健全社會普法教育機制對策探究

收稿日期：2014-12-28

基金項目：本文系青島大學2013年度“習近平系列講話學習研究中心”專項課題成果，由青島大學科研專項經費資助。

作者簡介：陳雪平（1960-），女，遼寧沈陽人，青島大學政治學院教授，碩士研究生導師，主要研究方向為法學的基本理論； 隋世宇（1974-），男，漢族，山東青島人，任職青島市教育局，研究方向為農村問題研究。

健全社會普法教育機制，增強全民法治觀念是習近平在十八大三中全會講話中作出的重要指示，為今后我國普法教育工作提出了總的目標。黨的十八大四中全會進一步提出，要推動全社會樹立法治意識，堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作，深入開展法治宣傳教育。這為普法教育的深入開展提出了新思路和具體要求。從1986年至2010年，我國已完成了五次普法教育，今年是“六五”普法教育實施的第四年（2011年至2015年），通過全國大普法格局的實施，對增強全民的法治觀念起到了重要的作用，但其中存在的問題也不可忽視。因此健全社會普法教育機制，增強全民法治觀念，是維護憲法和法律權威，依法治國，建設法治國家，維護社會穩定的重要舉措。當前我國的普法教育工作既取得了一定成效，又存在需要克服和破解的問題，客觀地認識和評價這些問題，探究其產生的原因，并在此基礎上提出相應的對策具有重要意義。

一、我國現階段普法教育機制中存在的問題及原因分析

對普法教育機制問題的研究必須建立在對其科學認識的基礎之上，必須對普法教育的概念進行科學界定。筆者認為，普法教育機制是指普法教育現象各部分之間的相互關系及其運行方式，包括普法教育的主體機制、宣傳機制、心理認知機制、環境機制等。只有正確處理好各個部分和各個環節的關系，才能使其良性運作，并發揮應有的作用。我國目前普法教育還存在諸多需要解決的問題，為了使所探究的問題及原因分析更具科學性，筆者將普法機制的問題及原因歸納為兩個方面，即普法教育的客觀機制和主觀機制。

（一）普法教育客觀方面機制問題及原因分析

普法教育客觀方面的機制問題主要體現在現階段我國普法教育實施主體、心里溝通機制和宣傳機制等方面。

1.普法實施的主體為單一的行政機制。我國目前普法教育實施的主體是單一的行政機構，隸屬于司法部的全國普法辦及其各省市的相關部門，進行擬訂全民普及法律常識規劃并組織實施，指導各地方、各行業法制宣傳、依法治理工作和對外法制宣傳。由政府單一推進普法教育，其優勢是效率高，整齊劃一，計劃性強、階段性明顯。不

摘 要：健全社會普法教育機制是依法治國，建設法治國家，維護社會穩定的需要。當前我國的普法教育工作既取得了一定成效，又存在需要克服和破解的問題，因此應建立普法教育社會主體的補充機制、探索普法教育主觀認知和適用法律能力的機制、完善普法教育宏觀和微觀宣傳相結合的機制，倡導法的精神，運用法律思維處理和解決問題，優化社會法律環境，才能從根本上增加公民的法治觀念。

文獻標識碼：A

文章編號：1005-7110（2015）02-0007-06足之處是形式大于內容，過于強調外在灌輸的強化效果，不能及時滿足市場經濟和日益發展的復雜社會人們對法律規范作用多元化的需求，并會導致普法教育過程和結果的行政化和政治化傾向，普法教育工作者往往會從行政管理的角度認識普法教育的重要性，從而產生法律工具主義的思想意識。其根本原因是我國的法治建設走的是政府推進型法治化道路，是由政府自上而下推進的，這和西方的法治是由自下而上行進具有明顯的不同。 [1]（P82）因此，普法教育也必然會由政府擔當其主體通過行政職權向社會推進。

2.缺乏教育者與被教育者的心理溝通機制。在我國，由于普法教育實施的主體是由政府的行政管理部門承擔，使普法教育主體與被教育者的關系實際上體現的是行政管理關系，受教育者處于被動的管理地位。普法教育的實施主體以自己的職權，通過一定的行政政手段進行，即通過行政命令、指示、規定等措施進行具體的布置、落實和監督。這必然會使雙方不能處于平等的地位，不能進行有效地溝通，也使得普法教育的實施不能完全得到被教育者的認同和擁護，這在很大的成度上影響了普法教育工作的實際效果。

3.普法宣傳缺乏適用性和深入性。進行有效的普法宣傳，營造法制宣傳環境，滿足全社會公民對我國現階段法律知識的知情權，是取得普法教育實效的前提。因此，普法教育規劃通知下達后，普法宣傳就成為了各地方普法辦的首要重任，一般會集中在宣傳日或宣傳周或法規出臺之時通過印發普法讀物、舉辦法治講座，通過與媒體合作等形式進行，應當說這些做法在普法教育起到了一定作用，但仍缺乏適用性和深入性，其原因在于我國的普法教育宣傳手段高度集中，過于強調活動的形式和相關部門的政績，在監督測評效果時往往是通過表面的量化數字確定，忽視了普法教育宗旨的本身，如提高公民的法治觀念，倡導法的精神，理性選擇訴訟的維權意識等深層次的內容。同時對于經濟文化落后地區法律宣傳的輻射面還不夠，特別是針對農民的普法教育宣傳水平相對落后。因此目前我國的普法宣傳在實際的效果方面還有待于提升。

（二）普法教育主觀機制問題及原因分析

普法教育的實效應當以受教育者對法律知識的主觀認知程度和適用法律的能力作為重要的考量。為了體現其科學性，筆者采用量化實證分析方法，選擇所在學校一定數量的大學生進行了問卷調查，共發放500份，收回有效問卷492份，并將收回的問卷進行了分析：

1.對法律知識的重要性認同性高，但認知性低。調查中，對于問卷中“你認為不了解法律知識是否會對自己的生活產生影響？”時，92.7%的同學選擇了“是”，說明法律知識的重要性在大學生群體中得到了較高的認同。但對于具體法律知識掌握上，情況卻不盡樂觀，如問卷中的一個常識性題目“我國的法定結婚年齡是？”，僅有50.2%的同學選擇了正確答案，說明大學生的受教育程度和掌握的法律常識嚴重不協調。從客觀原因分析是高校方面對普法教育的重視不夠，一些學校為了考研率，片面加強對學生的專業課知識的要求，沒有將法律素質作為一項人才素質培養；從主觀原因來說，雖然大部分學生都能意識到法律對于自身的生活有不可或缺的影響，但仍有相當一部分同學認為法律離自己的生活還是相對較遠，只要不做違法亂紀之事，法律知識的多少并不會影響自己的生活質量。

2.對法律知識的運用意識性高，但適用能力低。調查發現，大學生的“知行合一”能力仍有待提高，大部分學生都承認法律的權威并愿意依法辦事，但在實際適用法律過程中又有著選擇方面的矛盾心理。在回答“如果明知某一行為會觸犯法律但不構成犯罪，并對自身有一定的好處，你會如何做？”在選擇“權衡利弊再做決定”的人數居然和選擇“堅決不做”的人數相差無幾。在用法傾向方面，對“當你的合法權益收到侵害時，會采取何種措施？”57.3%的同學選擇“沉默應對”，僅有16.7%的同學選擇“通過合法方式維權”。說明隨著我國普法教育的深入開展，公民對法律有了一定程度的敬畏，但還不足以激勵他們適用法律，也不可能真正內化為公民法治觀念。其根本原因在于目前我國公民缺乏對法的精神的認識和信心，沒能真正領會法的精神實質，在總體上對法律的認識還沒有上升到理性的高度，運用法律思維分析問題和解決問題能力較弱，特別是缺乏程序和證據意識，這樣往往會導致兩種后果，一是放棄法律保護自身權利的途徑，二是“迷信”法律，認為法律萬能，而陷入無盡的煩訴和纏訴之中。

3.對法治建設的關心與信心缺失之間存在一定的矛盾。在“你對于我國現行的法律是否滿意”問題上，調查結果令人欣喜，有91%的學生表示“滿意”。“對于我國現階段實行的依法治國，建設社會主義法治國家的方略的看法是？”，89%的同學選擇了贊同，說明學生對我國目前法治社會的狀況有較高滿意度。但在對當前法治環境看法的調查方面，情況不容樂觀，在“你認為當前法律面前，人人平等嗎？”問題上，78%的同學都選擇了“不太平等”。在“如果你正涉案一項民事訴訟，你對法律裁決出公正結果的信心度是？”，僅有35.2%的同學選擇了“有信心”，更有12%的同學表示“完全沒有信心”。分析顯示大學生有對我國法治社會建設既關心擁護又缺乏信心的矛盾心理。其原因在于，長期以來，我國的貪污腐敗現象還相當嚴重，一些地方的行政管理還有相當濃重的“人治”痕跡，這都在一定程度上使黨和政府的形象在民眾的心中喪失了公信力，降低了民眾對建設法治國家的信心和期待。另外“司法不公”思想的蔓延也是其重要的原因。隨著普法教育的開展，“司法公正度”已成為民眾對司法活動進行評價的重要標準。近年來隨著司法監督的不斷完善，一些冤案錯案得到了糾正，這在一定程度上撫慰和鼓舞了民心，然而這也從另一個角度反映出了司法不公，會激化民眾對社會的不滿。由此也使得一些公民在陷入法律糾紛時往往會知法不用，寧愿上訪也不愿打官司的局面。

二、健全社會普法教育機制的對策

健全普法機制是一個復雜的系統工程，需要動員全社會的力量共同協力，才能實現。而問題的關鍵是要完善和突破原有機制，不斷有所創新，以提高全民的法治觀念作為普法教育實效的重要內容和價值取向，因此建議采取以下對策：

（一）對普法教育客觀環境方面的機制進行改革

普法教育客觀環境方面機制的改革尤其重要，因為這關系到是否能真正取得普法教育的實效，是否能切實提高全民法治觀念的重大問題。

1.建立普法教育社會主體的補充機制。應進一步發揮普法教育行政部門在普法教育中的優勢作用，同時應建立和完善社會主體的補充機制。十八大四中全會決議提出，要健全普法宣傳教育機制，各級黨委和政府要加強對普法工作的領導，宣傳、文化、教育部門和人民團體要在普法教育中發揮職能作用。這就為建立我國普法教育社會主體的補充機制提供了重要依據。根據我國的實際情況，現階段普法教育補充機制應當由婦聯、共青團、工會、工商聯等社會團體及高校、中小學等教育機構組成。實際上這些組織在普法教育中也承擔著重要的實施任務。要給予這些部門實施主體的地位，使其能在統一的部署下，根據自己領域的實際狀況，有針對性地制定相應的普法規劃，給他們更多的自主和靈活的作法，形成普法主體機制自上而下和自下而上的運行機制，以滿足人們為解決社會發展日益增長的新的糾紛和矛盾對法律作用的訴求。

2.探索教育者與被教育者的心理溝通機制。普法教育工作者必須轉換觀念，克服法律工具主義和虛無主義的做法，探索教育者與受教育者的溝通機制，注重人文關懷和受教育者的心理認知過程。要運用現代教育學和心理學的理論和方法，將受教育者作為普法教育過程的主體，學會傾聽，學會理解，形成二者相互間的溝通機制，才能達到普法教育的實效。而探索教育者與被教育者的心理溝通機制要以法律文化為根基才能真正得以實現。法律文化是是人類在漫長的文明進步過程中從事法律實踐所創造的智慧結晶和精神財富……。 [2]（P247）法律文化反映的是法律生活中群體化的法律思想觀念、行為趨向、情感傾注。因此普法教育的文化功能應成為我國今后普法教育的主要功能，通過普及法律知識，提高人們的法律意識，維護社會的穩定，保護公民的合法權益，這其中就包括了對公民法律文化素質培養的要求。各地方要根據具體情況，按照“六五”普法規劃，積極推進社會主義法治文化建設，在全社會形成崇尚法律、遵守法律、維護法律權威的文化氛圍，使受教育者不是被動地接受，而是從內心認可和擁護，主動領會法律知識的力量，形成普法教育過程良好的心理溝通機制，以確保普法教育的實效。

3.完善普法教育宣傳宏觀和微觀相結合的機制。普法教育要取得增強公民法治觀念的實效，前提則是對法律的知情和認可。根據社會的需求，在宣傳上既要有普遍性，也要有針對性。在強調普法教育的普遍性時，要防止大格局導致的大而空所形成的忽視少數、特殊和弱勢群體的局面，要注重宏觀和微觀機制宣傳的結合。

當前我國法律體系已經建立，大量的法律法規也正處于不斷完善的過程中，這就要求法律的宣傳必須具有廣泛性。就內容而言應設定主題宣傳，如反腐倡廉、保護未成年、婦女、老人和殘疾人等特殊人群的合法權益和社會公共權利（即公共安全，如食品安全、生態安全和衛生安全等）、勞動者的合法權益及預防和懲治犯罪等。就途徑而言，要按照十八大四中全會決議指出的那樣，要健全媒體公益普法制度，加強新媒體新技術在普法中的運用，提高普法實效。因此要發揮普法教育行政部門的作用，要動員各個社團、行會等進行自愿普法行為，建立和完善公益普法教育。在普法形式上，除一般性的發放傳單和小冊上，應采取公眾所能接受的方式，如情景對話、卡通圖畫、實例分析等，也可以法律文化產品形式，充分利用媒體，特別是運用網絡等媒體新技術擴大宣傳范圍。同時要按照“六五”規范的部署繼續深化“法律進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位”主題活動，以體現普法教育的適用性和深入性。要將普法教育的地點輻射到科室、課堂、街道、工地、灘販、田頭等各個場所，形成全社會的普法教育運行機制。同時要根據不同行業和對象特點需求，采取有針對性的措施。政府機關要大力進行反腐倡廉的法制宣傳教育，提高服務意識和依法執政的能力，學會運用法律思維分析問題和解決問題。學校要加強對學生法律素質的培養，對中小學還應進行預防未成年人犯罪和保護未成年人合法權利方面的法律宣傳。企業主管部門應對企業負責人和職工進行勞動法規的宣傳教育，依法用工、依法履行勞動合同；職工也要學法用法，盡到相應的法定和合同義務，更好地保護自身的合法權益。

（二）加強和完善普法教育主觀認知和適用法律方面的機制

通過前面對相關問題的分析，筆者認為，與道德的自省性相同，法治觀念的提升也是由公民所掌握的法律知識在社會實踐中，通過對法律認知的不斷積累，經過其內心的自覺化過程最終形成的，而這只有在人們普遍地對法的精神有了理性自覺認識的前提下，法治觀念才能最終確立，普法教育才能真正取得實效。

1.倡導法的精神。法的精神是一種法治的或實踐的理念，是一種理性的精神、道德的精神，正義的精神，是人類的并轉化為民族或國家的群體精神，是深入民眾內心的法治靈魂。一個人一旦喪失了法的精神，就沒有守法的意識并不再自覺地受法律約束。 [3]十八大四中全會決議指出，法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。可見，只有當人人對法的認識不僅理性的認識，同時也是情感上的信服和執著，才能認同法律，并最終成為人們從事各種社會活動的自覺行為模式。因此在普法教育中不僅要注重受教育者所掌握的法律知識，還要使其領會法的精神，信仰法律，崇尚法律，只有這樣才能轉化為受教育者知法、守法和護法行為的精神動力。具體途徑應當根據不同的人群有針對性地進行：

第一、提高國家工作人員的法律思維能力。對國家工作人員除根據不同的職能部門進行相關的法律培訓，使其系統地掌握相關的法律知識外，還要系統學習掌握法律的基本理論，提高法律思維能力。法律思維是指人們在構建規范并將規范應用于事實作出判斷時的精神活動方式， [4]（P32）十八大報告指出，要提高領導干部運用法律思維和法治方法深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。十八大四中全會決議進一步指出，實行國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制。因此國家機關不同的職能部門應設置相應普法教育責任機制，制定相關領導的普法權限和責任范圍及相應的獎勵和處罰制度。同時要與高校法學專業建立長效的培訓機制，根據不同職能部門的需要通過短期、輪訓、進修等不同形式對執法人員進行有針對性地系統地學習法律，使其真正掌握法的精髓，樹立公平、正義等法的基本精神，提高法律思維能力，學會運用法律思維處理和解決問題，真正做到依法行政、司法公正。

第二、提高大學生的法律素質。法律素質是社會發展對當代大學生具備綜合素質的基本要求。提高法律素質有利于理解法的精神，正確理解民主和法治的關系、權力和權利的關、權利和義務的關系，自由和平等的關系，增強大學生尊法守法意識。對高校的普法教育，首先要優化師資隊伍，除提高教師的法律教學水平外，學校還可以聘請當地的法官律師作以案例為內容的講座，與教師測重理論的教學形成互補機制。同時要注意教學方法的改革，教師可以在課堂上組織“案例情景模擬”活動，讓學生參與表演和討論，在互動交流中掌握相關的法律知識。另外，教師還可以帶領學生到法院旁聽案件，直觀法庭審判過程，領會法的精神在司法實踐中的真實感受，提高學生適用法律的能力。

第三、提高企業與職工的法律意識。相關主管部門不僅要加強對企業進行勞動法規方面的普法教育，同時還要對其進行法律意識、道德意識的培養，具體可通過集中培訓和輪訓的途徑進行；企業對職工不僅要對其進行相關的法律規章義務方面的培訓，也要對其保護合法權益方面的法規進行教育，特別是安全生產方面的規章，重點是勞動密集型企業和危險性較高的行業。可通過從事法律教學的教師和法律專業的高校學生的自愿者行為對其進行授課和答疑，以提高他們知法、守法的能力，特別是理性選擇訴訟維權的判斷能力。

第四、提高農民的維權意識。相對而言，由于我國農村地域廣泛，人口居住分散，使普法教育在及時性和直接性方面會有所不足，因此當地政府要通過培訓、輪訓等形式加強對農村鄉鎮、村干部的法律意識的培養，改善鄉鎮政府以及村委會的執法條件。同時要與當地農村經濟發展和文化相結合，引導農民在日常農業生產中，提高維權意識，如對地方特產要及時注冊商標。同時要增強農村普法宣傳內容的針對性，加強對與承包合同、宅基地、拆遷和征用土地等近年來頻發糾紛相關的法律的宣傳力度。對當前存在的食品安全、醫療保險、社會保障等相關法律更要及時宣傳到位，要借鑒各地先進做法，創新宣傳形式，積極開展專項的“送法下鄉”活動，可通過社會公益組織和高校大學生的青年自愿者行為進行。

2.優化社會法律環境。社會法律環境的好壞對提高公民的法治觀念有重要的影響，在全民對依法治國的社會有了起碼的信任后，其法治觀念才能最終得到提高。

第一、加強反腐倡廉建設，不斷提高執法者的法律素質。建設廉潔政治已成為現代國家執政者執政能力的重要標志，也是中國共產黨長期以來在自身建設過程中對其執政能力正當性評價的核心內容。黨的十八大以來，中央不斷加大反腐力度，本著“蒼蠅”“老虎”一起打的堅定決心，已經查處和依法懲治了一大批違法犯罪的國家公務人員，其中甚至包括了曾擔任國家重要領導職位的貪污腐敗分子。因此在不斷加強執法者思想建設、道德建設的同時，也要不斷提高其法律素質。執法者首先要作守法的表率，因為在一個依法治國的社會，執法者只有堅守法律的底線，才能獲得民心。否則執法者如果違法亂紀，甚至犯罪，就會喪失民心，其本人不僅要經歷道德責任所帶來的良心譴責的痛苦，同時也要承擔法律責任所造成的事業、家庭、乃至人生毀滅的嚴重后果。因此要通過普法教育，提高執法者自身的法律素質，特別是要加強對職業犯罪相關法律的認識，自覺嚴守法律，公正執法，才能優化社會法律環境，提高公民的法治觀念。

第二、深化司法改革，提高司法的公信力。司法是法律的守護神，是匡扶公正的最后一道防線，也是連接民眾與當權者的最為堅實的一條紐帶，“公正是為政的準繩，因為實施公正可以確定是非曲直，而這就是一個政治共同體秩序的基礎。” [5]（P142）十八大四中全會決議強調，公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用，最直接的后果就是會加重公民的“厭訟”“怕訟”的心理，使民眾失去了對法律信任，并會最終導致法律權威在整個社會的喪失。黨的十八大以來，我國司法領域加強了改革的力度，平反糾正了一大批冤、假、錯案，在社會上引發極大反響，使司法公正得到了重新回歸，為了正真確保司法公正，十八三中全會報告指出，要健全司法權力運行機制。優化司法職權配置……加強和規范對司法活動的法律監督和社會監督。特別是要改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制。目前我國上海、廣東等6省市先行試點，建立檢察官、法官對案件終身責任制，為今后司法繼續進行體制等方面深層次的改革積累經驗。 ①為了更加有效地確保司法的公正，十八大四中全會決議提出要建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。因此今后要進一步制定具體措施，將其落實到位。司法機關只有在尊重法律價值的基礎上，公正地適用法律，公民才會相信其能夠真正做到為社會公眾主持“正義”，維護公民的合法權利。也只有這樣，公民才將能從內心尊重法律和信仰法律，其法治觀念才能得以提高，依法治國，建設法治國家才能真正實現！