區提出具體要求

進行科學、有效地風險區劃和費率分區是政策性農業保險工作成功實施的重要基石。

我國幅員遼闊，不同地區的地理環境、氣候、天氣、氣象、種植技術等千差萬別，農業風險損失亦不同，若采用統一的費率顯然不妥。必須進行科學、有效地風險區劃和費率分區，以促進保險事業穩步推進。

《條例》的第19條第1款規定保險機構應當科學地擬訂農業保險條款和保險費率。但并沒有明確提出風險區劃和費率分區問題。

3.2.4 當前我國農業保險管理體制尚未理順

我國農業保險工作涉及到國家不同的部門，如立法、制訂政策、資金撥付分別涉及到國務院法制辦、國家發展和改革委員會、中央農村工作領導小組和國家財政部等。由于缺乏一個總體牽頭單位，因此，各部門的利益有時無法協調。

地方政府在農業保險工作中的定位應當是起一定的引導作用，而不是發揮主導作用。雖然各地都成立了農業保險聯席會議機構，領導當地農業保險工作，協調保監局、農業廳、財政廳、農業保險公司之間的關系，但實際上，主導權仍掌控在地方政府手中。

對于國家各部門在農業保險工作中的定位，《條例》是這樣規定的：保監會負責監管；財政部和國家稅務總局負責制定保費補貼和稅收政策，并組織實施；財政部、國家稅務總局、農業部、林業部等負責農業保險的宣傳、推進和資源共享工作。

對于地方政府在農業保險中的定位，《條例》是這樣表述的：各省、市政府根據本地實際，因地制宜選擇適合本地區的發展模式；地方政府對農業保險工作應積極地引導、宣傳和組織。

但在農業保險工作中，如何具體協調中央各部門的關系，如何具體協調地方政府各職能部門的關系，《條例》并未做出具體規定。

4 對策

剛創辦政策性農業保險時，全社會關注更多的是受災后保險公司能賠多少，政府能補貼多少，而經歷“農業保險的黃金五年”后，大家趨向理性與成熟，關注更多的是如何完善《條例》，發揮保險的風險管理職能。[4]

4.1 進一步調動農戶參保的積極性

（1）《條例》應逐步將人工成本納入農業保險保障范圍，并提高物化成本補貼標準。降低市（縣）財政保費補貼配套要求。

（2）農作物受災后，保險公司應成立災后賠償小組，受理賠償事宜，該小組應吸納普通農戶代表參與其中，讓普通群眾有話語權。

（3）簡化保險流程，方便群眾投保，規范賠款行為，杜絕以實物代替現金賠款的現象。

（4）充分利用地方電視、報紙、網絡等媒體以及鄉村廣播站、墻報來宣傳國家農業保險政策，同時，將農業保險通過戲曲、快板、知識競賽等多種喜聞樂見的形式在農村進行廣泛宣傳，使國家這一惠農政策家喻戶曉。

（5）地方政府和保險公司應創新保險模式，采取不同投保檔次，供農戶根據自家實力進行挑選，同時，允許 2家以上公司在同一地區經營農業保險業務，讓農戶自主選擇保險公司。

4.2 保險公司與農民應做到無縫“對接”

（1）可從當地農村挑選優秀的農民加入到保險業務員隊伍，他們貼近群眾，與之感情深厚，便于開展保險工作。

（2）農業賠償應公開透明，張榜公布，以理服人，不能暗箱操作。

（3）農業保險應實行強制投保與自愿投保相結合的原則。對于關系國計民生的重要農產品，如水稻、小麥應實行強制保險，而對于地方特色產品如設施蔬菜、水產等可實行自愿投保原則。因此，建議《條例》以后在修訂時可考慮將“自主自愿”變為“強制投保與自愿投保相結合”。

（4）吸納農技、氣象等不同領域知名專家做農業保險工作的智囊，以達“為農業科學理賠提供理論支撐”之目的；吸納當地鄉鎮、村委干部協助開展保險工作，以達“為農業保險事業保駕護航”之目的；吸納優秀本科、高職大學畢業生加入到保險隊伍，因為他們將是保險事業未來的中堅力量。

4.3 認真貫徹執行《條例》和保監會文件，積極推廣農業保險新產品

去年，保監會發布通知，鼓勵各農業保險公司積極開發天氣指數、價格指數、產量、收入、農產品質量等各種新型農業保險產品。

保險新產品都具有很大的優越性。比如，天氣指數保險，第一，它簡化了保險流程。第二，它解決了道德風險和逆選擇問題。第三，大大降低了保險成本。在我國，運用該產品空間巨大。國外，美國、加拿大等在廣泛應用，國內，上海、安徽等省市正在積極開展。

筆者建議，各級地方政府應認真貫徹執行《條例》和保監會文件，積極給新型產品以資金扶持和政策支持。只有政府和企業聯合起來，才能做大做強農業保險。

4.4 按照《條例》要求，盡早籌建農業保險巨災風險準備金，并在今后《條例》修改時增加“對農業再保險市場給以政策支持和資金扶持”內容

（1）建議盡早籌建農業保險巨災風險準備金

目前世界上有十幾個國家建立了巨災保險基金，它們一般由政府牽頭，由國家再保險公司負責實施。

由于我國的農業巨災風險分散機制尚未建立，保險公司的巨災風險得不到有效化解。因此，我們建議，國家要以《條例》規定為依據，盡早出臺大災風險分散的具體規定。

（2）《條例》關于農業再保險未具體描述，以后應增加這一部分

一百五十年前，德國等許多國家都組建了再保險公司，由政府牽頭。而我國，至今還沒有國家相關政策支持。

前年，國元農業保險股份有限公司與中國財產再保險股份有限公司簽訂合作協議。雙方以再保險為紐帶，在多方面開展合作。再保險依靠市場來運作，存在很大的不穩定性。筆者認為《條例》關于農業再保險未進行具體描述，以后在修訂時應增加這一部分，并明確“國家給以政策支持和資金扶持”這一根本點。

4.5 不僅要對保險公司經營中的合法合規性進行監管，而且對地方政府、村干部及農戶均應監管

《條例》在“法律責任”一章對保險機構的違規操作做出具體的懲罰規定。《條例》將保險機構的違法行為分為三種：沒有依法取得農業保險經營資格的處罰；違反《條例》經營規則、監管規則的處罰；騙取保費補貼、挪用、截留保險金行為的處罰。

筆者認為，不僅要對保險公司經營中的合法合規性進行監管，而且對地方政府、村干部及農戶均應監管，《條例》以后修訂時應增加有關內容。同時，應發動群眾，檢舉、揭發各單位在農業保險工作中一些人的違規行為，應堅決給以打擊，以凈化農業保險市場。

4.6 應進一步完善市場準入與退出機制

（1）保險條款和費率確定是市場準入的重要依據。按照《條例》要求，制訂農業保險條款和費率應由保險公司完成，而不是地方政府直接干預。當然，保險公司應事先認真聽取省市政府及農民代表的意見。

（2）《條例》對經營農業保險業務的單位其經營資質作了定性規定，但還應規定具體的準入標準。

（3）經營農業保險的業務一旦確定，應至少經營三年，不得隨意退出。

（4）上級主管部門應定期對經營農業保險的單位進行量化考核，幫助其提高經營管理水平。對績效較差、管理混亂、違規操作單位，應限期要求其整改。

4.7 《條例》應對我國農業保險風險區劃和費率分區問題進行規定

目前，我國很多省、市還沒有進行風險分區工作，個別開展的還僅局限于省級區劃。由于我國地域遼闊，各地環境千差萬別，為此，建議應將縣級區劃作為一個新課題來開展研究，一旦形成成果，便迅速在廣大農村推廣。

在進行了縣級區劃之后，再確定相應的費率，這樣，以縣級區劃為基礎厘定的保險費率將更公平合理。由于《條例》未能對風險區劃和費率分區工作進行規定，因此，筆者建議，以后修訂《條例》時應增加相應內容。

4.8 建議建立專門的農業保險協調機構——農業保險委員會

1996年，美國國會通過立法創建了獨立的農業風險管理局來監管聯邦農業保險。建議我國盡早成立專門的農業保險協調機構——農業保險委員會，協調涉農險的國家相關機構之間的關系，監管全國農業保險工作，使之科學、有序、可持續發展。該委員會受國務院領導，與農業部等部委屬平行單位，下設各個部門，分工明確，各司其職。這應是認真落實《條例》，以更好協調中央及地方各相關部門關系的良策。

[1] 曹軍新.實施快一年的農業保險條例遭遇了什么？[EB/ OL].http://www.p5w.net/news/xwpl/201312/t20131226_42 9301.htm,2013-12-26.

[2] 管建濤,周勉,陳剛.基層建言完善農業保險條例[EB/OL]. http://www.chinareform.org.cn/Economy/Agriculture/Practi ce/201206/t20120621_145002.htm,2012-06-21.

[3] 白田田,李唐寧,周勉,等.農業保險三大癥結待破[EB/OL]. http://dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/2012-11/0 5/content_51776.htm?div=-1,2012-11-05.

[4] 付秋實.農業保險的“三農”之路[EB/OL].http://www. ccfc.zju.edu.cn/a/sannongtoushi/2012/1128/13789.html, 2012-11-28.

Discussing the development countermeasure of agricultural insurance in China after the new rule was issued

Agricultural insurance regulation has been implemented for more than.year, it ’s implementation has very important significance. But it has some problems unsolved. For example, it doesn’t set concrete demands on the risk zoning and rate partition. In the specific implementation every country still has some problems, for example, some farmers’ participation enthusiasm is not high. Therefore, they must look for the countermeasures. First, the enthusiasm of farmers' participation should be mobilized, second, as soon as possible earlier the agricultural catastrophe insurance risk reserve should be built.and in the future it will be written in the regulation that the government will give policy support and financial support to agricultural reinsurance market, third, not only the insurance companies should be supervised in the legal compliance, but also for the local government, village cadres and farmers should be supervised, fourth, the market access and exit mechanism should be improved, fifth, it should set concrete demands on the risk zoning and rate partition in the regulation. In the last, the agricultural insurance coordination organization should be established——the agricultural insurance committee.

Agricultural insurance regulation; issued; policy agricultural insurance; countermeasure

F842.6..

A....

1008-1151(2015)08-0145-04

2015-07-10

2012年度安徽省教育廳人文社會科學研究項目“安徽省農業保險發展的思考”（SK2012B531）。

李情民（1969－），男，安徽阜陽人，蕪湖職業技術學院經濟管理學院副教授，研究方向為農業保險、市場營銷及高等職業教育。