中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的問題與對(duì)策探析

劉 琦，姜建斌

(遼寧師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，遼寧 大連116029)

李克強(qiáng)總理曾指出，城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。約瑟夫·斯蒂格利茨也曾預(yù)言，中國(guó)的城鎮(zhèn)化將是影響未來世界經(jīng)濟(jì)的兩件大事之一。可見，中國(guó)的城鎮(zhèn)化對(duì)世界經(jīng)濟(jì)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。

一、城鎮(zhèn)化建設(shè)在當(dāng)代中國(guó)的重要意義

1.城鎮(zhèn)化建設(shè)是全面建成小康社會(huì)的重要載體，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路

我國(guó)要在21世紀(jì)中葉基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必須腳踏實(shí)地、穩(wěn)扎穩(wěn)打，在20世紀(jì)末基本實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)在全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的過程中起著關(guān)鍵作用，是重要載體之一。

全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵在于使數(shù)量眾多的農(nóng)民，也過上富裕的生活。加快符合我國(guó)國(guó)情的城鎮(zhèn)化建設(shè)，有助于將資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等因素吸引到中小城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，推動(dòng)中小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民收入增加，減小區(qū)域、城鄉(xiāng)差距，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕和建成全面小康社會(huì)。

發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化過程也是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程，對(duì)一國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化至關(guān)重要。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)化建設(shè)通過新的科學(xué)技術(shù)和管理手段，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定作用，有助于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化建設(shè)也為農(nóng)村現(xiàn)代化提供了新機(jī)遇。“城鎮(zhèn)化作為現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，承載了我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)”［1］4。

2.城鎮(zhèn)化建設(shè)是擴(kuò)大內(nèi)需的重要引擎，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的主要?jiǎng)恿驮慈?/p>

改革開放后我國(guó)經(jīng)濟(jì)是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡。但是，也要清醒地認(rèn)識(shí)到規(guī)模擴(kuò)張為主的增長(zhǎng)方式，以資源消耗和環(huán)境污染為代價(jià)的高增長(zhǎng)不可持續(xù)。城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的新引擎，是支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大內(nèi)在動(dòng)力。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主要依靠?jī)?nèi)需拉動(dòng)，而擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化。一是城鎮(zhèn)化可以刺激消費(fèi)需求，提高消費(fèi)水平。城鎮(zhèn)化可以提高農(nóng)村發(fā)展的科技水平，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入;城鎮(zhèn)化推動(dòng)了大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，在城市生活消費(fèi)水平比農(nóng)村更高。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，一個(gè)市民的消費(fèi)水平相當(dāng)于三個(gè)農(nóng)民。非農(nóng)人口的增加又?jǐn)U大了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的需求，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與更快發(fā)展，農(nóng)民收入增長(zhǎng)更快，從而形成經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。二是城鎮(zhèn)化可以帶動(dòng)投資需求，擴(kuò)大投資。建設(shè)城鎮(zhèn)化需要相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住房建設(shè)投資，有助于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。僅以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，每增加一個(gè)城市人口，可拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投入10 萬元。每年新增加城鎮(zhèn)人口千萬人，就可以帶動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施投入1 萬億元，有利于解決國(guó)內(nèi)需求嚴(yán)重不足的問題。城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程也是人們理論視野和消費(fèi)理念轉(zhuǎn)變的過程，消費(fèi)理念的轉(zhuǎn)變有助于影響農(nóng)村的消費(fèi)習(xí)慣，提高生活水平與質(zhì)量，進(jìn)而有助于拉動(dòng)內(nèi)需。城鎮(zhèn)化建設(shè)中，投資和消費(fèi)相結(jié)合的方式有利于保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)全方位可持續(xù)發(fā)展。

3.城鎮(zhèn)化建設(shè)是解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)的重要途徑，是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的載體

隨著現(xiàn)代生產(chǎn)力的快速發(fā)展，農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力越來越富余，城鎮(zhèn)化建設(shè)是轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的必然選擇。已有研究成果表明，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平每提高一個(gè)百分點(diǎn)，就要有1 千萬農(nóng)村人口進(jìn)入城市。中小城鎮(zhèn)與農(nóng)村空間聯(lián)系密切，在吸收農(nóng)村人口方面，具有十分重要的作用，可以避免大城市過度膨脹和區(qū)域經(jīng)濟(jì)不協(xié)調(diào)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加就業(yè)方面發(fā)揮著不可替代的作用，促進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展。農(nóng)村勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，也促進(jìn)了“三農(nóng)”問題的解決，“打破了農(nóng)村封閉落后的局面，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的步伐”［2］11。

二、中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中存在的問題

近年來，隨著改革開放逐漸深入，中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了很大的成就。從整體發(fā)展歷程來看，自新中國(guó)成立之初，隨著國(guó)家五年計(jì)劃的開展，工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平從10.6%提高到15.39%。之后很長(zhǎng)一段時(shí)間，由于各種原因，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展緩慢。根據(jù)最新的數(shù)據(jù)顯示，1978年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率僅為17.9%。改革開放以后，城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展階段，特別是2000年以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展極大地促進(jìn)了城鎮(zhèn)化水平的提高，到2013年底，城鎮(zhèn)化率已達(dá)到53.7%。但是，應(yīng)該看到，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)在取得巨大成績(jī)的同時(shí)，也存在著一些問題。

1.沒有完全實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化

我國(guó)農(nóng)業(yè)人口占全國(guó)總?cè)丝诘?0%，人的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推進(jìn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，出現(xiàn)一種結(jié)構(gòu)性勞動(dòng)力衰減現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)需要的勞動(dòng)人口逐漸減少。因此，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力需要新的工作崗位來提高自己的生活水平，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工成為城市建設(shè)的主力軍。2013年，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工人員已超過2.6 億人，在城市的各行各業(yè)發(fā)揮著巨大的推動(dòng)作用，促進(jìn)了城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但是由于諸多條件的限制，農(nóng)民工們并沒有真正成為城市人群中的一分子，無法享受到城市人同等待遇。伴隨著舉家搬遷到城市，子女上學(xué)、醫(yī)療保障、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老以及戶口問題等，都成為農(nóng)民工在城市生活發(fā)展的瓶頸。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是使進(jìn)城的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為真正的城市居民。因此，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重中之重。

2.大城市過度擴(kuò)張，中小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢

我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重失衡，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)從根本上來說難以短時(shí)間內(nèi)破除。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口高度集中在大城市，出現(xiàn)了超大、特大和大城市人口迅速膨脹，交通擁堵、房?jī)r(jià)高漲、環(huán)境污染、資源短缺等“大城市病”，已無力承受和合理安置外來人口;“而中小城市和小城鎮(zhèn)由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，公共服務(wù)落后，發(fā)展緩慢，難以吸引人才和資金”［3］。

同時(shí)我國(guó)現(xiàn)有的城市在管理體制和方式上，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障和公共事業(yè)供給方面存在著諸多問題和缺陷，在這種條件和環(huán)境下擴(kuò)大發(fā)展建設(shè)大城市，勢(shì)必引起城市生存環(huán)境的惡化。一些發(fā)展中國(guó)家的實(shí)例顯示，盲目擴(kuò)大大城市，單純追求數(shù)字上的城鎮(zhèn)化，會(huì)形成大量的貧民窟和“棚戶區(qū)”，導(dǎo)致社會(huì)治安嚴(yán)重下降，犯罪活動(dòng)逐年增加等不利于社會(huì)穩(wěn)定的問題。因此，中國(guó)應(yīng)該防微杜漸，避免出現(xiàn)同樣的錯(cuò)誤。

3.土地資源浪費(fèi)過多，資源環(huán)境難以支撐

目前我國(guó)處在城市化加速階段，出現(xiàn)了嚴(yán)重的資源環(huán)境問題，主要表現(xiàn)在，資源總量逐漸下降，人均資源多低于世界人均資源水平，資源地域結(jié)構(gòu)不平衡，資源利用率不高造成的資源浪費(fèi)比較嚴(yán)重，同時(shí)產(chǎn)生的環(huán)境問題也日益明顯，嚴(yán)重影響了人民生產(chǎn)生活水平的提高。僅以城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要增加的住房為例，按照當(dāng)前的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)城鎮(zhèn)化率每增加1%，將要增加3－4 億平方米的住房面積，即1000 多平方公里土地，需要14000 萬立方米的生活用水，3000 億元的基礎(chǔ)設(shè)施投資，同時(shí)城鎮(zhèn)生活產(chǎn)生的污水和垃圾也會(huì)大大地增加。

城鎮(zhèn)化建設(shè)中必然要占用土地等自然資源，但過去的城鎮(zhèn)化建設(shè)受多種因素的影響，土地占用過多。一些地方以犧牲耕地資源為代價(jià)，違規(guī)建立各類開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)園區(qū)，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，粗放的土地使用導(dǎo)致了低效城市的出現(xiàn)。片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，招商引資帶來的嚴(yán)重污染威脅著人民的健康，耕地和水資源變得日益稀缺。城鎮(zhèn)化的物質(zhì)消費(fèi)需求使整個(gè)國(guó)家的資源環(huán)境面臨越來越大的壓力，人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境不協(xié)調(diào)的問題越來越突出。

三、解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在問題的對(duì)策

1.堅(jiān)持走以人為本的城鎮(zhèn)化道路

城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。目前，解決農(nóng)民工市民化問題是城鎮(zhèn)化過程中的一個(gè)突出問題。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示:1978 至2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7 億人增加到7.3 億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%。但是戶籍的城鎮(zhèn)化只有不到36%。按戶籍統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率低于按人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率近18 個(gè)百分點(diǎn)，說明農(nóng)民工雖然生活在城鎮(zhèn)，卻沒有成為真正的當(dāng)?shù)厥忻瘢€只是“半城鎮(zhèn)化”。兩億多農(nóng)民工及其家屬未能享受到城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，關(guān)鍵在于我國(guó)的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度。遲福林認(rèn)為，針對(duì)我國(guó)的戶籍制度問題，不是簡(jiǎn)單地改革創(chuàng)新問題，而是要明確提出取消戶籍的時(shí)間，5～8年的時(shí)間全面實(shí)現(xiàn)以身份證代碼為唯一標(biāo)記的人口登記制度。很多的專家學(xué)者一致認(rèn)為解決城市化中“人”的問題當(dāng)務(wù)之急是改革戶籍制度。由此可見，戶籍制度改革是實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。雖然國(guó)家出臺(tái)了一系列推進(jìn)戶籍制度改革的政策，并啟動(dòng)了戶籍改革工作，但戶籍制度改革仍有待加速推進(jìn)。與此同時(shí)，還要在教育、社會(huì)保障等方面深化改革。因?yàn)閼艏皇且粋€(gè)表面現(xiàn)象，背后隱藏的實(shí)際是社會(huì)保障和公共福利。所以，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的制度保證。“只有這些進(jìn)城的農(nóng)民工完全轉(zhuǎn)化為市民，并且能夠?qū)崿F(xiàn)就業(yè)、享受均等的公共服務(wù)和福利，才能實(shí)現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。”［4］近期，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確提出，到2020年“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2 個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1 億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”。

2.大力建設(shè)中小城鎮(zhèn)是推動(dòng)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化的重要途徑

根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情，就地城鎮(zhèn)化是最好選擇。因而，推動(dòng)中小城鎮(zhèn)建設(shè)是建設(shè)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化的重要途徑。在建設(shè)中小城鎮(zhèn)的過程中，應(yīng)該不斷發(fā)展完善建設(shè)中小城鎮(zhèn)的法律政策，統(tǒng)一規(guī)劃，不要盲目隨意地?cái)U(kuò)大或縮小城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)模，完善中小城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和公共資源配置。深化財(cái)稅體制改革，理順中央與地方公共服務(wù)職責(zé)與財(cái)政分配關(guān)系，加快構(gòu)建以基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)。針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較快的區(qū)域，加快調(diào)整行政劃分，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)。加快建立城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體制，實(shí)現(xiàn)“制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、水平均衡”。

推動(dòng)中小城鎮(zhèn)的發(fā)展可以有效地解決“城市病”，緩解大城市在住房交通醫(yī)療就業(yè)等方面的壓力，彌補(bǔ)國(guó)家資金不足，拓展城鄉(xiāng)商品市場(chǎng)，使中小城市吸收大量勞動(dòng)力，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民辦企業(yè)的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的內(nèi)部吸收，減輕農(nóng)民進(jìn)城的成本和負(fù)擔(dān)，拉動(dòng)城鎮(zhèn)化的內(nèi)需和發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要保證

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，資源、環(huán)境問題已經(jīng)成為不容忽視的大問題，直接關(guān)系到未來中國(guó)城市的可持續(xù)性發(fā)展問題。通過城鎮(zhèn)化建設(shè)推行生態(tài)、綠色、低碳城市，進(jìn)行合理科學(xué)的城市規(guī)劃是關(guān)鍵。在規(guī)劃里，通過制定運(yùn)用土地資源、交通系統(tǒng)、水資源、生態(tài)系統(tǒng)、廢物回收系統(tǒng)等技術(shù)和方法，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，通過制度約束和政策引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)土地等資源集約使用，把環(huán)境保護(hù)作為衡量地方城鎮(zhèn)化發(fā)展的硬指標(biāo)。還可以推行建設(shè)良性的生態(tài)循環(huán)新城鎮(zhèn)，提高城鎮(zhèn)居民素質(zhì)，建設(shè)知識(shí)型城鎮(zhèn)化。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力推動(dòng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。總的來說，我國(guó)今后的城鎮(zhèn)化道路，必須由一度輕視人、輕視質(zhì)量、輕視效益的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，向注重集約、綠色、以人為本的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，走新型城鎮(zhèn)化道路，城鎮(zhèn)化建設(shè)才能取得成功。

［1］陳文魁.城鎮(zhèn)化建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展［M］.北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社，2013.

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