預算治理新價值:破解良序社會生成中的理性困境

內容提要：合作共識可以增強社會的韌性穩定、提高運行效率，是現代良序社會生成的重要因子。然而，“理性困境”阻礙了合作共識的形成。在良序社會生成中，除了作為效率工具和控制工具之外，預算還可以成為合作共識和公共理性的“培育場”。通過這一“培育場”功能，預算在國家治理中體現一些新價值，可以破解“理性困境”。例如，發揮社會安全閥功能，構建韌性、可控的穩定機制；促進價值和利益整合，消除共識闕如；促進社會資本與經濟資本有機融合，為發展提供新動力，等等。推進國家治理現代化，需要充分發揮預算的控制功能和培育功能，實現預算的價值理性與工具理性的平衡、統一。

〔收稿日期〕2015-05-26

〔作者簡介〕陳龍，公共收入研究中心副研究員，研究方向為財稅理論與政策。

一、引言

一個良序社會，既是人類孜孜不倦追求的一個目標，也是一個國家或地區持續發展的重要前提和基礎。在不同的歷史階段和發展環境下，良序社會生成的條件和方式并不相同。社會是一個合作系統，現代化則是對傳統社會合作系統的再造過程。自現代化浪潮席卷人類社會之后，大多數國家都走上了現代化之路。然而，正如亨廷頓所言，“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂” ①。現代化在帶來經濟增長和物質財富增加的同時，也令一些國家飽受社會秩序混亂之苦。歷史一再表明，在現代化進程中，只有物質的增長，沒有與之相匹配的公共理性和現代公民意識，必然引發社會秩序的混亂。

我國正處于數千年未有之大變局的關鍵時期，包括經濟、政治、社會等在內的復合轉型仍在深化之中。我國能否跨過這一轉型關鍵期，取決于能否有一個良好的社會秩序和穩定的發展環境、能否為轉型不斷注入新的動力。經過三十多年的改革，我國取得巨大成就，但利益分化、思想多元、共識闕如等現象也隨之顯現，諸多領域的風險不斷積聚，發展的不確定性增大，對社會良性運轉以及國家治理均產生了較大壓力。建立一個現代良序社會，不僅是實現治理現代化的一個重要目標，而且也是促進我國進一步繁榮發展的根本保障。同時，還是實現社會資本和經濟資本有機融合、為國家發展注入新動力的迫切要求。預算是一種有效的現代治理工具，具有諸多優于其他治理工具的特點。發揮其獨特優勢和重要作用，有利于促進現代良序社會的生成。本文將圍繞如何構建良序社會這一主題，從預算的視角作以探討，為我國良序社會的建構提供一種新的視角和思路。

二、良序社會生成的差異：控制、共識與社會整合

社會秩序是由價值內核、社會規則和社會權威等要素構成的有機整體。一個良序社會通常是指系統運轉相對平穩、有序，社會矛盾和沖突得以有效抑制或化解的社會。良序社會的生成，受社會的結構狀況、國家政權的組織形式和能力、合法性基礎與社會認同狀況、經濟發展水平、外部環境等諸多因素的影響。這些因素又集中通過國家控制能力、社會認同和公眾參與等三個方面體現出來。在不同的發展階段，影響良序社會生成的因素并不相同。

（一）現代社會與傳統社會良序生成的差異

現代社會之前的諸多社會形態，可統稱之為傳統社會或前現代社會，其良序的生成主要依賴于國家的控制力。國家的控制力是指一個國家擁有的、能夠對其政治、社會、經濟、文化等領域實施有效控制的綜合能力。從手段上來看，這一控制能力主要包括司法與軍隊等系統的防護與控制（防控）能力、利益平衡能力、思想與價值的引導與控制（引控）能力等。

由于經濟結構較為單一、生產力相對不發達，社會呈現出較強的同質性，因此，傳統社會為了維護其穩定性，就以增強國家的控制力為主要手段，權力的合法性基礎主要來自于“君權神授” ①，人們的思想較為禁錮。這種社會秩序實際上就是以霍布斯所言的“利維坦”作為根本保障，強調國家的統治效力。在天命所定、各安其事的理念下，人們往往對既定秩序持有較大的認同度，只要不出現饑荒、外力入侵等因素，社會一般都處于較為穩定的狀態。但這種穩定是屬于一種靜態的剛性穩定，在國家政治活動中相對缺乏公眾意見表達與參與。

與傳統社會不同，現代良序社會的生成雖然沒有脫離國家控制這一基礎，但社會認同和公眾參與的作用日益突出，社會秩序更加依賴社會成員之間的協調合作與社會整合，社會的穩定狀況也由靜態的剛性穩定轉變為動態的韌性穩定。這些變化，主要由于社會的多元化、差異性和異質性所決定，并與個人權利意識的興起和社會文明的發展息息相關。發軔于西方的現代工業文明，倡導以“理性之光”取代“上帝之光”、以“理性的人”取代“全能的上帝”，強調個體的權利與自由，使現代社會打破了傳統社會封閉、單一的狀態，向多元、差異、異質狀態發展。同時，市場經濟的發展，促使私域與公域進一步分離，逐步形成思想與價值、利益多元化的社會狀況，這對原有的社會運行系統和機制產生了非常大的影響。在這種變化下，良序社會的生成需要解決兩個重要問題：

一是合法性問題。自由、平等、權利等現代價值理念打破了傳統合法性的基礎，能否體現民意，并吸收公眾參與到國家治理中，通常成為現代國家合法性的一個重要基礎。因此，現代良序社會的生成，不僅需要以公共權力為基礎的國家控制，而且更需要社會的價值認同、公眾的意見表達以及有效參與。

二是社會整合問題。社會的分化，促使原有秩序的內在要素發生變化，傳統價值觀下的社會認同也日趨消解，社會的離散趨勢加劇，從而影響國家的控制能力和社會穩定性。在這種情況下，社會整合狀況成為影響良序社會生成的一個重要因素。實現社會整合，除了利益調節機制之外，還需要增強社會認同、共識和公眾參與。一方面，認同與共識是社會穩定的內在根基和社會整合的凝聚劑。現代社會是一個多元、分化的社會，解決社會秩序各要素之間、社會主體與客體之間及其內部的矛盾，實現社會協調發展，必然要以一定的社會認同和共識為基礎。另一方面，現代化帶來了物質豐腴，但當物質生產能夠基本滿足人們的生存需要的情況下，公眾更加注重自身在社會中的價值存在感和自我實現。這種需要基本上與馬斯洛在《人類激勵理論》提出的“尊重的需要”和“自我實現的需要”相類似。在現代社會，有效參與國家治理，不僅是公眾在社會中的價值和存在的體現，也是其自我實現的一個重要方式。

總之，無論是增強國家的合法性，還是實現社會整合，都需要廣泛的社會共識和有效的公眾參與，這是現代社會與傳統社會的良序生成的最根本的區別。

（二）轉型社會良序的生成

轉型社會泛指由傳統向現代轉變中的一種社會形態。轉型社會在發展和轉型中通常伴隨著利益分化和階層變動迅速、社會共識相對不足、社會潛在風險不斷累積以及不確定性增大等諸多問題，其良序生成的因素既不同于傳統社會，也不同于成熟的現代社會，這主要因其較為特殊的社會狀態所決定。這一狀態，主要是由于國家與社會、個人三者之間及其內部關系和行為邊界的變動；理性的分裂與蛻變，特別是個體理性、組織理性與公共理性的沖突與偏離等諸多因素造成。社會內在要素和運行機制的急劇變化，必然影響原有社會秩序的穩定性和持續性。

由于轉型尚未完成，新型的整合力量和機制也未完全建立起來，社會的平滑、協調運轉遇到一定的障礙。此時，良序社會的生成需要有一個強有力的權力中心和權力體系，以對沖社會系統內在結構變化等因素導致的國家控制力下降以及所引發的諸多問題，為轉型提供動力和創造必要的條件。但是，如果過度依賴權力中心和權力體系的控制力，而忽視新的社會共識和整合機制的構建，就會加大社會秩序的脆弱性和不確定性。即使此時的社會處于一種穩定狀態，這種穩定也只是一種壓制式、不可持續的穩定，并非動態的韌性穩定。因此，轉型社會急劇變化的社會形勢，對良序生成提出了更高的要求，合法性與社會整合問題也更為重要和緊迫。在利益分化中盡可能地尋求并擴大社會共識，以及適度的有效參與，成為轉型社會良序生成的關鍵。

需要強調的是，轉型社會的公眾參與是一把“雙刃劍”。與成熟、穩定的現代社會體制不同，轉型社會須注重公眾參與的形式和程度，過度參與或不當參與不僅不會帶來社會的穩定，相反，會成為誘發社會失序的一個重要因素。因此，需要一種公共理性，特別是參與理性，予以制約和規范。

三、合作共識：現代良序社會生成的重要因子

自從人類社會形成以來，合作便成為社會運轉永恒的主題。原子化的個人進入社會合作系統，人們的價值觀和行為在塑造這個合作系統的同時，也會深受其影響。合作該秉承怎樣的價值理念，以及如何形成良好的合作關系，是一個社會有效、高效運作必須解決的基本問題。而這一問題解決的程度，依賴于合作共識的廣度和深度。

合作共識不同于一般的共識，而是在多元社會中人們就社會合作的基本價值理念、方式、路徑等方面達成的基本共識。這就意味著作為社會合作主體的個人，雖然可能持有不同價值理念、觀點和立場，但為了自身或社會的生存與發展，以合理的態度或方式，實現價值理念的理解、融合或社會合作機制的認同，以及行為方式和路徑的協調等。合作共識需以相互尊重和理解為前提，并理性地考慮其他社會成員的意見。在整個社會層面達成合作共識，不僅能夠增強合法性、實現社會整合，而且能夠降低社會運行成本，有利于實現社會的動態韌性穩定，因而，合作共識是現代良序社會生成的重要因子。

根據共識的深度，合作共識可由淺及深地分為理解與妥協、行為方式的一般性認同、價值理念的融合與認同。顯然，在這三者之中，價值理念的融合與認同，對社會穩定性和合作效率的影響最大。根據對社會秩序影響的實效，合作共識又可分為臨時性共識和持久性共識。臨時性共識通常是一次性的，是對某個事件或事項的產生的共識；而持久性共識，通常是以制度、規則、規范等形式體現的社會普遍共識。

合作共識雖然涉及到公共領域的各個層面，但主要圍繞三個基本主題而展開：

一是合作的價值和理念。無疑，公平正義是社會合作的首要價值，但公平正義并非是一個靜止不變、不言自明的概念，它具有具體性、歷史性和相對性的特點，在不同的語境下有著不同的內涵，并隨著人類社會歷史發展進程而不斷演變。不同社會發展時期、不同的階級都有著不同的公正觀和不同的判斷標準。因此，對于何為公平正義，以及在社會運作中如何體現公平正義，并不存在一致的觀點和判斷標準。然而，這卻是達成合作共識所必須解決的一個基本問題。

二是合作的組織形式以及運行機制。這是合作理念和規則的社會化和制度化的表現形式，主要解決在合作機制中社會成員的意見表達、溝通協調、權利與責任等問題。這涉及國家與社會的關系、政府的組織形式和約束機制、公眾協商和參與機制等諸多方面。

三是社會產品以及公共資源的分配。這實際上是國家與社會成員以及社會成員之間關系在物質上的體現。分配的標準和結果，對于合作共識的影響最為直接。研究表明，一個分配公平合理的社會，也必將是秩序較為穩定和充滿活力的社會。

合作共識可以增強社會的韌性穩定，提升現代社會的運行質量。特別是在社會轉型時期，對于一些重大問題能否形成合作共識，是良序社會形成的重要基礎。同時，合作共識可以積累社會資本，而社會資本又可以激活經濟資本，提供經濟發展的動力。在具有不同價值理念的個人、群體乃至民族之間達成社會共識，關鍵在于人們能夠以公共理性的精神、高度負責任的態度參與到社會生活的實踐中去。

四、現代良序生成中的“理性困境”

唯有理性，才能達成符合社會發展方向的合作共識。啟蒙思想家曾把理性作為“袪魅”的基本工具，將其視為認識之源、價值之源。可以說，理性是構建現代社會秩序的前提和重要因素。然而，理性在發揮其積極作用的同時，逐漸出現了分裂與蛻變，并在一定程度了阻礙了合作共識的形成，從而在良序社會生成中出現了“理性困境”。這主要表現在：

一是工具理性對價值理性的宰制，削弱了個人之間合作共識的基礎。價值理性和工具理性是人的理性不可或缺的兩個方面。后者為前者服務，并以前者為導向；前者指引著后者活動的方向。但理性的發展，逐漸出現了工具理性對價值理性的宰制，從而忽視了人的存在意義和價值，使人被物化成為“單向度的人”，導致了社會以及人與人之間的異化。這種異化，引發了物質主義、價值缺失等社會問題，削弱了個人之間合作共識的基礎。

二是個體理性與組織理性之間及其內部的矛盾和沖突，以及政府理性的異化，削弱了國家與社會之間、群體之間合作共識的基礎。個體理性和組織理性往往表現為追求自身或成員利益的最大化，容易走向利己主義、功利主義。個體理性雖在一定程度上有利于公共利益的形成，但未必會導致其最大化，相反，可能形成合成謬誤。個體理性和組織理性，使個人、組織過度追求各自、短期的利益，而容易忽視共同、長期的利益，顯然，不利于合作共識的形成和社會的發展。此外，理性的異化，更是損害合作共識。作為一種特殊的組織理性，政府理性意味著政府應以追求公共利益為目標，然而在一些個人或部門的影響下，政府行為往往偏離公共利益最大化的目標，轉而追求個人、部門的私利，造成了政府理性的異化。這一異化，加劇了社會矛盾，增加了達成合作共識的難度。

破解“理性困境”，消除理性分裂與蛻變給社會共識形成帶來的負面影響，需要培育公共理性。

何為公共理性？霍布斯把公共理性歸結為“上帝的最高代理人的理性”，并認為，“我們不能每一個人都運用自己的理性或良知去判斷，而要運用公眾的理性，也就是要運用上帝的最高代理人的理性去判斷。” ①康德將“普遍的人類理性”看作是公共理性，“……而人類理性，除了在其中都有發言權的那種普遍的人類理性之外，并不承認其他裁決者” ②。羅爾斯對公共理性做出了經典解釋。他認為，“公共理性是一個民主國家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他們的理性目標是公共善，此乃政治正義觀念對社會之基本制度結構的要求所在，也是這些制度所服務的目標和目的所在。” ③羅爾斯又寫了《公共理性觀念再探》一文，對公共理性作了進一步的解釋:所謂公共理性就是指各種政治主體（包括公民、各類社團和政府組織等）以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社會這樣一個持久存在的合作體系之中，對公共事務進行充分合作，以產生公共的、可以預期的共治效果的能力。

公共理性源于國家、社會和個人的分離。這一分離，將生活領域分為公共領域和私人領域，公共領域又可分為政治生活領域和社會生活領域。基于各自的利益訴求，在每個領域的社會主體都形成了各自獨特理性。公共理性實質上追求的是公共領域（公共生活）的正當、合理的價值尺度和行為標準，反映的是社會整體的利益訴求，同時，又注重對每一個公民個體之合法權益的保障。公共理性根植于個體理性、組織理性之中，并依賴于個體的理智能力和道德能力，三者既有一致性，也有一定的矛盾和沖突。公共理性有助于破解良序社會生成中的“理性困境”：

其一，公共理性可以協調、消融工具理性與價值理性的沖突。公共理性是對公共利益或社會長期利益的追求，必然更加突出價值理性的要求，使其在公共生活中對工具理性形成鉗制，進而逐漸實現二者的平衡，使個人成為“真正、平衡的理性人”，為合作共識和良序社會的形成塑造“健康的個體基礎”。

其二，公共理性可以協調、消融政府利益與個人及其他組織利益的不一致性或矛盾，防范政府理性的異化。公共理性的運用，意味著作為國家利益代表的政府與個人及其他組織，通過理性溝通和協調共融，并在制度的約束下，改變原有理性思維和行為邏輯中不適應公共理性要求的成分，在諸多正當利益之間尋求相對平衡。這樣不僅可以在不同利益主體中實現共享、共融利益，而且可以提升政府與公眾的信任關系，促進社會和諧與穩定。

五、預算治理的新價值：公共理性和合作共識的“培育場”

如何才能培育公共理性、達成廣泛的合作共識？在多元社會中，僅靠道德說教難以取得預期的效果，必須通過社會公共生活的具體實踐，實現價值信念的交流融合、物質利益協調，以及人的存在體現和自我實現。然而，社會公共生活的具體實踐，需要一個極為有效的實踐平臺和體現社會合作基本主題的有效媒介，而預算恰恰符合這一要求。

（一）預算治理的新價值及體現

當前，預算在治理中的作用，更多的被當作一種效率工具和控制工具。通過政府收支的預算管理，包括績效評價、中期預算、跨年度平衡機制以及編制和執行管理等措施，提高公共資金的配置效率和政府運行效率。同時，又可通過預算權力的配置，以及相關的管理措施，增強政府對系統內部行為的控制，防止政府理性異化，打造負責任的政府，提升其治理能力。預算的這種治理作用更多的體現為一種工具理性。

在良性社會生成中，除了作為效率工具和控制工具之外，預算還可以成為合作共識和公共理性的“培育場”，這實際上是預算的價值理性在社會實踐中的體現。之所以能發揮“培育場”作用，源于預算具有優于選舉等其他一些治理手段的特征，即：預算是政府與社會、公眾之間以及其內部進行社會合作的信息和物質中介，具有較強的社會整合功能。作為信息中介，預算構建了政府與公眾更為真切了解雙向需求的橋梁。一方面，預算所反映出來的信息，表明了政府的活動范圍和邊界，以及公共資源配置的方向和領域，通過預算，公眾能了解并監督政府；另一方面，政府通過公眾對預算的意見，了解公眾的需求和偏好。作為物質中介，預算通過對公共資源的配置，公眾參與國家治理有了更為實在的“抓手”，滿足公眾的社會存在感和自我實現的需要，有利于培育公眾的責任意識和參與理性，彌補代議制民主所產生的公眾的政治冷漠及其他諸多弊端。以預算的信息表達與協商，實現政府和公眾偏好的雙向傳遞，在公共生活中形成一種開放的、充滿活力的“意見形成”過程，使社會合作各方以理性的表達方式來代替非理性的表達方式，通過利益調節、追求激勵相容（共融）與公共利益，逐漸走向公共理性，并在社會合作的價值理念、方式等諸多方面達成共識，從而在政府與社會、權力與權利、公域與私域之間形成良性的互動，為社會構筑穩定的運行機制。

通過這一合作共識和公共理性的“培育場”，預算在國家治理中體現出四方面的新價值：

一是發揮社會安全閥功能，構建韌性、可控的穩定機制。現代良序社會，并不意味著沒有矛盾，而是矛盾能夠得到有效釋放或化解。預算的信息傳遞功能，使政府更加了解公眾的需求和社會狀況，可起到預警作用。適度有效的預算參與，可以成為釋放對社會不滿情緒的合法沖突機制，防止矛盾積聚，有時甚至可以起到轉移或化解矛盾的作用，使社會矛盾由剛性轉為柔性。

二是促進價值和利益整合，消除共識闕如。預算對公共資源配置的方向和數量，以及相應的預算決策、管理機制，不僅反映了不同利益主體間的物質利益關系，也體現了社會的基本價值理念。一個良好的預算制度，不僅可以協調公共利益、組織利益和個人利益的關系，在物質利益層面進行整合，而且可以在公平與效率、平等與自由、公權與私權等諸多方面進行有機協調，實現價值層面的整合。通過物質和價值層面的整合，可以在社會諸多領域消除分歧，形成社會共識和價值認同，從而促進社會穩定與平衡運轉。

三是培育現代公民意識和能力，防范“非理性民粹主義陷阱”。現代公民意識不僅可以為現代化進程提供精神動力，而且為國家和社會的有序運轉提供倫理秩序、政治秩序和法制秩序基礎。國家治理現代化，離不開公眾的參與。只有具有現代公民意識和能力的公眾有效參與，才能推動國家治理能力的提升。否則，只具有參與的熱情，而缺乏現代公民意識和能力，沒有成熟的公民心態，則會陷入“非理性民粹主義陷阱”，造成社會秩序的混亂。通過預算這一中介，公眾可在公共生活中得到有效鍛煉，不僅能約束其自身狹隘的利己主義和物質主義傾向，促其以審慎、負責的態度，參與公共生活，而且能提高其參與公共事務管理的能力。

四是提升社會資本，促進社會資本與經濟資本有機融合，為發展提供新動力。一個良好的預算制度，在打造負責任且受約束的政府、培育現代公民、促進社會整合、構筑韌性且可控的社會穩定機制的同時，必然促進社會和諧、增強社會認同和互信，提升社會資本。社會資本的提升，又會減少不確定性和交易成本、促進專業化合作，從而激活經濟資本。二者的有機融合，將為發展提供新的動力。

（二）預算治理新價值在中央與地方層面的差異

一般而言，在控制功能上，無論是中央還是地方，通過預算權力的配置、編制與執行的管理、預算資金的分配及績效考核等方式，都可增強對政府系統內部行為的縱向和橫向控制，從而提高公共資源配置效率及政府運行效率，因而二者的差異并不大。但在公共理性和合作共識的培育、社會秩序建構中，由于中央與地方在與公眾的關系、政府行為以及事權與責任等方面存在差異，特別是地方政府與轄區內的公眾利益連接更為緊密、信息交換更為直接、合作共識的內容更為具體，因而，預算在這兩個層面治理中的作用也有所不同。這主要表現在以下三個方面：

一是引導價值理念的著力點上的差異。中央層面的預算治理，應在全國范圍內承擔起公平正義等基本價值的引導。這主要通過收支政策和轉移支付制度的設計，以體現國家在收入分配、全國性基本公共品供給以及群體、區域之間的差異等方面所持的基本理念。而地方層面的預算治理對價值理念的引導作用，與地方政府具體活動和預算行為緊密相連，更多的體現在程序以及轄區公共品受益上的公平正義。

二是影響方式和效果上的差別。中央層面的預算治理，通常面對全國的公眾，影響對象廣泛且個體體現不分明，因而影響較為間接。與之相比，地方層面的預算治理影響范圍相對較小且較為固定，對轄區內公共理性和合作共識的培育的影響更為直接。在地方，信息傳遞的功能更為明顯，預算在發現、匯集公眾偏好以及反映政府活動和運行上更具有優勢，因而地方預算公開和參與對社會秩序建構的影響更大。

三是預算治理防范重點上的差別。在中央層面，一方面，應合理界定政府與市場、政府與社會的行為范圍和權力邊界，重點防范政府對市場和社會正常運轉的過度侵蝕、干擾，發揮三者在社會秩序建構中的積極作用；另一方面，防范個人或組織通過對預算的干預，獲取不合理利益，損害社會的公平正義。而在地方，則應重點防范個人或組織通過利益輸送、公共權力，改變預算行為和利益分配規則，侵犯公共領域和公共利益。

由于預算治理新價值在中央與地方層面的差異，為了充分發揮各自在合作共識、公共理性中的培育功能，在預算制度設計時，既要堅持預算的法制性、統一性，而又需要一定的靈活性，在預算公開、預算協商、預算聽證以及其他預算信息表達、參與等制度上，充分考慮中央與地方的特點以及不同的約束條件和行為模式，建立差異化的制度體系。

六、結語：實現預算價值理性與工具理性的平衡、統一

預算是一種有效的現代治理工具，不僅可對政府和公眾實施雙向控制，提高公共資源配置效率和政府運行效率，而且能夠培育公共理性、促進廣泛的合作共識，在構建良序社會中發揮極為重要的作用。

近些年來，我國預算改革取得了很大進展，特別是新《預算法》的實施，在提升預算治理能力方面邁出了具有實質意義的一步。但無論是前期實施的部門預算、收支兩條線、國庫集中支付制度、政府采購、績效預算等措施，還是當前正在實行的年度預算控制方式、跨年度預算平衡機制、中期財政規劃、全口徑預算等改革，主要都是圍繞增強預算的控制功能這一目標展開的，呈現明顯的“控制取向”特征。雖然我國一些地方在參與式預算、預算聽證做出了一些嘗試，但無論是制度設計，還是改革理念，都需要進一步改進。總體來看，我國當前預算治理的工具理性意義大于價值理性意義。

推進國家治理能力和治理體系的現代化，對預算治理能力提出了更高要求。預算的控制功能固然重要，但其在良序社會生成中的重要作用也應值得高度重視。只有二者兼顧，實現預算的價值理性與工具理性的平衡、統一，才能更好地發揮預算的治理作用。因此，未來我國的預算改革，可以按照兩個路徑推進：一是繼續增強預算的控制功能，優化預算權力配置，深化預算管理制度變革，提升政府的治理能力和運行效率。這也是當前我國預算改革所正采取的路徑。二是發揮預算的合作共識和公共理性“培育場”功能，構建預算信息表達機制、“體制內協商”與“體制外參與”有機結合的預算協商機制等制度體系，通過預算形成政府與公眾的新型關系，增強政府合法性基礎，構建穩定、韌性、可控的社會運行機制。這兩條路徑不是截然分開的，而是相互促進、相互提升的關系，也唯有二者結合起來，實現預算治理方式創新，才能更好地發揮預算的治理作用，進而增強制度自信、發揮制度優勢，促進我國治理現代化。