不動產檔案的形成環境與社會功能

陳永生 張肖千 劉 婷

（1.蘇州高新區檔案局，江蘇蘇州，215000；2.蘇州大學檔案與電子政務系，江蘇蘇州，215000；3.蘇州城建檔案館，江蘇蘇州，215000）

1 不動產檔案的形成環境

根據文件生命周期理論，文件從形成到銷毀或作為檔案永久保存的完整生命歷程中，其價值形態不斷變化，歷經現行價值、憑證價值到歷史研究價值的轉化。不動產檔案作為不動產文件、數據的最終歸屬，兼具憑證與研究雙重價值。研究不動產檔案的形成與生存環境，從文件形成階段伊始梳理不動產檔案的運動軌跡，對分析不動產檔案的價值形態有著重要的意義。

1.1 法制環境

不動產法制環境的相對完善，有利于保障不動產檔案形成與管理的規范化。現有的不動產法規主要體現在統計登記、產權維護、征收、用途管治等方面。

不動產登記檔案是不動產檔案最重要的組成部分，而不動產登記簿（系統）是不動產登記檔案的核心內容。依照規定，不動產應由統一機構制定統計調查方案，依法進行不動產資源統計，定期發布相關統計資料。現行主要的不動產登記檔案法規包括《土地登記規則》《城市房屋權屬登記管理辦法》《林木和林地權屬登記管理辦法》《無居民海島使用權登記辦法》等，其中2014年國務院頒布的《不動產登記暫行條例》對不動產登記機構、登記簿、登記程序、登記信息共享與保護等方面進行了嚴格規范，無論嚴謹性還是權威性均可以看做是未來不動產統一登記的核心法規［1］。

此外《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國城市房地產管理法》等基礎法律以及有關海域、林地管理的行政規章和地方法規，都對不動產建造和管理發揮著基礎性的規范、制約作用，共同引導著不動產檔案的規范化形成。上述法規、規章和制度共同構成了我國不動產檔案管理與利用的法制環境。

1.2 政治環境

制定合理有效的政策，營造良好的不動產政治環境，有利于推動不動產檔案事業健康高效地發展。

合理利用土地、切實保護耕地是我國的基本國策，合理利用海洋、林木資源同樣是我國的重要政策。長期以來，各級人民政府為不動產資源制定了一系列保護性管理及開發政策，以全面規劃、嚴格管理為手段制止非法占用行為。比如《全國林地保護利用規范綱要（2010-2020）》，站在國家林地保護利用戰略高度，以引導全社會嚴格保護林地、節約優化林地資源為基本目標，對檔案部門提出了“加強林地檔案管理”、“建立林地地籍檔案”的具體要求。又如《全國土地整治規劃（2011-2015）》作為指導全國土地整治工作的綱領性文件，確定了規范有序推進土地整治、大規模建設和保護旱澇保收高標準基本農田的戰略目標，為耕地檔案的建立提供了政策依據。

這些可持續、合理化政策，恰是不動產檔案形成與管理的政治土壤，為不動產檔案實踐提供了強有力的決策保障，維護了不動產檔案工作的健康發展。

1.3 社會環境

不動產是財產劃分的一種形態，與人類經濟社會活動聯系緊密，與不動產相關的社會活動是形成不動產檔案的重要來源。任何一類不動產檔案資源勢必有其存在的社會合理性。例如，在黨的十七大精神指導下的集體林權制度改革引導了林權檔案的規范與成熟；海洋產業的高速發展與海洋生態破壞之間的失調催生了轄區宗海圖、脆弱區重點監視資料等一系海域實時監控檔案的建立；混亂的不動產交易市場及“潛規則”是促使不動產檔案登記規范化、法制化、公開化的隱形推力。

1.4 自然環境

不動產檔案的形成需要依托一定的自然環境，包括土地資源環境、海洋資源環境、林木資源環境等。自然資源是不動產檔案的重要記錄內容，離開自然環境，不動產檔案也無從存在。

土地是中國古代最基本最主要的生產資料，歷史上關于土地所有權及其耕作方式的檔案資料十分豐富；古代海洋檔案內容涵蓋魚鹽養殖、舟楫船造、港口航運、軍事水戰、濱海旅游和海洋科學技術研究等幾乎所有領域，可惜原件存世罕稀［2］。隨著海洋資源成為重要的經濟增長點，海域檔案不斷豐富；伴隨林權交易的活躍，針對林木資源的登記檔案、林地變更檔案的規范管理逐步提上日程，目前已有陜西山陽等一批集體林改試點縣完成了對林地資源檔案的初步規范化摸索。

1.5 技術環境

技術環境是推動不動產檔案管理模式不斷完善的必要支持，尤其是檔案收集、整理、查詢、利用的現代化技術措施，是實現不動產檔案信息化、規范化、互通共享的關鍵。

首先，按照統一的技術標準，建立不動產檔案數據庫。其次，開發不動產管理信息系統，使不動產檔案分類更加明晰、全面，逐步實現自動化管理。再次，運用監測系統，實現不動產檔案數據實時控制，確保不動產產權移轉情況與不動產檔案信息同步變動［3］。最后，加強不動產檔案檢索利用，努力提高服務效率。

2 不動產檔案的社會功能

不動產檔案社會功能與其形成環境相對應，主要體現在法制、行政、社會利用、資源開發、技術發展等方面。

2.1 推動法規協調

豐富和發展不動產檔案，有助于推動不動產法規的協調。

不動產內涵廣泛，產生了一大批相關法規如《土地管理法》《城市房地產管理法》《森林法》《草原法》《農村土地承包法》《海域使用管理法》《漁業法》等。法與法之間難以兼容，機構權責界定含糊、交叉，是早期不動產分散登記局面一直未能紓解的重要原因。隨著不動產交易活動越來越頻繁，檔案資料急速增多，分散登記、多頭管理造成的利用不便日益明顯，成為貫徹不動產統一登記、推動相關法規協調兼容的動力。

2.2 提高政府辦事效率

豐富和發展不動產檔案，實現不動產檔案統一管理，有助于整合部門職責，逐步實現一個窗口對外。

不動產檔案分散管理，不僅浪費人力物力，也會造成部門之間職能交叉、扯皮，檔案服務效率低下。建立該類檔案集中統一管理制度，既是不動產資料統一登記的結果、檔案豐富與發展的需要，也有利于促進政府職能調整，減并多頭管理，提高效率。

2.3 方便公眾查詢利用

豐富和發展不動產檔案，有助于方便企業和群眾查詢利用。

不動產檔案的重要用途之一是實現物權公示原則，確定不動產的權利界限。尤其是不動產登記檔案資料，直接反映了權利歸屬與變動，具有重要的憑證價值，應當在法律允許范圍之內允許當事人合理查詢利用。

2.4 促進資源可持續發展

豐富和發展不動產檔案，有助于了解不動產資源基本利用情況，從而制定合理的開發和保護策略。

土地、林木、海洋、草原既是不動產的主要組成部分，又是人類賴以生存的自然資源。加強不動產檔案登記與管理，一方面可以規范不動產交易活動，減少不動產資源非法侵占及不合理開發行為；另一方面也可以記錄不動產資源利用情況，保護自然環境，推動協調、高效、可持續發展。

2.5 加快信息技術發展

豐富和發展不動產檔案，有助于促進技術層面的協調，通過技術手段實現不動產相關檔案的集約化管理和利用。

不動產檔案要實現集約化管理與物理上分散保管相協調，必須依靠一定的技術支持，主要體現在檔案的保管、資源整合、數字化掃描、查詢利用等一系實際工作中，融括二維碼、物聯網、電子密鑰技術等現代化技術。尤其是不動產檔案產權流動性、產權人關系的復雜性，對檔案數據的整合和優化提出了更高要求，需要檔案部門歸集不動產與權利人關系、權利人與權利人上下權屬關系等一切關聯性數據。

［1］國土資源部政策法規司，國土資源部不動產登記中心.不動產登記暫行條例［M］.北京：中國法制出版社，2014.

［2］方泉，薛慧芬.古代海洋檔案管窺［J］.海洋信息，2013（3）：24—30.

［3］賈樹良.高校房產檔案信息化建設存在的問題及對策［J］.遼寧工程技術大學學報，2009（2）：158—159.

［4］高偉.海域檔案管理工作的探討［J］.檔案與建設，2009（10）：40—41.