對規范檔案中介服務的思考

陳春華

（南通市檔案局，江蘇南通，226018）

檔案中介服務機構，是指介于檔案行政管理部門與社會之間，為社會各企事業單位及家庭、個人提供各種類型檔案業務服務的，享有獨立法律地位、獨立核算、自負盈虧的社會組織。在我國，檔案中介服務機構首先出現在較為發達的東部沿海地區，隨后逐步向其他地區延伸，呈現出欣欣向榮的發展態勢。但是由于尚處于初級階段，各方面還不夠成熟，服務質量良莠不齊。因此，規范檔案中介機構的服務行為，并引導其健康有序發展，是檔案行政管理部門當前面臨的一項新課題。

一、規范檔案中介服務的必要性

中辦發【2014】15 號文件《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》提出：“規范并支持檔案中介機構、專業機構參與檔案事務。”規范并支持檔案中介機構的發展，需要有章可循，因此，制定并出臺相關規范性文件，是規范該行業健康發展的關鍵和必要手段。

1.有利于建立健全檔案中介機構行業法規和政策體系。當前，我國檔案中介組織的立法明顯滯后于實踐。法律法規不健全表現在兩個方面：首先，國家層面上的法律、法規沒有關于檔案中介組織的條款。或者說，還沒有一部關于檔案中介機構行業的全國性的法律規范。《中華人民共和國檔案法》在檔案工作中具有最高的法律效力，是我國檔案事業的方向標，使檔案工作的開展有法可依，但是縱觀該法，沒有對檔案中介組織的設立、人員資格等做出規定。其次，地方檔案中介服務的立法已經先行展開，并且取得了相關的成果。但是目前專門性的涉及檔案中介機構管理的地方性法規尚不多見，各地地方性檔案條例里有關檔案中介機構管理的條文也不多，遠遠不能滿足檔案中介機構管理的現實需要。法制的不健全已經制約了檔案中介組織的發展，因此，積極探索并制定出臺全國性和地方性檔案中介機構規范性文件，不斷完善檔案中介機構行業法規和政策體系迫在眉睫。

2.有利于確保國家檔案資源的齊全完整、安全保密，促進檔案事業良性發展。國家綜合檔案館館藏檔案的質量，很大程度上取決于進館單位檔案收集整理的質量。在聘請社會檔案中介機構從事檔案業務的單位中，有很多屬于國家檔案局9 號令《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》確定的檔案進館單位。包括各級中國共產黨委員會及所屬各部門、人民代表大會及其常設機構、人民政府及其所屬各部門和單位、人民政協及其常設機構、人民法院、人民檢察院、各民主黨派機關、工會共青團婦聯等人民團體、國有企業、事業單位，以及以上機構的下屬單位和臨時機構等。這些單位檔案業務的質量，直接關系到進館檔案的質量，也關系到各級國家綜合檔案館館藏結構和質量。因此，規范檔案中介服務，加強對檔案質量的控制，才能確保國家檔案資源的安全，促進檔案資源體系建設，從而最終推動檔案事業的健康發展。

3.有利于提高檔案中介機構行業發展水平，促進全行業的成長成熟。目前我國檔案中介機構的發展水平還遠遠落后于發達國家同行業水平。據統計，美國擁有2000 多家文件管理公司，其市場占有率達40%；美國的世界500 強企業中，85%以上的企業采用了檔案外包業務，而目前我國企業這一數字還不到5%。深究其因，不僅是因為我國檔案中介機構起步晚，地區發展不平衡，也與缺乏健全的

二、規范檔案中介服務的可行性

作為檔案行政管理部門，規范和引導社會檔案中介機構參與檔案事務，確保國家檔案資源安全，不僅十分必要，而且具備了可行性。

1．《檔案法》的精神是制定檔案中介服務規范的依據。一切規范性文件的制定出臺都必須有法律依據，或符合法的精神。《中華人民共和國檔案法》是全國檔案工作的最高法，雖然該法沒有關于檔案中介組織的具體條款，但對檔案中介組織進行規范是符合該法精神的。《檔案法》第一條“為了加強對檔案的管理和收集、整理工作，有效地保護和利用檔案，為社會主義現代化建設服務，制定本法。”這是該法立法的宗旨和精神所在，因此，凡是有利于檔案的管理和收集、整理工作，有利于保護和利用檔案的規章和規范，都符合《檔案法》的精神。

《檔案法》第六條明確了檔案行政管理部門具有對檔案事業進行監督和指導的職能。《檔案法實施辦法》也規定，國家檔案局應當根據有關法律、行政法規和國家有關方針政策，研究、制定檔案工作規章制度和具體方針政策；縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門應當制定本行政區域內的檔案事業發展計劃和檔案工作規章制度，并組織實施。可見，制定符合現實需要的規范性文件，是法律法規賦予檔案行政管理部門的神圣職責。

2.政治經濟體制改革的深化為制定檔案中介服務規范奠定社會基礎。在我國，檔案中介機構是國家政治體制改革的產物，1992年6月，沈陽在全國成立了第一個檔案中介機構組織，隨后浙江、上海、深圳等地也相繼出現了檔案中介組織，都是由當地檔案行政管理部門設立。受我國市場經濟水平的制約和檔案行政體制的影響，20多年來檔案中介組織發展緩慢。近年來由于新一輪經濟體制改革，官辦檔案中介機構紛紛與行政部門脫鉤，成為獨立核算、自負盈虧的社會組織和法人實體，國外檔案中介也紛紛進入國內市場，我國檔案中介機構行業的發展駛入了快車道，尤其在東部沿海地區，此類企業已有一定數量，形成一定市場規模。檔案行政管理部門制定檔案中介機構規范性文件，不但具有迫切的實際需要，也具備了相當的社會基礎。

3.已出臺的相關規范性文件提供了經驗和參考。目前一些省市已經先行探索，制定出臺了檔案中介服務方面的規范性文件。從《湖南省規范檔案中介服務規定》《廣東省檔案中介機構備案登記管理辦法》和《浙江省檔案中介服務管理辦法（試行）》等地方性規范文件來看，此類法規一般包括以下內容：（1）明確檔案中介機構的性質、設立條件、業務范圍、服務收費、合同簽訂、從業人員的資質認定等情況；（2）明確相關法律主體的權利與義務，如檔案中介機構、客戶及有關行政人員的權利義務等；（3）明確檔案行政管理部門對中介機構的監管責任和監管方式，比如建立登記備案制度等；（4）明確法律責任，詳細規定各種違規行為應承擔的法律責任；（5）對數字檔案信息安全保管中的特殊問題作出單獨規定等。這些文件為其他地區制定類似規范提供了有益的參考和經驗。

三、對制定相關規范性文件幾個關鍵點的思考

筆者認為，制定出臺一份成功的規范性文件并能有效運行，是有很大的學問的，有以下幾個關鍵點需要注意：

1.嚴格準入門檻，是保障服務質量的關鍵。目前市場上可供選擇的中介機構很多，但是規模實力及服務質量良莠不齊。因此挑選一家有實力、有信譽的中介機構來委托檔案事務，是保證服務質量的關鍵。檔案業務外包單位，尤其是國家檔案局9 號令規定的檔案進館單位一定要謹慎挑選中介機構。一是要求檔案中介服務機構依法經過工商登記，具備獨立法人資格，能夠獨立承擔民事責任，具有一定的經營規模。其內部應有一套完整的管理制度，包括財務管理制度、資產管理制度、人事管理制度等。應具備從事檔案服務所必須的設施設備。二是要有良好的信譽。要求檔案中介服務機構誠實經營，依法納稅，年檢合格，無違法違紀行為，商業信譽良好。三是從業人員應該具有專業技能。從業人員應該受過專業培訓，具有檔案工作專業技能，有檔案職業資格如上崗資格證書等。

2.嚴審服務合同，是保障檔案安全的關鍵。挑選好檔案中介服務機構后，應該簽訂合同。只有委托方與受托方簽訂合同，才能確定規定雙方的權利義務，并且具有法律效力，受法律保護。怎樣擬寫合同的條款至關重要，內容要涉及服務項目、服務標準、服務時限、服務價格、違約責任等。檔案行政管理部門作為政府監管部門，應該對合同的擬定提出意見，可以研究形成一套較為科學的指標體系，并制定檔案中介機構服務的合同范本，推薦甲乙雙方參考使用。

3.加強檢查和監管，是規范性文件落到實處的關鍵。檔案行政管理部門制定出臺的任何規范性文件，要真正落到實處，切實發揮實際作用，就必須加強全程監管和執法檢查。否則轟轟烈烈出臺，最后卻變成一紙空文。一方面要加強日常監管，必要的時候，應要求檔案業務外包合同、檔案中介機構相關資質證明等材料在本地檔案行政管理部門登記備案，便于行政部門有針對性地進行監控，出現問題及時整改。另一方面，要把檔案業務外包納入年檢范圍，對不合格的單位加以通報，促使其在選擇檔案業務外包時更加謹慎。