全面推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理規(guī)范化建設(shè)——《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理實(shí)施辦法》解讀

丁 原

(江蘇省檔案局社會(huì)事業(yè)處，江蘇南京，210008）

江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(huì)、江蘇省檔案局聯(lián)合組織制定的《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）于2015年2月27日印發(fā)全省施行。《實(shí)施辦法》的發(fā)布實(shí)施，是貫徹落實(shí)《江蘇省委辦公廳江蘇省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于積極引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展的實(shí)施意見〉的通知》（蘇辦發(fā)〔2015〕3 號(hào)）精神的一項(xiàng)重要舉措，對(duì)于穩(wěn)步推進(jìn)全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證（以下簡(jiǎn)稱承包地確權(quán)）工作，提高全省承包地確權(quán)檔案的規(guī)范化管理水平具有十分重要的意義。

《實(shí)施辦法》共十七條，對(duì)全省承包地確權(quán)檔案工作的組織管理、基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)、信息化建設(shè)提出了明確要求，對(duì)承包地確權(quán)檔案的收集、整理、編目、歸檔和移交工作作了詳細(xì)規(guī)定，同時(shí)印發(fā)了《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》（以下簡(jiǎn)稱《歸檔范圍》）和《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案整理細(xì)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《整理細(xì)則》）。

一、《實(shí)施辦法》發(fā)布的背景

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是中央作出的一項(xiàng)重大決策，我省13 個(gè)省轄市都有試點(diǎn)，涉及近2000 個(gè)村。今年，農(nóng)業(yè)部又將我省列為整省試點(diǎn)省份，101 個(gè)涉農(nóng)縣（市、區(qū)）將全面開展試點(diǎn)工作。從今年開始，全省各地都將會(huì)有大量的承包地確權(quán)檔案產(chǎn)生，因此，急需出臺(tái)一個(gè)規(guī)范全省承包地確權(quán)檔案工作的文件。

省農(nóng)委、省檔案局領(lǐng)導(dǎo)高度重視承包地確權(quán)檔案工作，多次召開座談會(huì)，就全省承包地確權(quán)檔案工作的規(guī)范化建設(shè)深入交換意見，對(duì)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、齊抓共管，共同推進(jìn)全省承包地確權(quán)檔案工作達(dá)成一致意見。決定依據(jù)農(nóng)業(yè)部、國(guó)家檔案局《農(nóng)村土地承包確權(quán)登記頒證檔案管理辦法》，結(jié)合江蘇實(shí)際，共同制定《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理實(shí)施辦法》。

省農(nóng)委經(jīng)管站和省檔案局社會(huì)事業(yè)處共同組成工作組，多次深入試點(diǎn)地區(qū)，廣泛開展調(diào)研活動(dòng)，摸清我省承包地確權(quán)檔案的形成規(guī)律和管理情況，聽取試點(diǎn)單位對(duì)做好承包地確權(quán)檔案工作的意見建議，在此基礎(chǔ)上形成了初稿，并在農(nóng)業(yè)、檔案兩個(gè)系統(tǒng)多次廣泛征求意見，吸收有益的意見建議，不斷 完 善，于2015年2月27日 正 式頒布實(shí)施。

二、《實(shí)施辦法》的特點(diǎn)

《實(shí)施辦法》是本著全面、規(guī)范、實(shí)用的原則制定的，是在農(nóng)業(yè)部、國(guó)家檔案局《農(nóng)村土地承包確權(quán)登記頒證檔案管理辦法》的基礎(chǔ)上，參考《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作規(guī)程（試行）》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查規(guī)程》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼規(guī)則》等標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件，結(jié)合我省承包地確權(quán)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際工作情況制定的，具有以下六個(gè)方面的特點(diǎn)。

一是全面性。《實(shí)施辦法》既明確了承包地確權(quán)檔案工作要堅(jiān)持的原則，也明確了各級(jí)檔案行政管理部門和農(nóng)村土地承包管理部門各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；既有《實(shí)施辦法》，還有《歸檔范圍》和《整理細(xì)則》；既有檔案形成、積累、歸檔的內(nèi)容，也增加了檔案的驗(yàn)收、移交內(nèi)容；既有對(duì)紙質(zhì)檔案的管理要求，也有對(duì)其他特殊載體檔案的管理要求。

二是規(guī)范性。《實(shí)施辦法》《歸檔范圍》《整理細(xì)則》大量引用了現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和規(guī)范性文件的內(nèi)容，所涉及的內(nèi)容只要有對(duì)應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，都盡量做到與規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)相一致，所規(guī)定的事項(xiàng)，都能找到依據(jù)和出處，確保承包地確權(quán)檔案的規(guī)范化管理。

三是實(shí)用性。《歸檔范圍》基本涵蓋了承包地確權(quán)工作過程中可能形成的文件材料，工作人員可以按照《歸檔范圍》所列出的文件材料有針對(duì)性地進(jìn)行收集歸檔。《整理細(xì)則》詳細(xì)列舉了各類檔案的編目、整理方式，便于工作人員的實(shí)際操作。

四是靈活性。由于各地在承包地確權(quán)工作中形成文件材料的名稱和種類不盡相同，《歸檔范圍》中增加了包容性條款，便于各地將有保存價(jià)值的文件材料收集歸檔，避免應(yīng)歸檔文件材料無法歸檔。在確權(quán)登記類檔案中的農(nóng)戶檔案整理方式上，各地可以自主選擇“一戶一卷”或“多戶一卷”的立卷方式，具有一定的靈活性。

五是經(jīng)濟(jì)性。為節(jié)省檔案制作成本，《實(shí)施辦法》明確了對(duì)同一歸檔材料，原則上不重復(fù)歸檔，軟卷皮可以用打印紙打印作為封面，備考表代替封底。“多戶一卷”整理歸檔也可節(jié)省購(gòu)買卷皮的費(fèi)用。

六是超前性。《實(shí)施辦法》對(duì)承包地確權(quán)檔案的信息化工作提出了更高的要求，積極引導(dǎo)各地解決好承包地確權(quán)管理系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)接口問題，方便檔案館接收電子數(shù)據(jù)以及日后的檔案利用。積極開展承包地確權(quán)紙質(zhì)檔案的數(shù)字化掃描工作，以提升承包地確權(quán)檔案信息資源共享水平。

三、《實(shí)施辦法》中有關(guān)內(nèi)容的理解

1. 本次承包地確權(quán)的政策原則是以“確權(quán)確地”為主，《實(shí)施辦法》中的《歸檔范圍》和《整理細(xì)則》主要針對(duì)承包地確權(quán)工作中“確權(quán)確地”檔案的收集和整理。對(duì)于“確權(quán)確股”和“確權(quán)確利”檔案的收集整理，各地可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定歸檔范圍，整理方式參照《整理細(xì)則》執(zhí)行。

2. 縣級(jí)以上農(nóng)村土地承包管理部門對(duì)本級(jí)承包地確權(quán)檔案工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，要在開展具體工作前制定相應(yīng)的工作流程，明確縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村在承包地確權(quán)檔案的收集、分類、核對(duì)、編號(hào)、編目、裝訂、數(shù)字化掃描等具體工作中所擔(dān)負(fù)的責(zé)任。檔案部門要主動(dòng)介入，除了認(rèn)真履行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和監(jiān)督指導(dǎo)職能外，還要配合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門做好承包地確權(quán)檔案工作的組織協(xié)調(diào)和跟蹤服務(wù)，一方面保證承包地確權(quán)檔案的質(zhì)量，另一方面為承包地確權(quán)檔案進(jìn)館做好前期準(zhǔn)備。

3. 綜合管理類文件材料按照《江蘇省〈歸檔文件整理規(guī)則〉實(shí)施辦法》要求，與形成單位其他文書檔案一并按“件”進(jìn)行整理編目，歸入形成單位文書檔案中，不要將綜合管理類檔案與確權(quán)登記類檔案放在一起立卷歸檔。

4. 確權(quán)登記類檔案是承包地確權(quán)檔案的重點(diǎn)，是承包地確權(quán)工作的成果性檔案，具有重要的憑證作用，其中的農(nóng)戶檔案是重中之重，一定要確保檔案的齊全、準(zhǔn)確、系統(tǒng)、安全。整理方式參照《文書檔案案卷格式》（GB/T9705-2008）標(biāo)準(zhǔn)，立卷整理歸檔，不提倡按“件”整理。對(duì)承包地確權(quán)檔案的編號(hào)、編目、組卷、掃描等項(xiàng)工作采用外包加工方式來進(jìn)行的縣（市、區(qū)），應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督和質(zhì)量檢查，不符合要求的應(yīng)要求外包企業(yè)整改到位，確保檔案齊全完整和規(guī)范整理。

5. 確權(quán)登記類檔案檔號(hào)的編制規(guī)則是按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《檔號(hào)編制規(guī)則》（DA/T13-1994）的要求，參考《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼規(guī)則》制定的，為：全宗號(hào)-類別號(hào)-卷號(hào)，其中類別號(hào)由連續(xù)的12 個(gè)字符構(gòu)成，中間不需加上“-”或“·”等分隔符。卷號(hào)是在“組”內(nèi)按登記的先后次序編制農(nóng)戶順序號(hào)，不要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位編制大流水號(hào)，其中確權(quán)登記類中的綜合材料不適合在組下面編制案卷號(hào)的，可以將組代碼設(shè)為“00”，以“村”為單位編制案卷號(hào)。縣級(jí)國(guó)家綜合檔案館對(duì)進(jìn)館檔案檔號(hào)編制有特殊要求的，可與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門協(xié)商制定確權(quán)登記類檔號(hào)編制規(guī)則。由于承包地確權(quán)檔案數(shù)量較大，編號(hào)、編目等工作最好一次完成，避免重復(fù)勞動(dòng)。

6. 確權(quán)登記類檔案中的農(nóng)戶檔案原則上按照“一戶一卷”整理歸檔，這種方式操作簡(jiǎn)便，有助于計(jì)算機(jī)輔助立卷，便于檢查和將來提供利用，缺點(diǎn)是卷皮用量大，制作成本高。各地也可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際采用“多戶一卷”的組卷方式，降低檔案制作成本，同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)卷內(nèi)每份文件完整性的檢查，確保不少一份文件。

7. 卷盒的樣式和規(guī)格原則上要按照《整理細(xì)則》的要求，采用無酸紙制作。為節(jié)省成本，卷皮也可以用打印紙直接打印替代無酸紙卷皮，備考表用打印紙打印來替代封底。如果原來已經(jīng)購(gòu)買了卷盒，也可采用原有的卷盒并作相應(yīng)的變通，但《整理細(xì)則》中要求的著錄項(xiàng)一個(gè)不能少。

8.《歸檔范圍》是參照農(nóng)業(yè)部、國(guó)家檔案局《管理辦法》中所附的歸檔范圍以及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查規(guī)程》要求，并結(jié)合江蘇實(shí)際作了一些調(diào)整后形成的，各地的情況不同，形成的文件材料也會(huì)有所不同，各地可根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)添加對(duì)權(quán)屬確定有憑證作用的文件材料。

9. 承包地確權(quán)檔案中的確權(quán)登記類檔案必須在承包地確權(quán)工作通過驗(yàn)收后30日內(nèi)，由縣級(jí)承包地確權(quán)管理部門或各鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣級(jí)國(guó)家綜合檔案館移交，任何單位和個(gè)人不得以任何理由拒絕移交。確權(quán)登記類檔案原則上只保留一套原件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村如有需要，可提前建立副本或管理臺(tái)賬，留作日后工作參考。

10.糾紛調(diào)處類檔案中的信訪材料可以并入單位文書檔案，縣級(jí)糾紛調(diào)解仲裁形成的文件材料必須單獨(dú)立卷歸檔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在糾紛調(diào)解過程中形成的文件材料，如果數(shù)量不多，也可以歸入單位文書檔案中，并注意文件材料的相對(duì)集中，保持文件之間的有機(jī)聯(lián)系。

11.承包地確權(quán)工作中產(chǎn)生的電子文件，應(yīng)按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/T18894-2002）的要求進(jìn)行歸檔管理。各地要著重解決好承包地確權(quán)管理系統(tǒng)與當(dāng)?shù)貦n案館檔案管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)接口問題，便于檔案館接收電子數(shù)據(jù)，不提倡將承包地確權(quán)軟件系統(tǒng)連同數(shù)據(jù)庫(kù)文件一并移交檔案館的做法。在目前情況下，各地承包地確權(quán)管理系統(tǒng)中產(chǎn)生的電子文件必須有具法律效力的非電子簽章的紙張作為依托，因此，承包地確權(quán)管理系統(tǒng)中產(chǎn)生的電子文件的歸檔范圍和保管期限應(yīng)完全與紙質(zhì)文件歸檔要求相一致。紙質(zhì)檔案數(shù)字化掃描應(yīng)符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《紙質(zhì)檔案數(shù)字化技術(shù)規(guī)范》（DA/T31-2005）的要求。

12.數(shù)碼照片的整理可按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《數(shù)碼照片歸檔與管理規(guī)范》（DA/T50-2014）執(zhí)行。音頻、視頻文件可以刻錄成光盤，按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《檔案數(shù)字化光盤標(biāo)識(shí)規(guī)范》（DA/T52-2014）和《電子文件歸檔光盤技術(shù)要求和應(yīng)用規(guī)范》（DA/T 38-2008）的要求整理歸檔。