促進財富公平分配的房產稅制度創新路徑研究

姚濤

（重慶郵電大學，重慶 400065）

促進財富公平分配的房產稅制度創新路徑研究

姚濤

（重慶郵電大學，重慶 400065）

通過比較分析發現，房產稅具有累進性。在我國目前的社會經濟環境下，房產稅改革可以有效改善分配領域中的不公平狀況。獲取財政收入與調控房屋價格不適宜作為房產稅改革的主要目標。調節貧富差距應該作為房產稅制度設計的最重要目標，其他兩個目標處于次要地位。為此需要在以下方面進行制度創新：一是將農村地區納入征稅范圍；二是設立差別稅率；三是免征額為當地上兩年平均房價與每人35平方米的乘積金額；四是優先將房產稅收入用于保障房建設。

房產稅改革財富公平分配制度創新

近年來，我國地區、城鄉、行業及社會階層間的貧富差距不斷拉大，部分社會財富向少數人集中的態勢進一步加劇。我國的稅收制度在縮小貧富差距方面起的作用很有限。因此需要進行改革，以發揮稅收的再分配作用。同時，由于我國現有的房產稅制度存在諸多弊端，房產稅改革勢在必行。目前房產稅改革的方向是對居民非經營用房進行征稅。然而對于房產稅改革的經濟效應及制度設計存在著不少爭議。房產稅能作為政府調節財富分配的有效工具，促進經濟、社會的和諧發展嗎？為了促進財富公平，應該設計什么樣的房產稅改革方案？學者們對此問題進行了一些研究，取得了一系列研究成果，但存在著很多分歧。本文在對此領域的文獻進行梳理的基礎上，討論是否應該將財富公平分配作為房產稅改革的主要目標，并就房產稅改革的制度創新路徑提出建議。①房產稅的征稅客體分為經營性用房和非經營性用房。本文主要以后者為研究對象。

一、房產稅能否起到促進財富公平分配的作用

國外關于房產稅財富分配效應的研究文獻主要圍繞房產稅是否具有累進性進行討論，形成了三種不同的的觀點。

1.房產稅不利于分配公平。Simom（1943）和Netzer（1966）利用局部均衡方法分析了房產稅對地方住房市場的影響。他們的分析表明：由于在長期中資本具有流動性，資本所有者不承擔房產稅，房產稅完全由住房的消費者負擔。由于住房支出占收入的比例隨著收入的增加而下降，因此房產稅在一定程度上具有累退性，不利于分配公平。長期以來，房產稅具有累退性的觀點被許多研究者所認同。

2.房產稅能夠促進分配公平。Mieszkowski（1972）通過調整有關稅收歸宿的一般均衡模型，使其適用于對房產稅的分析。他的研究表明資本所有者作為一個整體負擔了全國房產稅的平均稅負。由于高收入家庭的資產多，他們承擔的稅賦也多，所以房產稅具有累進性。房產稅具有累進性的觀點說明其有利于分配公平。

3.房產稅對分配公平沒有影響。Hamilton（1975）在Tiebout（1956）的研究基礎上，提出“受益論”觀點，認為房產稅是消費地方性服務的價格。Oates（1969）、Cebula et al（2011）證明了房產稅會資本化在房價中。根據“受益論”觀點，房產稅只是公共服務的收費，不會產生再分配效應。

4.三種觀點的評價。居民繳納的房產稅與所享受的公共服務之間的聯系往往很脆弱。因此“受益論”的觀點很少得到實證分析的支持。房產稅具有累退性是基于局部均衡分析理論框架而得出的。但房產稅對一個國家的經濟影響比較廣泛，僅僅考察一個市場的狀況是不夠的。通過一般均衡分析，我們能更全面地了解房產稅的經濟效應。近幾十年來，越來越多的學者基于一般均衡模型的理論框架進行分析，得出房產稅具有累進性的結論。一些實證研究也為這種觀點提供了證據。例如，Smith（2008）利用芝加哥的數據說明房產稅具有累進性。因此，通過適當的制度設計，房產稅能起到促進財富公平分配的作用。

二、房產稅改革應該以財富公平分配作為主要目標嗎

如上所述，理論和實證研究表明，在一定條件下，房產稅具有累進性。那么，在目前的房地產稅制改革過程中，是否應該將財富公平分配作為房產稅改革的主要目標呢？

從理論上說，房產稅可能有三方面的功能：獲取財政收入、改善分配不公、調控房屋價格。在我國目前的社會經濟環境下，應該把調節貧富差距作為房產稅制度設計的最重要的目標，其他兩個目標處于次要地位。如果在現階段房產稅改革中，把三者都作為主要目標，那么會導致沒有一個目標能有效實現。

（一）房產稅難以作為地方財政收入的主要來源

首先需要說明的是，在我國的行政級次中，一般將省級及省級以下政府稱為地方政府。而在西方國家，地方政府一般指省級以下政府。為了和有關文獻相對應，本文中的地方政府是指省級以下政府，例如縣、縣級市、直轄市下屬的區政府等。在國內的研究中，很多學者將地方財政收入視同省級及省級以下政府的財政總收入，在此基礎上研究房產稅是否能作為地方財政收入的主要來源。而從國際經驗來看，在很多國家，房產稅是省級以下（不包括省級）政府財政收入的主要來源，幾乎沒有哪個國家的房產稅成為省級政府財政收入的主要來源。以美國為例，2002年，以房產稅為主的財產稅占縣、市、鎮等地方政府的總收入的27.1%，占州級政府的總收入的0.9%；財產稅占地方政府的稅收收入的72.9%，占州級政府的稅收收入的1.8%（Fisher，2007）。可見房產稅是美國地方政府財政收入的主要來源，而在州級政府財政收入中所占比例很小。

在我國，房產稅顯然無法作為省級政府財政收入的主要來源，也難以起到省級以下地方政府財政收入主要來源的作用。究其原因，主要涉及到兩個問題。

1.土地出讓金制度的改革問題。一種流行的觀點是我國可以借鑒美國等西方發達國家的模式，用房產稅彌補地方財政收支缺口，使其成為地方稅體系中的主體稅種。在中國的特殊國情下，上述目標能實現嗎？這種觀點認為可以將土地出讓金從年租制改為批租制，改變“土地財政”的狀況，從而從根源上化解財政風險，使地方政府獲得穩定的收入來源。事實上，將土地出讓金改為年租制，不是滿足激勵相容約束的方案，可操作性不強。改革后需要每年向房地產擁有者征收土地出讓金。在中國目前的直接征稅機制很不健全的情況下，征收難度極大，可能導致地方財政狀況的惡化。

2.稅率的確定問題。如果將房產稅作為市縣級政府的主體稅種，并由中央政府統一確定稅基，那么稅率的確定存在兩種方式。一種是目前房產稅稅率的確定方式，即由政府部門綜合考慮納稅人的負擔、房產稅所帶來的財政收入等因素，確定一個稅率。采用這種方式可以長期保持稅率不變。第二種方式是根據本級政府當年的財政收支缺口和轄區內稅基總量，計算出需要采用的稅率。運用這種方式需要每年都計算稅率。

無論采用哪一種方式，其可行性都存在一定問題。如果采用目前稅率的確定方式，房產稅若要成為地方政府的主體稅種，必然要求其覆蓋面比較廣，稅率也不能定得太低。這就對征管水平與納稅人的配合提出了比較高的要求。由于房產稅征收對象數量很大，而且是直接對財富存量征稅，我國目前的稅收征管體系在此方面還難以勝任。另一方面，如果采用第二種方式，由于稅基評估的復雜性，加之民主法治建設還不夠完善，房產稅負擔容易被居民認為缺乏公平性，從而導致遵從度較低。

因此，在一段時期內，由于我國的特殊國情，房產稅難以作為地方財政收入的主要來源。只有當民主法治建設達到一定程度、稅收征管制度更加健全以后，房產稅才有可能作為地方財政收入的主要渠道。

（二）調控房價不宜作為房產稅改革的主要目標

目前房價問題是全社會關心的重大問題之一。學者們就房產稅改革對房價的影響做了一些研究。龔剛敏（2005）基于購房者為理性人的假設，推導出房產稅的實行會導致房價下跌。況偉大（2009）通過實證分析表明，在中國，房產稅對抑制房價上漲具有一定作用。一些學者不同意上述觀點。例如，陳小安（2011）認為，房產稅對投資行為有抑制作用，但未必能降低房價，甚至可能推高房價。

如前所述，大量的研究表明稅收資本化確實存在。從長期來看，房產稅具有降低房價作用的觀點更具有說服力。盡管如此，調控房價不宜作為房產稅改革制度設計的主要目標。在我國，造成房價上漲的因素頗多：一是城市化進程使得大量人口進入城市，住房需求增加，土地供給卻很有限；二是住房保障體系不健全，很多低收入家庭無法得到廉租房等形式的社會救濟；三是由于我國城市土地屬于國有性質等原因，房地產市場的壟斷性較強，存在超額利潤；四是由于金融體制不健全，投融資渠道不暢，投資渠道少，房地產市場成為投資的重要領域；五是金融管理機構實行寬松的貨幣政策，使得流動性泛濫，導致資產泡沫膨脹。上述各種因素造成了住房的供不應求，開發商、房產購買者、政府、銀行等多主體共同行為的結果使房價不斷上漲。

由于房產稅對房價的影響并不大，政府很難憑借房產稅來有效調節房價。在相對較低的稅率下，如果投資者預期房價上漲幅度遠遠超過房產稅稅率在內的投資成本，試圖運用房產稅政策來降低房價很可能無法達到預期的效果。當然，也許一個相當高的房產稅稅率會使得房價明顯降低。然而過高的稅率會引發一些政治、社會方面的問題，事實上是不可行的。因此，房產稅改革的主要目標不應該是作為抑制房價泡沫的工具。

（三）促進財富公平分配應作為目前房產稅改革的主要目標

既然獲取財政收入和調控房屋價格都不適宜作為房產稅改革的主要目標，那么促進財富公平分配可以作為房產稅改革的主要目標嗎？

1.貧富差距懸殊的現狀決定促進財富公平分配的必要性。目前我國貧富差距較大。據國家統計局公布的數據，2003年-2012年我國各年基尼系數在0.47-0.49之間（楊文彥，2013），高于絕大多數發達國家，也高于許多發展中國家（World Bank，2011）。城鎮和農村財產分布的基尼系數都有明顯上升的趨勢，財產分布的不平等程度不斷加大。梁運文等（2010）的研究表明，2005年和2007年我國城鎮居民財產分布基尼系數分別為0.56和0.58，2007年我國農村居民財產分布基尼系數為0.62。貧富過于懸殊對社會和諧發展很不利，政府有必要制定政策促進財富公平分配。

2.促進財富公平分配作為房產稅改革主要目標的必要性。財稅政策是各國進行再分配以縮小貧富差距的重要工具。其中，個人所得稅是許多國家調節收入分配差距的有力工具。但在我國，個人所得稅對收入分配的調節作用卻很有限。徐靜和岳希明（2013）使用2002年和2007年城鎮住戶調查數據對個人所得稅的再分配效應進行分析，發現個人所得稅雖然降低了城鎮居民收入不平等，但是幅度非常小，以至于可以忽略不計。

由于個人所得稅的局限性，需要考慮在財富存量環節征稅調節貧富差距。目前財產性收入在城鄉居民總收入中的比重不大，但近年來居民財產性收入增長速度很快。2003年—2006年，城鎮居民工資性收入平均增長10.1%，財產性收入平均增長達20.2%（陳建東，2009）。房地產已成為高收入階層投資的重點。中德安聯人壽保險有限公司（2011）發布的《中國富裕人士財富報告》顯示在富裕人士的總資產中，房產價值占比突出，高達60%至80%。因此，以促進財富公平分配作為房產稅改革主要目標已經具有一定基礎。對財富存量課征的房產稅由于其自身特征，可以起到和個人所得稅相配合、彌補其不足以縮小貧富差距的作用。

綜上所述，目前中國的特殊國情決定了在相當長一段時期內，房產稅改革的主要目的是縮小貧富差距，次要目標是增加地方政府財政收入、抑制投機需求以調控房價。

三、促進財富公平分配的房產稅制度創新路徑

在我國目前的稅負水平下，如果房產稅改革造成納稅人總體稅負加重，那么會降低效率，同時容易造成納稅人遵從意愿下降，出現嚴重的逃稅現象。如果房產稅改革造成納稅人總體稅負下降，則會對本來財政缺口就比較嚴重的地方財政雪上加霜，難以得到地方政府的支持。因此，唯一可行的思路就是：房產稅改革應該使得納稅人總體負擔大致不變。那么要對住房保有環節增加房產稅，只有減少交易環節的稅收。

另一個重要問題是如何選擇房產稅的稅基與稅率。當代世界各國稅制改革的總趨勢是寬稅基、低稅率。然而如果我國房產稅改革也遵循寬稅基、低稅率的原則，將不能有效實現財富公平分配的目標。寬稅基要求房產稅覆蓋面盡可能廣，而促進財富公平分配需要對滿足居民基本居住需求的房產免稅。同時，過低的稅率無法實現稅收歸宿的累進性。因此，基于財富公平分配目標的房產稅不應該是寬稅基、低稅率，而應該是適中的稅基與稅率。

在納稅人總體負擔大致不變的前提條件下，遵循適中的稅基與稅率的原則，為了促進財富公平分配，可以在以下各方面進行制度創新。

（一）相關稅收的改革

房地產稅收改革應采取有增有減的思路。一是改革房地產流轉環節的稅收。流轉環節的稅負應該有所降低。可以將對房地產開發商出售不動產課征的營業稅改為增值稅。由于土地增值稅以轉讓房地產的增值額為計稅依據，與對出售不動產課征的增值稅重復，因此予以取消。為了保護耕地資源，可以根據耕地的質量等級確定耕地占用稅的稅率，并適當提高平均稅率。印花稅金額較小，相對管理成本較高，可以取消。契稅與目前對出售不動產課征的營業稅一樣，都是對房地產交易金額征收的稅種。盡管前者是對購買者征收，后者是對銷售者征收，根據稅收理論，其實際稅收歸宿并沒有差別，所以同樣可以取消契稅。二是改革房地產保有環節的稅收。保有環節的稅負應該有所提高。城鎮土地使用稅與房產稅都是對房地產保有環節征稅，二者可以合并。

（二）課稅對象

以前房產稅只對經營性住房征收，房產稅改革后將對經營性住房與非經營性住房同時征收。課稅對象的適當選取有利于促進財富公平分配。

1.農村是否納入征稅范圍。隨著工業化的進程，農村城市化程度不斷提高。在沿海經濟發達地區以及內地一些城市的城鄉結合部的農村，一些居民擁有價值高昂的房產。人們擁有的房產多寡是貧富差距的一個重要因素。因此，對農村的別墅等高檔住宅、大面積住宅以及多套住宅適當征稅可以縮小貧富差距。考慮到一些農村地區經濟基礎相對薄弱，農民收入較低，可以根據各地實際情況，因地制宜制定一些減免稅收政策，比如對貧困地區減免稅等。

2.存量房與增量房征稅的公平問題。有學者指出在現行房地產稅費制度下，政府所收取的房地產稅費中實際上已經包含70年房產稅。因此，在土地使用權有效期內向存量房征收房產稅屬于重復征稅。在這種情況下，存量房和增量房之間存在橫向不公平（王智波，2011）。筆者認為，市場若是有效的，由于稅收資本化，房屋價格會下降。對存量房征稅并不存在橫向不公平問題。

（三）稅率

稅率設計是房產稅制度創新中的關鍵要素。稅率的累進程度直接影響著財富公平分配目標能否實現。

1.是否應該根據產權類型確定稅率。根據產權類型來確定稅率會產生明顯的不公平。首先，不同產權類型的房屋適用不同稅率，有時會產生橫向不公平。假設現有兩套房屋價值相等，但一套是商品房，一套是房改房。如果對它們按照不同稅率征收，就會造成橫向不公平。另一方面，同種產權類型的房屋適用統一的稅率會導致縱向不公平。例如，普通商品房與別墅的產權類型都是商品房，按照同樣的稅率征稅，不符合縱向公平。所以，不應根據房屋的產權類型確定稅率。

2.設立比例稅率還是累進稅率。許多國家的房產稅實行比例稅率。比例稅率的優點是便于管理，但具有累退性，不利于調節貧富差距。為了體現調節財產分配功能，對自住房屋需設立3—5檔超額累進稅率。級距可以適當寬些，比如在50-100萬元之間。這樣可以避免過高的平均稅率降低資源配置效率，在優先追求公平目標的同時兼顧效率目標。

（四）稅收優惠

房產稅的的稅收優惠方式也是一個頗有爭議的話題。一些學者認為應該按一定的面積進行免稅。筆者認為，統一的免稅面積沒有考慮地理位置等因素的不同導致的房產價值差異。在發達地區和不發達地區、城市中心與城市邊緣、高檔住宅和普通住宅之間，單位面積房產的價值常常相差懸殊。一般說來，富人房產的單位面積價格較高，窮人房產的單位面積價格較低。這種政策意味著對富人的優惠高于窮人，實際上有利于富人，具有累退性，是不可取的。所以，應該按照房屋的市場價格來決定免征額。根據建設部政策研究中心課題組（2005）的預測，2020年，城鎮人均住房建筑面積會達到35平方米。建議免征額可以按上兩年的平均房價乘以每人35平方米。

（五）稅收用途

西方發達國家的房產稅用途較廣，房產稅可以用于教育、公共衛生等領域。但在我國房產稅收入較少的情況下，優先將房產稅用于保障房建設，會有利于公平。目前保障性住房建設嚴重滯后，主要原因在于保障房建設資金來源不足。建立公開透明的收支機制，保證房產稅收入優先用于保障房建設，有利于促進財富公平，也有利于獲得民眾對房產稅的認同與支持，從而提高納稅遵從度。

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〔2〕陳小安.房產稅的功能、作用與制度設計框架[J].稅務研究，2011（4）：30-34.

〔3〕龔剛敏.論物業稅對房地產價格與政府行為的影響[J].稅務研究，2005（5）：43-45.

〔4〕建設部政策研究中心課題組.全面建設小康社會居住目標研究[J].經濟研究參考，2005（43）：2-18.

〔5〕況偉大.住房特性、物業稅與房價[J].經濟研究，2009（4）：151-160.

〔6〕梁運文，霍震，劉凱.中國城鄉居民財產分布的實證研究[J].經濟研究，2010，（10）：33-47.

〔7〕王智波.房產稅改革中的公平問題研究[J].中國經濟問題，2011（3）：85-89.

〔8〕徐靜，岳希明.我國個人所得稅的居民收入分配效應[C]//李實，（日）佐藤宏，（加）史泰麗等.中國收入差距變動分析.北京：人民出版社，2013：403-422.

〔9〕楊文彥.國家統計局首次公布2003至2012年中國基尼系數.

﹝10﹞中德安聯人壽保險有限公司.中國富裕人士財富報告[EB/OL].

【責任編輯 王東偉】

F812.2

A

1672-9544（2015）02-0013-05

2014-01-07

姚濤，經濟管理學院副教授，博士，碩士生導師，研究方向為稅收理論與政策。

重慶市社會科學規劃一般項目“制度變遷理論下的重慶房產稅稅制優化研究“（2014YBJJ031），主持人：陳西嬋；國家社會科學基金西部項目“房產稅改革的財富分配效應與制度創新研究“（12XJY026），主持人：姚濤；重慶郵電大學博士啟動基金項目“金融風險控制與稅制選擇“（K2009-99），主持人：姚濤。