支持小微企業發展財政政策研究——以遼寧為例

內容提要：作為經濟發展的新生力量，小微企業現在已經成為經濟發展中不可忽視的重要組成部分。但是從發展現狀來看，還面臨著產業層次較低、企業成本居高不下等問題。盡管政府機構也出臺了一系列的支持政策，但與現實需要相比仍存在諸多不足。本文以遼寧省小微企業為研究對象，結合相關財政政策不足提出了針對性的政策建議。

〔收稿日期〕2015-01-22

〔作者簡介〕張媛，會計學院副教授，碩士，主要研究方向為財政政策、稅收制度。

〔基金項目〕本文為2012年遼寧省財政科研基金項目部分研究成果(項目批準號12D007)。

小微企業的快速發展為推動經濟增長，轉變經濟發展方式，促進就業做出了積極的貢獻。然而，在發展過程中，小微企業也面臨很多“瓶頸”問題。這些問題的解決既需要企業自身的努力，更需要政府從宏觀角度給予政策支持。從遼寧情況來看，政府已經出臺了多種扶持政策，但一些政策并沒有起到預期的效果。本文從遼寧省小微企業面臨實際問題出發，分析遼寧省相關財政扶持政策，并給出完善建議。

一、遼寧省小微企業發展現狀

目前，遼寧省小微企業發展迅速，已經成為促進全省經濟增長的一支重要力量。根據遼寧省統計局2015年1月公布的《遼寧省第三次經濟普查主要數據公報》，截至2013年末，遼寧省共有小微企業法人單位31.5萬個，占全部企業法人單位95.5%；小微企業法人單位從業人員541.5萬人，占全部企業法人單位從業人員51.4%；小微企業法人單位資產總計44547.2億元，占全部企業法人單位資產總計28.5%。與此同時，小微企業發展中存在的一些問題也開始逐漸凸顯。

(一)行業相對集中，產業層次普遍不高

從行業分布來看，目前遼寧省小微企業行業相對集中，大多集中于以資源開發型、產品初加工型、服務低層次型為主的傳統行業。其中，批發業和零售業小微企業法人單位113946個，占全部小微企業法人單位的36.2%；工業(包括采礦業、制造業、電力熱力燃氣及水生產和供應業)小微企業法人單位87965個，占全部小微企業法人單位的27.9%；租賃和商務服務業小微企業法人單位28919個，占全部小微企業法人單位的9.2%。這幾大行業中的小微企業共23萬多戶，占小微企業總數的73.3%。而科技型小微企業(此處僅指信息傳輸業、軟件和信息技術服務業小微企業)數量較少，僅為8109個，占各類小微企業的比重為2.6%。 ①

這些小微企業集中度高的行業，普遍具有技術要求低，競爭充分，市場趨于飽和，利潤微薄等特點，從行業本身發展前景分析，相關企業不具備迅速擴張的條件。這種低價格、低技術、低收益、低附加值的傳統發展路徑依賴，也直接制約了其投入產出效益水平的提高。

另外，產業層次普遍不高導致企業轉型升級困難，部分企業由于經營壓力，轉型升級的愿望較強，但在資本、技術、人才、管理等轉型升級的關鍵因素方面積累不足，相當數量的小微企業轉型升級較為困難，小型微型企業的發展后勁和活力不足。

(二)成本上升影響企業利潤

根據2013年遼寧省統計局的調查結果，2012年全年遼寧省服務業小微企業中盈利增加的不足兩成，三分之一的企業盈利減少，接近20%的企業出現不同程度的虧損。 ①造成小微企業盈利狀況不佳的原因有市場需求不足、資金緊張等，但主要原因是成本上升，包括原材料成本和人工成本。特別是近年來，勞動者薪資報酬普遍上漲，直接導致人工成本占企業成本的比重增加，給企業經營帶來了巨大的負擔。根據中國中小企業協會公布的數據，2014年第四季度，工業、建筑業、社會服務業、住宿餐飲業、信息傳輸計算機服務軟件業等行業的中小企業員工平均薪酬指數都下降了三個點以上，人力成本明顯上升。受成本上升等因素的影響，2015年3月遼寧全行業中小企業景氣指數僅為95.3，比上月下降了4.8。整體來看，受我國經濟下行壓力的影響，中小企業特別是小微企業的發展遭遇了一定困境，生產經營活力有些不足。

(三)民間借貸比重大，融資成本高

由于小微企業抗風險能力較差，銀行出于對風險和收益的綜合考慮，往往更愿意放貸給那些抗風險能力強的大企業。即使向小微企業發放貸款，利率也比一般大企業要高。另外，多數銀行出于降低風險的考慮，會對小微企業的各方面條件進行詳細評估，這使得放款時間被拉長，無法滿足小微企業短時間內資金短缺的需要。因此，多數小微企業只能通過民間借貸來解決資金問題。根據遼寧省統計局和服務業委2013年聯合開展的抽樣調查，2012年在數量龐大的小微企業群體中，只有14.5%的企業獲取資金的主要來源是靠銀行貸款，7.5%的企業申請了專項資金，其余大多數企業獲取資金的來源渠道是民間借貸。民間借貸比重加大，不僅加重了企業的融資費用負擔，還增加了企業的風險。

此外，遼寧省小微企業融資成本也較高。根據遼寧省銀監局2013年的調查，第三方收費項目多達十幾項，小微企業銀行融資成本率年化為12.75%。其中，利息成本占單位融資成本63%，第三方收取的各種費用占單位融資成本37%。同時，小微企業中普遍存在的過橋貸款進一步推高了融資成本。

(四)稅費負擔重

我國稅制結構的特點是以流轉稅為主，所得稅為輔，這種稅制結構使得盈利能力較差的小微企業實際稅負較之大型企業反而更高。從具體項目上來看，小微企業需要繳納的稅費達十幾種，除了企業所得稅外，還有增值稅、營業稅、消費稅等流轉稅，在此基礎上還要承擔城市維護建設稅和教育費附加，有的還需要繳納房產稅、車船稅等財產稅。此外，還需要承擔行政事業性收費和其他“隱性費用”，這使得小微企業的稅費負擔更加繁重，多數小微企業認為大部分的利潤空間已被過重的稅費擠占，給小微企業的生存與發展造成阻礙。

根據《中國中小企業年鑒(2013)》的統計數據測算，2012年遼寧省中小企業稅收占銷售收入的負擔率為6.81%，高于各類企業6.65%的平均水平，稅收占資產總額的負擔率為4.9%，高于各類企業1.91%的平均水平，稅收占利潤的119.6%，高于各類企業99.9%的平均水平。

二、目前遼寧省促進小微企業發展財政政策不足

遼寧省目前出臺的各項政策為小微企業的健康快速發展提供了保障，解決了小微企業發展中的很多困難，但也存在一些不足之處。

(一)專項資金數額偏小、效率低

為了鼓勵小微企業發展，遼寧省設立了名目繁多的專項資金，如中小微型企業發展專項資金、創業種子基金、“專精特新”專項資金、中小微型企業貸款擔保風險補償專項資金等，范圍覆蓋創業、技術創新、融資等各個方面，并且在近幾年不斷加大投入力度。然而，與其他省市相比，遼寧省各類專項資金的數額偏小，支持力度不足，無法滿足省內小微企業發展的需要。

以中小微型企業發展專項資金為例，2012年遼寧省財政將該專項資金的數額由4800萬元增加至1億元，加大了對小微企業的扶持力度，但與其他省市相比差距仍然較大。例如，北京市2013年安排專項資金達8億元，山東省2012年安排資金3.97億元，廣東省2013年安排2.5億元。另外，遼寧省下轄各市設立的中小微型企業發展專項資金總體規模也較小，隨財力增長而增加的資金額度各市差距較大，并且隨意性較強，難以適應小微企業發展的實際需要。同時，政府的財政資金在實際操作過程中并沒有一個明確的標準，在分配的過程中也沒有與中小企業的具體劃分標準結合，而且很容易受人為因素控制，滋生腐敗，極大的降低了財政資金的使用效率。

(二)對融資支持的效果不顯著

目前，遼寧省小微企業中依靠銀行貸款獲取資金的僅占大約14.5% ①。由此可見，遼寧省大多數小微企業并未因政策獲益，其獲取資金的主要途徑還是靠自身及家庭。小微企業申請銀行貸款的比率偏低，一方面是因為其無法提供銀行認可的抵押物；另一方面是由于融資成本過高。目前，大多數銀行對小微企業的貸款利率會在基準利率的基礎上上浮30%以上，直接提高了小微企業的財務成本。另外，多數銀行出于降低風險的考慮，會對小微企業的各方面條件進行詳細評估，這使得放款時間被拉長，無法滿足小微企業短時間內資金短缺的需要。而這些問題的存在從根本上來說都是因為政府對小微企業融資的支持力度不夠，沒有形成有效的信貸風險補償機制，從而無法激發金融機構對小微企業信貸的積極性。目前，遼寧省尚未設立金融機構小微企業貸款風險補償金。雖然省市兩級都建立了中小微型企業貸款擔保風險補償專項資金，省本級財政每年安排該專項4000萬元，但是撥款數額仍然偏小，與其他省份差距較大。對于遼寧省下轄各市，省政府只是規定要根據財力狀況和當地實際情況安排資金，但是沒有最低數額和增長率方面的具體要求，無法保證各地中小企業信用擔保體系建設的資金需要。另外，遼寧省對于這些信用擔保機構只在開始時注入一筆資金，后續經營過程中沒有形成系統的長期資金支持機制，致使很多擔保機構無法實現可持續發展。

(三)稅收優惠的覆蓋面有待擴大

以企業所得稅為例，2015年國家出臺新規，對年應納稅所得額低于20萬元(含20萬元)的小型微利企業，其所得減按50%計入應納稅所得額，按20%的稅率繳納企業所得稅。 ②此文件的出臺進一步減輕了小微企業的稅收負擔。然而，根據我國現行企業所得稅法和企業所得稅實施條例的規定，小型微利企業需要同時滿足年應納稅所得額、員工人數、資產總額三方面的條件才能享受優惠。根據規定，工業企業只有總資產不多于3000萬元，年應納稅所得額低于30萬元(含30萬元),而且員工人數不多于100名才能享受優惠政策；而其他行業的企業，和工業型企業相比要求更為嚴格，企業總資產不能超過1000萬元，而且員工數量被限制在80人以內(含80人)。由于要求較高，許多小微企業無法享受其優惠。因此，盡管理論上政策規定可以對小型微利企業實行稅收優惠，但是在現實中能夠享受這一政策優惠的小微企業在企業總數中所占的比例并不高。根據遼寧省統計局2015年1月公布的《遼寧省第三次經濟普查主要數據公報》，截至2013年末，遼寧省共有小微企業法人單位31.5萬個。然而，目前遼寧省享受減半征收企業所得稅優惠政策的小微企業只有大約11.3萬戶，僅占小微企業總數的35.9%，稅收優惠的效果有限，覆蓋面有待擴大。

(四)政府采購的傾斜力度不夠

遼寧省參照2012年國務院出臺的《關于進一步支持小型微型企業健康發展的意見》做出規定，遼寧省政府采購預算總額的30%面向中小微型企業，其中不低于60%的比例留給小微型企業，即面向小微企業的采購至少占政府采購總額的18%以上。這一政策對于幫助遼寧省小微企業解決銷售難題，降低其市場風險起到了重要作用。然而，在實際執行過程中，遼寧省各級政府基本上只保證18%的采購比例下限，并且沒有出臺面向小微企業定向采購小額項目的優惠政策，對小微企業的傾斜力度不足。據統計，2012年全國政府采購金額近1.4萬億元，其中小微企業獲得合同金額接近0.6萬億元，占40%以上；廣西2012年政府采購合同中授予小微企業的占34.5%；山東省小微企業累計完成采購額占政府采購總額的31.5%。另外，北京市規定，金額不超過300萬元的采購項目應當從小微企業采購，300萬元以上的項目，條件相當的情況下優先選擇小微企業；重慶市規定，市級政府購買20萬元以下的辦公文具都須從納入采購名單的小微企業中采購。相比之下，遼寧省對小微企業的扶持力度明顯不夠。

另外，在實際招標過程中，政府往往對競標企業資質要求偏高，設置注冊資金、資產總額、納稅額等方面的門檻，而小微企業由于自身規模的限制一般很難達到這一標準，因此在政府采購過程中沒能夠真正實現對小微企業的照顧和公平競爭，使優惠政策流于形式。

(五)公共服務平臺體系不完善，財政投入少

目前，遼寧省已經開通中小企業省級公共服務平臺，并在下屬14個市建立市屬中小企業公共服務平臺和重點產業集群窗口服務平臺，為小微企業提供信息服務、投融資服務、創業服務、人才與培訓服務等服務內容，對推動小微企業發展起到了積極作用。但是，遼寧省在小微企業公共服務平臺建設上的財政投入仍然較少，尚未形成完善的公共服務平臺體系。遼寧省目前對公共服務平臺建設沒有設立專項資金，也沒有在法規中明確每年財政預算撥款計劃和額度，只是在中小微型企業發展專項資金項目審批時安排一定的服務平臺項目，無法保證資金的穩定性。同時，遼寧省現有的中小企業公共服務平臺體系只延伸到了市一級，沒有全面覆蓋各個縣，尚未形成省、市、縣三級政府主導的服務平臺體系。而且，公共服務平臺上產業集群窗口服務平臺數量過少。例如，在省級中小企業公共服務平臺上，產業集群窗口服務平臺只有14個，數量偏少，對推動遼寧省產業集群發展不利。另外，由于宣傳力度不足，不少小微企業對公共服務平臺知之甚少，使得服務平臺無法發揮應有的作用。

三、促進遼寧省小微企業發展的對策建議

(一)增加專項資金財政投入使之起到激勵杠桿作用

遼寧省應當加大財政資金的投入力度，特別是需要提高各類專項資金的數額。其中，中小微型企業發展專項資金與其他省市相比數額偏小，可以考慮在今后3- 5年每年增加2000萬元。同時，應當適當提高專項資金對單個項目的補助額度，還要加大對小微企業創業基地的支持。可以借鑒寧波市的做法，實行小微企業“專供地”制度，并優惠提供基礎生產公共設施和設備。對于遼寧省各地市設立的中小微型企業發展專項資金，遼寧省政府應當對其增長額度或比例提出明確要求，可以將財政收入增幅作為其增長速度的下限。另外，遼寧省還應當進一步加大“專精特新”專項資金的撥款數額，力爭將該項資金提高到5000萬元。在提高撥款額度的同時，將其與推動遼寧產業集群發展相配合。該資金在使用過程中，應當結合遼寧省產業發展的實際情況有所側重，重點向遼寧省有優勢的特色產業傾斜。如，電子信息產業是遼寧支柱產業之一，中小企業密集，產業鏈完整，在“專精特新”專項資金項目審批和資金撥付過程中應當重點扶持，加大財政投入力度。

此外，各類專項資金在使用和管理過程中，應當簡化申報和審批程序，縮短資金撥付時間。目前，遼寧省的做法是企業向本市有關部門提出申請，各市在審核后起草報告上報省級主管部門，省財政廳和中小企業廳組織專家對項目評審后下撥資金。建議采取更直接的方式，由省級部門直接對各地企業進行審批。可以利用省級網絡信息平臺進行項目申報，對不符合條件申報和申報不實的企業在今后3年取消其申報資格。同時，適當統籌和整合各項政策資金，切實提高有限資金的使用效率。

(二)加大對小微企業的融資支持力度

1.建立完善的風險補償機制。首先，要激發銀行的積極性，解除其后顧之憂。遼寧省財政應當設立小微企業貸款風險補償金，數額應當至少在1億元以上。該補償金按照增量獎勵原則，對省內各類銀行機構發放給小微企業的貸款增量給予風險補償，增量越大給予補償獎勵越多。在設立省級資金的同時，還應當激勵更多的市縣政府設立該資金。其次，要加強貸款擔保風險補償。遼寧省雖然建立了省市兩級中小微型企業貸款擔保風險補償專項資金，但是撥款數額過小，省本級財政每年僅安排4000萬元，無法滿足需要。因此，需要進一步增加貸款擔保風險補償資金的數額，每年保障5000萬元以上的撥款。對于遼寧省下轄各市，省政府應當規定補償資金增長速度不低于市本級財政收入的增速。

2.積極推動擔保機構的發展。為了保證擔保機構的穩定持續發展，遼寧省財政除了在開始時對擔保機構注入資金以外，在其經營過程中應該根據擔保機構對小微企業貸款擔保的數額，每年給予適當的獎勵。除此之外，遼寧省財政還應當加快建設政策性擔保機構，努力增加地市政策性擔保機構的數量。通過大力宣傳針對擔保機構的營業稅免稅等優惠政策，鼓勵更多的擔保機構為小微企業提供信貸擔保。同時，應當逐步建立以市級財政為引導和支撐、省級財政按一定比例出資支持、民間資本參與的多層次小微企業信用擔保體系。

3.設立小微企業過橋資金。針對目前小微企業中普遍存在的過橋貸款及由此帶來的高融資成本問題，遼寧省政府應當設立專門針對小微企業的過橋資金，解決小微企業的資金周轉難題。可以考慮由省財政出資設立金額不低于1億元的小微企業過橋資金，由遼寧省中小企業廳負責具體管理。為了規范過橋資金的使用，遼寧省應當出臺相應的管理辦法，詳細規定申請過橋資金企業應具備的資格條件、審批程序，以及資金使用原則、期限、歸還方式等。除了省級資金外，遼寧省還應鼓勵各地財政設立相應的小微企業過橋資金，全面扶持小微企業的發展。

(三)加大稅收優惠力度

建議我國適當擴大企業所得稅小型微利企業優惠的范圍，加大優惠力度。對于非工業型小型微利企業，可將資產總額和員工人數的上限提高到工業企業的水平，從而使更多小微企業獲益。對于小型微利企業的三個條件，可以予以適當的放寬，不需要同時滿足即可享受優惠政策。同時，應當進一步降低小型微利企業的所得稅稅率，可以考慮調整到15%左右。由于我國目前對個體工商戶等非法人小微企業按照5%～35%的五級超額累進稅率征收個人所得稅，實際稅率偏高，因此需要相應降低其稅率，以達到稅負公平的目標。

此外，對于創辦初期的小微企業，由于初辦成本高、效益低，納稅能力弱，并且知名度和競爭力都不高而導致市場占有率低，需要政策上的優惠來扶持，使其可以渡過這段最困難的生存發展階段。國家可以適當加大對創辦初期的小微企業的稅收優惠，對其前3年的所得稅進行減半征收或者免征。

(四)政府采購不斷向小微企業傾斜

首先，適度提高小微企業采購占政府采購總額的比例。遼寧省可以參照全國平均水平并結合遼寧省實際，按照不低于25%的比例向小微企業采購。對于數額較小的采購項目，應當給予小微企業定向采購的優惠。同時，可以考慮將一些大項目在采購前拆分成若干小項目給小微企業。其次，對“優質”小微企業給予更多的機會。遼寧省應當建立“優質”小微企業數據庫，對省內參與政府采購的小微企業的資金狀況、經營狀況、守信程度等進行綜合評估，按照一定的賦分標準打出分數，對信用等級高、財務經營狀況較好的小微企業適當降低競爭門檻，給予其更多的與大中型企業競爭的機會。再次，改變以往最低價中標的“一刀切”模式。政府在招標過程中，預先設定一個可接受的價格浮動區間，出價在此范圍內的小微企業，需要對其服務、技術能力、市場口碑等方面進行比較，綜合分析后最后確定中標企業。這樣能使各種類型的小微企業充分發揮自己的優勢，不會被迫參與惡性價格競爭。最后，為了保證小微企業順利履行政府采購合同，解決其資金難題，可以利用政府采購的支付信譽為中標企業提供信貸支持，將信用擔保作為政策工具引入政府采購領域，讓小微企業更容易獲取金融機構的信貸支持。

(五)完善公共服務平臺建設

遼寧省應當加大財政資金投入，由省財政設立小微企業公共服務平臺建設專項資金，全面推進公共服務平臺體系的建設。發揮財政資金的導向作用，吸引和帶動社會投資，加快推動

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由《遼寧省第三次經濟普查主要數據公報》計算得出。

《遼寧服務業小微企業調查報告》，遼寧省統計局、遼寧省服務業委，2013年。

《遼寧服務業小微企業調查報告》，遼寧省統計局、遼寧省服務業委，2013年。

《財政部、國家稅務總局關于小型微利企業所得稅優惠政策的通知》（財稅[2015]34號）。