我國(guó)人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度存在的問(wèn)題及其解決對(duì)策

作者簡(jiǎn)介:馮長(zhǎng)春(1964－)，男，黑龍江哈爾濱人，副教授，從事民事訴訟法研究。

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095－0063.2015.02.014

我國(guó)的人民調(diào)解制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)時(shí)期創(chuàng)造發(fā)展起來(lái)的具有中國(guó)特色的法律制度。經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，人民調(diào)解已成為我國(guó)目前解決社會(huì)矛盾糾紛的重要途徑和有效方法之一，人民調(diào)解制度在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧，加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)等方面起著越來(lái)越重要的作用。然而，由于人民調(diào)解協(xié)議缺乏法律的約束力，從而導(dǎo)致人民調(diào)解制度的作用沒(méi)有得到真正的發(fā)揮，正因?yàn)槿绱司托枰诜蓪用鎸?duì)人民調(diào)解協(xié)議的法律約束力加以規(guī)定，《人民調(diào)解法》的頒布實(shí)施確立了人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度。任何一種法律制度的存在與完善都需要整個(gè)社會(huì)的關(guān)注，人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度能夠深入民間并得到人民群眾的認(rèn)可也需要一個(gè)漫長(zhǎng)的實(shí)踐過(guò)程，對(duì)于這項(xiàng)具有創(chuàng)新意識(shí)且符合我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的制度我們需要投入更多的精力來(lái)將它應(yīng)用于人民調(diào)解工作中。

一、人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度

1.人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度的概念

人民調(diào)解協(xié)議是指發(fā)生民事糾紛的當(dāng)事人雙方在第三方人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，本著平等、自愿的原則，為解決民事糾紛而達(dá)成的具有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由當(dāng)事人雙方簽字或蓋章的書面協(xié)議。人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度是指在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，經(jīng)人民法院審查認(rèn)為協(xié)議合法有效并出具法律文書確認(rèn)其效力，賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力的確認(rèn)制度。

2.人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度的性質(zhì)

根據(jù)最高人民法院審判委員會(huì)于2002年9月5日通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》第1條規(guī)定:經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì) ［1］。作為一種民事合同則決定了人民調(diào)解協(xié)議不具有法律規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行力。2011年1 月1日施行的《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》確定了人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度，從而彌補(bǔ)了人民調(diào)解協(xié)議以往不具備法律效力的缺陷。經(jīng)過(guò)司法確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議彌補(bǔ)了以往調(diào)解協(xié)議所不具有的法律強(qiáng)制執(zhí)行力，使糾紛雙方當(dāng)事人在達(dá)成民事調(diào)解協(xié)議后出現(xiàn)一方反悔拒不執(zhí)行調(diào)解協(xié)議的情況下，人民法院就有權(quán)根據(jù)權(quán)利人的申請(qǐng)對(duì)另一方采取強(qiáng)制執(zhí)行來(lái)保護(hù)權(quán)利人的合法利益，這樣就使以往人民調(diào)解工作不能有效實(shí)現(xiàn)其工作價(jià)值而造成的司法資源浪費(fèi)的現(xiàn)象得到了有效控制。

3.對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)的重要意義

第一，有助于充分發(fā)揮人民調(diào)解的實(shí)際功效。在人民調(diào)解制度下的糾紛當(dāng)事人所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議原則上不具有法律約束力，因此調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行程度只能依賴于糾紛當(dāng)事人的道德素質(zhì)以及自覺(jué)履行的程度。如果糾紛一方拒絕履行協(xié)議就會(huì)導(dǎo)致基層法院審判工作壓力驟增，且引起人民調(diào)解組織的公眾威信力不斷降低，以此惡性循環(huán)不斷往復(fù)。人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)能夠在源頭上遏制上述問(wèn)題的發(fā)生。在人民調(diào)解組織的調(diào)解下糾紛雙方當(dāng)事人最終達(dá)成的協(xié)議一經(jīng)司法確認(rèn)便具有法律效力，受到司法程序的保護(hù)，雙方當(dāng)事人無(wú)法任意反悔，拒不履行協(xié)議。具有強(qiáng)制執(zhí)行力的調(diào)解協(xié)議不僅可以保障糾紛雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解所花費(fèi)的時(shí)間精力與金錢支出有所回報(bào)，同時(shí)也避免了調(diào)解后無(wú)法執(zhí)行這一難題。在司法確認(rèn)制度的幫助下，我國(guó)的調(diào)解制度將站在一個(gè)新的層次上更好地發(fā)揮其實(shí)際調(diào)解功效造福廣大人民群眾。

第二，有助于避免司法資源浪費(fèi)，提高司法能動(dòng)性。人民調(diào)解委員會(huì)是基層糾紛的過(guò)濾平臺(tái)，將那些瑣碎細(xì)微的民間糾紛解決在最基層的組織是人民調(diào)解的根本目標(biāo)，而在司法確認(rèn)制度的助益下，人民調(diào)解制度最終得以為基層司法工作把關(guān)，大大減輕了基層法院的審判工作壓力。將簡(jiǎn)單煩瑣的糾紛同復(fù)雜疑難的案件相分流，從根源上節(jié)省了我國(guó)的司法資源。

人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度根植于中國(guó)自身的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，是激發(fā)人民調(diào)解制度活力與功效、促使人民調(diào)解制度全面發(fā)展的重大舉措，同時(shí)該制度的正確踐行還有助于塑造司法的尊嚴(yán) ［2］。與司法程序相比人民調(diào)解制度有其無(wú)法比擬的積極意義，它以有限的司法能動(dòng)資源盡可能地解決更多的民間糾紛。

第三，有助于健全多元化的糾紛解決機(jī)制。我國(guó)的民事糾紛處理機(jī)制分為三個(gè)層面，根據(jù)糾紛處理的制度和方法不同可分為自力救濟(jì)、社會(huì)救濟(jì)、公立救濟(jì)。我國(guó)的人民調(diào)解制度屬于社會(huì)救濟(jì)的一種。人民調(diào)解一般具有較好的社會(huì)效果，但是否成功，往往與當(dāng)事人之間的讓步以及調(diào)解者對(duì)雙方的影響力密切相關(guān) ［3］。在紛繁復(fù)雜的矛盾沖突下只依靠一種或一類解決方式都是不可取的。

二、人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中存在的問(wèn)題

人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度以前一直處于探索階段，直到《人民調(diào)解法》施行后才正式以法律形式加以確定。我們現(xiàn)在應(yīng)將重點(diǎn)放在對(duì)司法確認(rèn)制度賦予人民調(diào)解合法合理原則的探索研究上，以滿足公眾對(duì)國(guó)家健全司法制度加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解效力法律保障的需求。

1.司法部門對(duì)調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)指導(dǎo)欠缺

有些基層領(lǐng)導(dǎo)將人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)視為可有可無(wú)的軟性指標(biāo)，為圖節(jié)省時(shí)間、減少麻煩一遇到問(wèn)題就鼓勵(lì)群眾走訴訟程序，忽視調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)同訴訟程序同樣具有法律執(zhí)行效力且更加便捷群眾的特點(diǎn)。或者總是認(rèn)為調(diào)解工作只能解決民間一些細(xì)瑣的小問(wèn)題，治標(biāo)不治本，一遇到案件就由公安機(jī)關(guān)出面解決，面對(duì)糾紛就鼓勵(lì)訴至法院。這些錯(cuò)誤的觀念使得人民調(diào)解制度逐漸背離為人民解決糾紛減少司法資源浪費(fèi)的初衷，導(dǎo)致無(wú)法發(fā)揮其正常的定紛止?fàn)幍淖饔谩?/p>

2.糾紛當(dāng)事人對(duì)司法確認(rèn)程序相對(duì)排斥

《人民調(diào)解法》頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)很多地區(qū)對(duì)該法重視程度不高，宣傳力度不夠，沒(méi)有真正深入人心。公眾對(duì)這部法律的知曉率很低，對(duì)司法確認(rèn)制度處于不了解的狀態(tài) ［4］。群眾對(duì)于不了解的新事物本能產(chǎn)生抵觸情緒，不敢實(shí)際應(yīng)用，擔(dān)心不了解司法確認(rèn)制度的流程而導(dǎo)致自己的合法利益不能得到支持。本著求穩(wěn)保守的心理，糾紛當(dāng)事人往往排斥司法確認(rèn)程序，只求在平穩(wěn)能夠掌控的程序規(guī)則中將自己的實(shí)際問(wèn)題解決。

3.調(diào)解員素質(zhì)能力較低，達(dá)不到司法確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)

目前，最基層的人民調(diào)解員對(duì)與調(diào)解相關(guān)的法律知識(shí)掌握不多，在從事調(diào)解工作中也初步顯現(xiàn)了其基礎(chǔ)文化知識(shí)欠缺。有的人民調(diào)解員在調(diào)解的過(guò)程中，無(wú)法適應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)的社會(huì)發(fā)展，也無(wú)法正確貫徹落實(shí)與人民調(diào)解有關(guān)的法律法規(guī)與規(guī)范性文件。一味按自己所謂的經(jīng)驗(yàn)辦事，數(shù)十年不進(jìn)行變革更新。還有極個(gè)別的調(diào)解員調(diào)解態(tài)度惡劣，一味敷衍了事，為一己私利收受當(dāng)事人好處。以上問(wèn)題都會(huì)給人民調(diào)解制度的發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響，使得調(diào)解制度不能滿足群眾的基本需求，造成百姓對(duì)人民調(diào)解制度的信賴缺失。人民法院在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件時(shí)，往往對(duì)調(diào)解協(xié)議的效力不予審查，僅依據(jù)原糾紛的事實(shí)進(jìn)行審理并判決。這直接影響了人民調(diào)解員的工作積極性，人民調(diào)解制度的功能得不到充分實(shí)現(xiàn) ［5］。

三、解決人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度問(wèn)題的對(duì)策建議

現(xiàn)階段我國(guó)正處于改革發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種利益沖突日漸顯現(xiàn)出來(lái)。從而導(dǎo)致各種民事案件的數(shù)量不斷激增，人民法院的辦案壓力也不斷加大。人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度就是在此基礎(chǔ)上設(shè)立的以節(jié)約司法資源，提高司法效率為宗旨的司法創(chuàng)新。不斷完善的司法確認(rèn)制度不僅有助于我國(guó)司法工作的順利進(jìn)行，充分發(fā)揮司法確認(rèn)制度的能動(dòng)性，同時(shí)更能緩解社會(huì)不斷激化的各種矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定 ［6］。

1.規(guī)范司法確認(rèn)制度的工作程序，出臺(tái)相關(guān)操作細(xì)則

我國(guó)的立法部門應(yīng)進(jìn)一步對(duì)調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度的操作流程進(jìn)行立法規(guī)范。使各級(jí)調(diào)解部門在進(jìn)行人民調(diào)解過(guò)程中有統(tǒng)一的調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)可供參考。并應(yīng)盡快通過(guò)立法明確司法確認(rèn)工作的法律地位，將其定位為民事司法程序。這樣的定位既體現(xiàn)了人民調(diào)解的本質(zhì)屬性與特征，同時(shí)也進(jìn)一步擴(kuò)大了司法確認(rèn)的發(fā)展空間。需要出臺(tái)的具體操作細(xì)則主要包括:

一是對(duì)司法確認(rèn)文書的制作統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)范。調(diào)解協(xié)議書要在樣式上統(tǒng)一。同時(shí)在內(nèi)容上不僅要體現(xiàn)人民調(diào)解程序的嚴(yán)謹(jǐn)，更要體現(xiàn)調(diào)解協(xié)議達(dá)成是出于糾紛當(dāng)事人完全自愿。調(diào)解協(xié)議書的制作需要有規(guī)范的文本格式，同時(shí)詳細(xì)記錄調(diào)解過(guò)程中雙方的權(quán)利義務(wù)。人民調(diào)解員需告知糾紛當(dāng)事人經(jīng)過(guò)司法確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議具有法律效力，雙方當(dāng)事人任意更改反悔需承擔(dān)的法律后果。

二是對(duì)人民調(diào)解的流程統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)范。應(yīng)不斷在調(diào)解實(shí)踐中摸索出一套既符合法律法規(guī)要求又具有創(chuàng)新意識(shí)的規(guī)范流程，努力改善調(diào)解體系中本身的漏洞與弊端，建設(shè)科學(xué)規(guī)范的人民調(diào)解機(jī)制，改變以往的僵硬落后的管理制度。

2.加大引導(dǎo)當(dāng)事人選擇司法確認(rèn)程序的宣傳力度

人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度隨著《人民調(diào)解法》的頒布引發(fā)了社會(huì)廣泛的關(guān)注與探討。但一項(xiàng)新制度從產(chǎn)生到現(xiàn)實(shí)應(yīng)用需要一個(gè)適應(yīng)過(guò)程，因此對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度如何在糾紛調(diào)解過(guò)程能真正被當(dāng)事人接受這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題需要進(jìn)行深刻的思考。宣傳是一項(xiàng)制度適應(yīng)社會(huì)實(shí)踐被廣大群眾接受最有效的途徑，積極的宣傳可以改變?nèi)罕娨酝鶎?duì)人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度認(rèn)識(shí)不清的錯(cuò)誤觀念。要通過(guò)新聞媒體、法律講座等多種方式用比較貼近群眾的語(yǔ)言來(lái)解釋人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度的效力。新聞媒體可在報(bào)紙上開(kāi)展普法宣傳欄目，向人們?cè)敱M介紹人民調(diào)解的司法確認(rèn)制度對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解產(chǎn)生的積極作用。在普法宣傳的電視節(jié)目中也可以選取具有代表性能夠表現(xiàn)出人民調(diào)解司法確認(rèn)制度有現(xiàn)實(shí)意義的成功調(diào)解案例來(lái)向公眾傳播其積極作用。積極鼓勵(lì)當(dāng)事人選擇司法確認(rèn)程序來(lái)解決糾紛既可以分流司法審判壓力又減少了司法資源浪費(fèi)，同時(shí)還能更好的保護(hù)當(dāng)事人雙方的合法利益。

3.對(duì)人民調(diào)解員定期開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)

對(duì)相關(guān)人員定期進(jìn)行相應(yīng)系統(tǒng)規(guī)范的培訓(xùn)，使其能夠扎實(shí)地掌握調(diào)解相關(guān)知識(shí)，同時(shí)能獨(dú)立進(jìn)行人民調(diào)解以及對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)工作。對(duì)于在崗的人民調(diào)解員要組織其每年進(jìn)行培訓(xùn)，了解國(guó)家最新的調(diào)解政策，為他們提供一個(gè)相互交流經(jīng)驗(yàn)的平臺(tái)。通過(guò)這些方式可以提高我國(guó)人民調(diào)解員的工作能力，從而更好地服務(wù)群眾，更好地維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。