預(yù)算民主化改革對地方赤字控制影響——基于新河鎮(zhèn)的個案分析

王自亮 陳潔瓊

（浙江工商大學(xué)，杭州 310018）

近年來，我國地方財政預(yù)算的赤字問題越來越嚴(yán)重，嚴(yán)重影響我國地方政府的財政安全。已有學(xué)者從多個角度對地方債務(wù)問題提出了解決思路，“自上而下”的總額控制是1999年以來公共預(yù)算改革的主要思路。但事實已經(jīng)證明，僅靠這一層面的改革是難以有效控制財政赤字問題的。因此，“自下而上”的監(jiān)督和控制是否有效，成為地方政府赤字控制中的預(yù)算改革的另一思路。本文擬通過浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)的個案，圍繞地方政府預(yù)算民主化改革對地方赤字控制的影響進行系統(tǒng)研究。以新河鎮(zhèn)為研究樣本，有以下幾個原因：一是新河鎮(zhèn)是我國地方進行預(yù)算民主化改革最早的地方之一，作為改革先驅(qū)已積累了豐富的實踐經(jīng)驗；二是控制地方赤字是其改革發(fā)起的動力之一，這是與其他地區(qū)的預(yù)算民主化改革有所區(qū)別。

一、新河鎮(zhèn)的預(yù)算民主化改革與地方財政赤字控制

（一）預(yù)算民主化改革的背景

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政持續(xù)緊張。分稅制改革以來，地方政府面臨著巨大的財政壓力，新河鎮(zhèn)也存在類似的問題。在訪談中，溫嶺市人大常委會主任張學(xué)明說到，財政赤字問題是新河鎮(zhèn)進行預(yù)算改革的動力之一。為了提高財政資金的使用效率，控制財政赤字問題，緩解財政壓力，在上級領(lǐng)導(dǎo)的支持下，新河鎮(zhèn)于2005年左右開始試行預(yù)算的民主化改革。

2.公民民主意識強烈。從1999年開始，“民主懇談會”就成了溫嶺市公民參與政治的一種重要渠道。多年來，政府在開展工作前，與公民進行深入懇談已經(jīng)成為一種慣例。公民對于政府部門的各類政策有不同看法，也會主動與政府部門溝通。因此，長期以來，當(dāng)?shù)毓竦拿裰饕庾R比較強烈，這為新河鎮(zhèn)預(yù)算改革中吸納公民參與奠定了基礎(chǔ)。2004年底，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字的加重，事多財寡使得資源分配問題顯得尤為緊迫，政府部門中有人提議把預(yù)算納入到民主懇談中，增加資源分配的合理性，從而也有利于提高財政資金的利用率。由此，2005年新河鎮(zhèn)開始了預(yù)算改革的探索。

3.上級政府積極支持。新河鎮(zhèn)預(yù)算改革的開啟，與上級領(lǐng)導(dǎo)的積極支持也是分不開的。上級領(lǐng)導(dǎo)的開明思想以及巨大的改革勇氣，使得政府預(yù)算信息公開化、預(yù)算運作過程透明化得以順利進行。將公眾吸納到預(yù)算中，在國內(nèi)尚屬先例，改革需要承擔(dān)的風(fēng)險是巨大的。但據(jù)了解，當(dāng)時當(dāng)?shù)氐纳霞壵畬Υ耸种С?，這樣促進了新河鎮(zhèn)改革的順利進行。

（二）新河鎮(zhèn)預(yù)算民主化改革的制度設(shè)計

馬駿等學(xué)者（2005）提出，在公共預(yù)算體制改革的目標(biāo)選擇中，中國現(xiàn)階段仍然應(yīng)該以建立一種“控制取向”的現(xiàn)代公共預(yù)算體制為目標(biāo)。具體而言，控制取向不僅包括政府內(nèi)部控制，也包括人大對政府預(yù)算的外部控制，促使政府履行公共責(zé)任。在新河鎮(zhèn)的改革案例中，還釋放了預(yù)算透明以及公民參與帶來的外部監(jiān)督力量促使的政府負(fù)責(zé)任的財政行為。具體而言，新河鎮(zhèn)財政赤字控制的初步成效與其制度設(shè)計緊密相關(guān)：

1.政府細(xì)化預(yù)算編制。細(xì)化預(yù)算編制是預(yù)算走向民主化的第一步，是政府的財政信息自愿接受監(jiān)督的“破壁之舉”。改革之前，與國內(nèi)許多地方的基層政府一樣，新河鎮(zhèn)的財政預(yù)算表的編制相對比較粗條化。而現(xiàn)在的財政預(yù)算表編制越來越細(xì)化，以2014年為例，其預(yù)算支出的報告由15個大項支出構(gòu)成，預(yù)算資金共計33149.3萬元，15個大項又分別細(xì)化，總計280多個子項。預(yù)算的細(xì)化解決了之前預(yù)算編制可能造成的“閱讀障礙”，進而有利于人大代表對預(yù)算的監(jiān)督落到實處。

2.公民參與預(yù)算懇談會。吸納公民參與預(yù)算編制不僅有助于資源分配的民主化，也有利于資源分配的透明化。透明的政府才是能對公民負(fù)責(zé)任的政府。隨著我國向稅收國家轉(zhuǎn)型，20世紀(jì)90年代以來，公民的納稅人意識已經(jīng)形成，并逐步強化。對于地方政府的資金使用，公民有強烈的知曉動機，其對于行政管理費用的增長、政績工程的資金耗費等不合理因素引起的財政資金的消耗，其容忍程度較低。2006年與2004年的兩張財政支出明細(xì)表顯示，新河鎮(zhèn)2006年的基本建設(shè)費與行政管理費分別比2004年下降5000多萬元和400多萬元。目前，新河鎮(zhèn)已建立了兩類公眾參與庫，一是專家?guī)欤硪活愂瞧胀ü妿臁襁M行分類建庫，有利于提高預(yù)算監(jiān)督的有效性。

3.人大行使預(yù)算修正權(quán)。我國《預(yù)算法》并沒有對預(yù)算修正權(quán)做出相應(yīng)規(guī)定，因此這限制著地方人大預(yù)算審查權(quán)的實質(zhì)性履行。新河鎮(zhèn)的改革中，對鎮(zhèn)人大的預(yù)算修正權(quán)作出了相應(yīng)規(guī)定。2006年新河鎮(zhèn)人大通過了《新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談實施辦法》，該辦法規(guī)定：人大代表可以提出預(yù)算修正議案，人大代表的預(yù)算修正權(quán)限包括削減、增加、否決，但必須同時提出其他支出項目的增減，以保持預(yù)算平衡。在人代會預(yù)算草案審查期間，人大代表5人以上聯(lián)名可以提出預(yù)算修正議案。預(yù)算修正議案經(jīng)人大主席團審查后，由人大主席團提交人代會表決。2006年、2007年人代會代表共提交了24份預(yù)算修正議案，其中有3份經(jīng)全體人大代表表決獲得通過。預(yù)算修正權(quán)的行使，使全部否決或者全部通過政府預(yù)算的兩難選擇的困境引刃而解。

4.人大財經(jīng)小組監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。2005年以來，新河鎮(zhèn)設(shè)立了人大財經(jīng)小組，其由8名人大代表組成，主要履行以下職責(zé)：一是監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行，可隨時向鎮(zhèn)政府了解預(yù)算執(zhí)行情況；二是每個季度鎮(zhèn)政府向財經(jīng)小組匯報預(yù)算執(zhí)行情況；三是對預(yù)算執(zhí)行過程中的重大變動、新增預(yù)算和其他重大事項，財經(jīng)小組應(yīng)及時向人大主席團報告，并由人大主席團召開人民代表大會，進行已發(fā)審查、表決；四是參與下一年度的預(yù)算編制。人大財經(jīng)小組的設(shè)立在一定程度上緩解了人大代表非職業(yè)化所帶來的問題，有助于預(yù)算的執(zhí)行得到全程監(jiān)督。

（三）預(yù)算民主化改革的成效

新河鎮(zhèn)的公共預(yù)算改革運行至今已經(jīng)有9個多年頭，隨著改革的深化，其成果越來越顯著，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：一是基層人大的預(yù)算權(quán)邁向?qū)嵸|(zhì)化；二是對鎮(zhèn)級財政預(yù)算形成硬約束；三是提高財政資金使用的公平性及合理性；四是控制和削減鎮(zhèn)級財政預(yù)算赤字。前三項成果是最后一項成果得以實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。最后一項成果也是最直觀的改革成效。

對于新河鎮(zhèn)的預(yù)算改革所帶來的財政赤字上的控制效果，可以分為兩個階段。2005年-2007年為第一個階段，2008年至今為第二個階段。第一階段中，改革成效比較明顯，財政赤字得到大幅削減。2004年，新河鎮(zhèn)的財政赤字達到5500多萬元。2005年、2006年分別削減赤字1020萬元、1000多萬元。2007年，財政資金賬面結(jié)余也為1685萬。第二階段中，財政赤字又有所擴大，但這與宏觀環(huán)境的變動脫離不了關(guān)系。2008年之后，受到金融危機的影響，地區(qū)稅收收入有所減少；國家提出的4萬億拉動經(jīng)濟的政策，無疑也需要地方政府對此拿出相應(yīng)的配套資金；2008年以來的樓市調(diào)控政策使土地出讓金收入受到較大影響。以上幾個因素，使新河鎮(zhèn)的財政狀況也受到一定程度的影響。2009年、2010年財政賬面赤字分別為1568萬元、1320萬元，2012年的財政賬面赤字更是達7000萬元。2013年的財政狀況又有所好轉(zhuǎn)，財政盈余1684萬元。總體而言，在社會經(jīng)濟環(huán)境較穩(wěn)定的情況下，新河鎮(zhèn)的預(yù)算改革對地方財政赤字的控制有一定的積極作用。

二、預(yù)算民主化改革對地方債務(wù)控制的不足

現(xiàn)階段，國內(nèi)地方各級預(yù)算中存在這樣的通?。侯A(yù)算編制缺乏硬約束、預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)督、預(yù)算結(jié)果缺乏問責(zé)，而這些問題的存在，一定程度上使得地方赤字問題得以滋生。財政赤字是財政資金運動的一種結(jié)果，而債務(wù)的形成則是財政赤字累積的結(jié)果。盡管新河鎮(zhèn)的預(yù)算民主化改革取得了一些成效，但要實現(xiàn)效果的持續(xù)性，必須對以下問題進行足夠的重視。

（一）預(yù)算編制缺乏硬約束

目前我國地方政府的預(yù)算編制環(huán)境缺乏硬約束，這使得其在編制中隨意性過大，從而使赤字的產(chǎn)生有了可能。

一方面，地方政府自身難以抑制預(yù)算膨脹的沖動。根據(jù)尼斯坎南的預(yù)算最大化模型，官僚預(yù)算具有自我膨脹的傾向，如果在預(yù)算編制時增加預(yù)算收入，則使預(yù)算支出的增加成為可能，進而實現(xiàn)官僚自身利益最大化，如依靠顯而易見的政績獲得名譽、地位、晉升等方面的提升。國內(nèi)許多學(xué)者認(rèn)為尼斯坎南的預(yù)算最大化模型適用于中國的現(xiàn)狀。事實上，我國地方政府的財政支出數(shù)據(jù)確實符合膨脹規(guī)律。

另一方面，制約力量過弱難以克制地方政府的預(yù)算膨脹沖動。?？耍?990）的預(yù)算三要素理論能對此做出合理解釋。?？藢㈩A(yù)算參與者分為三類：資源申請者、資源保護者和資源配置者，支出機構(gòu)通常是資源申請者，財政部門一般充當(dāng)資源保護者和資源配置者的功能。首先，現(xiàn)階段，財政部門在預(yù)算中缺乏獨立性，難以有效遏制政府預(yù)算膨脹的傾向，資源申請部門利用信息優(yōu)勢，往往會隱藏預(yù)算項目的真實成本，以期獲得更多的預(yù)算資金，財政部門對于預(yù)算總額的控制顯得有些力量不足。馬駿等人（2004）的研究表明，非正式制度往往架空正式制度，資源配置很大程度上“以關(guān)系為基礎(chǔ)”。其次，預(yù)算編制過程中普遍存在“政府主導(dǎo)”，“人大虛位”的局面。由于雙方力量的不對等和信息的不對稱，事實上人大難以在預(yù)算編制和審批環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。盡管新河鎮(zhèn)的改革使預(yù)算信息更加透明，但是雙方力量不對等的情況在短期內(nèi)依然難以改變。根據(jù)資料顯示，2006年，人大代表對于預(yù)算收入中的土地出讓金返還5700萬元（當(dāng)年預(yù)算總收入為11078萬，土地出讓金占預(yù)算總收入的一半左右）存在能否實現(xiàn)的疑問。但最終的預(yù)算修正案，依然沒有對此項目進行調(diào)整。一般而言，預(yù)算支出具有一定的剛性，一旦確定，支出將是一個連續(xù)性的過程；而預(yù)算收入，尤其是過分依賴于土地出讓金的非稅部分，其彈性較大，如果當(dāng)年未完成該部分收入，那么極有可能形成財政赤字。最后，社會公眾參與深度有限。由于公眾預(yù)算知識、財務(wù)知識等方面受限，其對于政府財政資金的運作也缺乏一種連續(xù)性觀察，其對財政資金的分配合理性難以做出準(zhǔn)確判斷。

在地方預(yù)算編制、審查的整個過程中，由于成本信息的不對稱、人大代表力量的不足、財政部門缺乏獨立性、公眾參與深度有限等因素，政府在預(yù)算編制中仍然占主導(dǎo)優(yōu)勢。這使得其在預(yù)算編制過程中使用一些策略虛增收入成為可能，進而為地方赤字問題埋下隱患。

（二）預(yù)算執(zhí)行過程缺乏監(jiān)督

由于預(yù)算最大化傾向，政府編制的預(yù)算收支總額都得到一定擴張。如果預(yù)算的執(zhí)行嚴(yán)格遵照預(yù)算編制，那么地方赤字也將難以產(chǎn)生。但事實上，地方債務(wù)的滋生，正是由于預(yù)算的執(zhí)行偏離了預(yù)算的議案。

首先，政府在預(yù)算執(zhí)行時有很大的自由裁量權(quán)。許多地方的分稅制實行不夠徹底，財權(quán)與事權(quán)之間并不均衡，上級政府利用“釣魚工程”下移事權(quán)卻不給予相應(yīng)的資金配置，在現(xiàn)有的官員晉升機制下，下級官員為了能做出政績，往往在預(yù)算執(zhí)行階段偏離預(yù)算議案，從預(yù)算外尋求資金。有些地方政府使用隱性的融資渠道來籌資，而這些債務(wù)有可能不出現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行的賬面上。

其次，人大代表在預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督能力有限。從監(jiān)督頻次來看，人大代表一年兩次的監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以產(chǎn)生實質(zhì)性的監(jiān)督效果；此外，由于地方人大的非職業(yè)化，其監(jiān)督效果更是得打折扣。

最后，資金的非透明化運行，使監(jiān)督出現(xiàn)“死角”，即許多地方債務(wù)未納入預(yù)算監(jiān)督范圍?，F(xiàn)行的政府會計制度為收付實現(xiàn)制，而非權(quán)責(zé)發(fā)生制，這使資金的實際運行與賬面相脫離。此外，由于預(yù)算執(zhí)行結(jié)果并未得到徹底的公開，加大了人大、社會公眾等監(jiān)督難度。以2009年為例，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行報告顯示，新河鎮(zhèn)當(dāng)年賬面赤字為2982萬元，但是在2010年的預(yù)算編制中顯示，2009年的賬面赤字為1568萬元，這兩者之間的數(shù)據(jù)存在巨大差別。2009年之后的預(yù)算執(zhí)行信息也未能得到及時公布，這為地方財政資金的運行監(jiān)督增加了難度。

（三）預(yù)算執(zhí)行結(jié)果缺乏問責(zé)

從賬面上看，預(yù)算的編制始終遵從平衡原則，而在預(yù)算執(zhí)行過程中由于政府的自由裁量權(quán)、人大、社會公眾的監(jiān)督效果有限等原因，使得資金的實際運行與賬面記錄相脫離，進而使得地方赤字的產(chǎn)生成為可能。如果地方政府存在某種動力來消除赤字，那么其累積也會比較困難，但現(xiàn)實情況中預(yù)算執(zhí)行結(jié)果缺少問責(zé)機制。首先，官員的考核主要以GDP增長和一些看得見的政績?yōu)橹饕罁?jù)，官員的任期相對而言比較隱性和不穩(wěn)定，同時又缺乏財政問責(zé)機制，因此，主客觀上，地方官員都缺乏消除赤字的動力。其次，對于選民的受托人人大代表本應(yīng)承擔(dān)起更多的財政監(jiān)督的責(zé)任，但在現(xiàn)實中人大對于政府政績工程、“釣魚工程”等引起的赤字的態(tài)度微妙。地方人大當(dāng)中很大一部分成員也在政府部門中擔(dān)任職務(wù)，因此，削弱了其本身對政府財政問責(zé)的動力。此外，審計部門的地位并不獨立，其所形成的財務(wù)報告很少對外公開，因此，政府財務(wù)實際運行的狀況透明度較低。最后，社會公眾對于地方債務(wù)更具容忍度。按照財政幻覺理論的解釋，社會公眾對于國債帶來收益的直觀感受更強，而對于稅收增長的感受并不明顯。此外，間接稅的增加帶給社會公眾的壓力感更具隱蔽性。我國的間接稅一直占據(jù)主導(dǎo)地位，尤其是1990年以來，間接稅比重一直維持在80%左右，所以，社會公眾并未明顯感受到地方債務(wù)的壓力。但是，如果社會公眾知曉地方政府的政績工程所引起的地方債務(wù)需要當(dāng)?shù)氐募{稅人來“買單”，那么社會公眾的容忍度可能不會那么高。問題的關(guān)鍵在于社會公眾難以獲得財政資金運作的透明信息。

三、加強地方赤字控制的預(yù)算制度再優(yōu)化

要使加強地方赤字控制的預(yù)算改革取得持續(xù)效果，需要從預(yù)算體制以及其他制度進行相應(yīng)的調(diào)整。

（一）加強財政部門獨立性

馮·哈根（1992）等學(xué)者在研究了西方國家控制支出和赤字的績效后，指出支出和赤字控制比較好的國家都具有兩個基本特征，其中一個特征就是預(yù)算機構(gòu)的獨立性較高。而目前我國財政部門在預(yù)算中的獨立地位并未受到足夠的重視。財政部門在預(yù)算編制的“兩上兩下”過程中，尤其是第一個“上下”過程中，充當(dāng)了資源保護者的功能，但是由于其獨立性的缺乏，非正式層面的調(diào)整顯得尤為關(guān)鍵，各方并未做出事前的約束性設(shè)置，幾乎是內(nèi)部的一種約定俗成，力爭維持著某種“微妙”的平衡。因此，要加強財政部門資源保護者的功能，必須從以下幾個方面著手：一是弱化非正式制度因素的影響；二是加強其在預(yù)算總額控制中的獨立性。

（二）強化人大預(yù)算權(quán)的行使

從預(yù)算發(fā)展的進程看，現(xiàn)階段，世界各國議會傾向于賦予政府在一個總額限制內(nèi)改變預(yù)算的自由度，而把監(jiān)督的重點轉(zhuǎn)移到控制總支出和凈負(fù)債上。而目前地方人大的并非專職化，其精力和時間有限。因此，強化人大預(yù)算權(quán)的行使，必須依賴人大財經(jīng)小組的實時監(jiān)督能力。一是優(yōu)化現(xiàn)有的人大財經(jīng)小組結(jié)構(gòu)，從人大代表中或者社會公眾中吸納財務(wù)專業(yè)的人才，對政府資金運作進行有效監(jiān)督。二是聯(lián)合第三方審計的力量，強化對政府預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)督，化被動為主動。三是增加人大財經(jīng)小組的人數(shù)，相對而言，目前8人小組要承擔(dān)和履行人大委托的預(yù)算監(jiān)督工作過于沉重，人數(shù)的增加有利于監(jiān)督工作質(zhì)量的提高，有效提高地方財政安全。

（三）設(shè)立第三方審計制度

正如希克（2002）所指出的，增加透明度，對財政狀況進行全面披露能夠有效管理財政風(fēng)險。在許多民主國家，都有一個審計機構(gòu)對政府各個部門進行審計。這個機構(gòu)或者屬于議會，或者依賴于議會，并且通常都要向議會報告對政府預(yù)算執(zhí)行的審計。這些機構(gòu)形成的審計報告不僅提交給議會，而且要向社會公眾公開。預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的公開有利于人大代表、社會公眾、第三部門等對政府預(yù)算執(zhí)行的真實結(jié)果進行問責(zé)，提高資金的利用效率，減少政府政績工程等不合理因素帶來的財政支出的不合理增長，進而有效防止不良債務(wù)的產(chǎn)生。目前，我國地方政府的審計部門屬于行政型審計，其地位并不獨立。審計結(jié)果的公開性具有不徹底性。查看溫嶺市審計部門公開信息，發(fā)現(xiàn)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政審計較少。如果在新河鎮(zhèn)的預(yù)算改革中，能夠吸納社會組織參與其中，并在人大的領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立第三方審計制度，那么該制度必然能作為審計部門的補充，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的實時監(jiān)督工作，降低地方財政風(fēng)險。

（四）加快會計制度改革

在29個OECD國家中，有15個國家的政府會計已經(jīng)在機構(gòu)或部門層面實行權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的會計制度，有12個國家則在整個政府層面采用了權(quán)責(zé)發(fā)生制的財務(wù)報告形式。對政府財政資金的監(jiān)督以透明的、全面的財務(wù)信息為基礎(chǔ)。目前，國內(nèi)地方政府仍然采用收付實現(xiàn)制的會計制度，制約著真實、實時的財務(wù)信息的披露。在預(yù)算體制改革中，加快推行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的會計制度，有利于財政資金得到全面有效的監(jiān)督，地方的一些隱性債務(wù)也將難以逃脫實時監(jiān)督，這有利于財政責(zé)任的鑒定，也有利于降低地方或有債務(wù)的風(fēng)險。

（五）建立財政問責(zé)機制

官僚問責(zé)、橫向問責(zé)、以及社會問責(zé)是典型的三種財政問責(zé)機制。建立以部門為基本單位、行政首長負(fù)責(zé)制的財政問責(zé)機制。財政問責(zé)機制的有效建立需要從以下幾個方面共同落實：一是在官員晉升機制中，加入財政績效考核的指標(biāo)；二是建立行政首長任期財務(wù)結(jié)算制度，對其任期內(nèi)所管轄區(qū)域的財政狀況進行評估，建立檔案作為對其個人政績的評判標(biāo)準(zhǔn)；三是對部門領(lǐng)導(dǎo)的財政績效進行評估和考核，作為其工作績效的考核標(biāo)準(zhǔn)之一，有效制約其不合理的財政支出。

綜上，在社會、經(jīng)濟、政治相對穩(wěn)定的環(huán)境下，新河鎮(zhèn)的預(yù)算改革確實取得了一些成效。但應(yīng)看到，正如1999年以來“自上而下”的“以內(nèi)部控制”為主導(dǎo)的公共預(yù)算改革不能完全抑制赤字的產(chǎn)生一樣，單靠“自下而上”的預(yù)算民主化改革同樣不能取得持續(xù)性的成果。因此，“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的公共預(yù)算改革才能有效控制赤字問題。同時，除了預(yù)算體制的改革之外，官員晉升制度、考核機制等內(nèi)部激勵機制進行配套改革，才能使資金得到有效利用，不合理部分得到有效監(jiān)督。

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