論實現基本公共服務均等化的財政機制

□文/張夢樂

（首都師范大學管理學院 北京）

一、基本公共服務均等化的提出

（一）基本公共服務均等化的概念及發展沿革。基本公共服務是指與民生問題相密切關聯的公共服務，最初是由德國社會政治政策學派代表瓦格納提出并作為政府財政支出的重要部分。在我國社會主義現代化建設和發展階段，基本公共服務均等化的內涵被多次提及，進入公眾視線。

中共十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確提出：“健全公共財政體制，調整財政收支結構，把更多的財政資金投向公共服務領域，加大財政在教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入”。在十七大報告中提出，縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化，引導生產要素跨區域合理流動。圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。在國民經濟和社會發展的“十二五”戰略規劃中明確提出把推進基本公共服務均等化作為重大政策導向。把基本公共服務制度作為公共產品向全民提供，完善公共財政制度，提高政府保障能力，建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，逐步縮小城鄉區域間人民生活水平和公共服務差距。

（二）推進基本公共服務均等化的必要性。作為轉變經濟發展方式的重要內容，在現當代我國面臨嚴峻國內外經濟政治環境和國際背景挑戰下，深入推進基本公共服務均等化是加快社會主義市場經濟轉型和經濟發展方式轉變的必然選擇。推進基本公共服務均等化具有重要戰略意義和必然選擇性。

1、推進基本公共服務均等化有利于增進社會和諧，保障社會安定。隨著我國改革開放的深入貫徹，社會主義現階段人們的需求已經由滿足溫飽的生存性轉變為內在要求發展性，對于義務教育、基本社會保障此類民生服務的關注度普遍升高，推進基本公共服務均等化是縮減社會成員收入差距及地區差異，促進社會公平與正義的重要途徑，是社會安定和諧的有力武器。

2、推進基本公共服務均等化有利于體現“以人為本”，優化政府職能。現階段我國各地區間人員流動緩慢，地區差異及城鄉二元格局在很長時期以來一直造成公共服務供給的異化，促進社會資源合理優化配置是實現整個國家發展的重要選擇，基本公共服務均等化的實現有利于充分調動政府與市場的兩只手，完善政府關于行政供給和服務型政府的重要目標，加大關于對公眾需求的關注。基本公共服務均等化的推進，能夠有效緩解公眾和社會對政府的輿論壓力，完善政府關于實現“以人為本”戰略決策的職能，提高政府對于社會發展的全面深入貢獻。

3、推進基本公共服務均等化有利于促進經濟發展和財政目標的實現。我國現存社會主義市場經濟環境和背景下，經濟發展主要方式尚未徹底轉變由“投資、消費、出口”拉動，較大程度上仍舊依賴于國際市場，在國內關于住房、醫療、教育等項基礎服務的支出占了人們支出的主要部分，居民的消費意愿和消費需求低下。推進基本公共服務均等化是公共財政的重要組成，有利于安定居民消費情緒，成為促進經濟增長和經濟發展方式轉變的重要依據。

二、基于包容性視角下的公共財政與基本公共服務均等化的邏輯關系

（一）包容性增長的概念內涵。包容性增長這一概念在2003年世界銀行政策報告《全球化增長與貧困（建設一個包容性的世界經濟）》中首次提及。在2004年亞洲開發銀行《在亞洲發展中國家持續性減少貧困的包容性增長：基礎設施發展的強化角色》報告中初步界定。2007年由亞洲開發銀行在《亞洲發展展望》中正式提出，旨在解決亞洲地區經濟發展過程中出現的問題。2009年亞太經合組織會議上胡錦濤提出“統籌兼顧，倡導包容性增長”。2010年第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議，胡錦濤再次發表題為《深化交流合作實現包容性增長》的致辭。“實現包容性增長，根本目的是讓經濟全球化和經濟發展成果惠及所有國家和地區、惠及所有人群，在可持續發展中實現經濟社會協調發展。”

（二）包容性增長理念下公共財政與基本公共服務均等化的相互關系。作為一項社會政策，基本公共服務更多的是解決關乎廣大社會成員生存和發展問題的保障性兜底產品和服務，對于公共服務來說，財政起到了物質上的極端重要性，完善財政政策和制度是實現基本公共服務均等化的創新目標。

1、基本公共服務均等化為實現公共財政的公平性提供了外部環境。當前我國財政的主要目標和發展趨勢是通過完善財政收支，對社會資源進行有效分配。公共財政政策作為滿足公共需要的非營利性經濟政策，是政府追求公共利益的體現。實現公共財政需要良好的社會環境，只有保證公平性的外部環境，才能為構建社會主義和諧社會提供更為優質的公共物品和公共服務。基本公共服務均等化為保障公共財政向公共需要和公共服務傾斜提供了必備環境，能夠維護公共財政更有效地實現經濟目的。

2、公共財政為基本公共服務均等化提供財政上的保障性資源。隨著我國社會主義市場經濟的發展和不斷完善，單純依靠市場的作用已經無法滿足社會上廣泛成員的普遍社會需求，基本公共服務作為具有基礎性、普惠性、公平性的最基礎的公共產品，需要充分依據政府的宏觀調控重要手段，幫助廣大社會成員實現由生存性到發展性的轉變，而這一步驟的實施則需要發揮公共財政的作用。作為服務社會的重要手段，財政政策能夠有效地解決公共需求、調整區域差異、增加服務投入、調整轉移支付，控制經濟發展流向，從而實現資源優化配置，更好地推動基本公共服務的均等化目標。

3、基本公共服務均等化依靠財政政策實現戰略目標。基本公共服務均等化在基本民生服務、公共事業服務及各項公益服務等方面都需要政府經濟、財政方面的支持，財政政策的有效性和可實現性在很大程度上制約了基本公共服務均等化的實現目標，決定了基本公共服務均等化的實現程度。完善健全的公共財政政策能夠更好地實現基本公共服務均等化重視民生、以人為本的重要理念，實現經濟社會協調發展和社會公平正義目的的實現。

三、實現基本公共服務均等化的公共財政改革機制

（一）公共財政對基本公共服務均等化的影響分析

1、財政收入角度。近年來，鑒于中央部委著力推進的公共服務改革事業，權力和事務普遍下放。但部分地方政府能力有限，在很大程度上財政負擔過重，較多的致力于發展經濟和擴大稅收來源，滿足本地區整體發展的經濟壓力十分沉重，公共服務于地方政府的財政能力不對稱，相對于公共服務的供給能力則更顯不足，難以滿足本地區基本公共服務的需求。

2、財政支出角度。在財政支出方面，國家在財政收入穩步增加的基礎上，調整和優化了財政支出結構、在農業方面側重于支農惠農。在城鎮職工基本醫療保險、醫療救助、醫藥流通等方面推進體制改革，確保了財政對于低收入群體和困難群眾的傾斜。但是，盡管財政支出數額巨大，政策傾向性加大加寬，我國基本公共服務支出占財政總支出的比重仍舊較低，財政職能的缺位現象依然嚴重，不同領域對于基本公共服務的需求難以達到。醫療衛生事業方面，人均醫療衛生費用在城鄉兩部門支出差距明顯；義務教育方面的補助支出雖有增加，但仍需要財政投入彌補地區間的重大差距；對于工業污染治理等方面的基礎公共服務支出也缺失合理性和財政上的傾斜。

3、財政體制角度。從整個財政的體制來說，我國現行的財政體制屬于公共事務的服務按照行政區劃層層下放，對于公共服務均等化的實現，地方政府作為實施權利的一方主體，需要掌握和控制整個地方事務，做好資源優化配置和保障均等化的實現，但是由于財政廣泛集中于中央，地方政府有限的財力難以承擔推進基本公共服務均等化的重任，相對貧困的地方政府甚至難以完成基本的經濟發展，因而在現有財政體制下難以發揮財政作用維護基本公共服務均等化的實現。

（二）完善實現基本公共服務均等化的公共財政制度

1、明確政府職權劃分，促進事權財權相匹配，深化財政體制改革，增強包容性基本公共服務的能力。在財政職權方面，各級政府之間的財力分配并不規范，地方政府財權不足，區域內公共產品的供給狀況堪憂。中央政府應按照公共性、市場化和引導性原則，進一步明確政府支出范圍，依法規范中央和地方政府的支出責任，適當調整中央和地方的收入劃分。下放財權調動地方政府增收節支的積極性，充分實行和利用宏觀調控，確保地方政府的財政權力與財政責任對等，擴大地方政府的稅收立法權，合理配置中央與地方的財力結構，堅持實現公共服務職責與財權相結合，引導地方政府將公共資源合理配置到基本公共服務領域。

2、發展社會主義市場經濟，在增加國民收入的基礎上實現基本公共服務的投入總量。經濟發展水平決定了財政收入的穩步增長，強大的財力是保障基本公共服務支出的堅實物質基礎。應保持經濟發展的適當增長速度，避免經濟發展速度過快或經濟遲滯發展。通過轉變經濟發展方式，增強經濟發展的內在動力，把發展高新技術產業和現代服務業等作為新的經濟增長點，把它們培育成經濟增長的重要推動力和財政收入的主要來源，確保財政蛋糕的做大做好。確保稅收收入在地方財政收入中的地位，擴大稅收調控范圍，為增強基本公共服務供給能力奠定基礎。

3、合理調整財政支出結構，優化中央及地方財政預算，確保財政資金流向公共服務領域。在一般性競爭領域，逐步減少相關直接投入，努力控制并節約開支，加大對重點支出項目的保障力度，向社會事業發展的薄弱環節傾斜。保證財政性教育經費的增長幅度，逐步提高財政性教育經費占財政支出的比重。增加財政對公共衛生體系的建設投入，建立公共衛生經費保障機制，加大城市社區衛生服務體系投入，完善補助政策。大力支持就業和社會保障工作，多渠道籌集并管好用好社會保障資金，落實中央關于就業和再就業的財稅優惠政策。支持生態環境建設，加大投入力度，加強環境執法、環境監察、環境標準制定，發展循環經濟和綠色經濟，推動建立和保護環境的財政資金投入新機制。

4、改革財政轉移支付制度，優化轉移支付結構，促進地區間基本公共服務均等化。合理調節收入再分配，增加一般性轉移支付規模，加強中央對地方專項轉移支付的管理，建立監督評價體系，著力提高中央財政轉移支付效果。完善財政資源在基本公共服務方面的優化配置，加大對民族地區的轉移支付力度，對人口較少民族給予適當傾斜，確保資金主要投向民族地區社會事業發展的薄弱環節，充分發揮中央補助資金的政策效應，推進地方各項社會事業持續、健康、快速發展。

［1］傅勇.中國的分權為何不同——一個考慮政治激勵與財政激勵的分析框架［J］.世界經濟，2008.11.

［2］夏杰長.公共財政要致力于改善民生［J］.今日中國論壇，2008.4.

［3］宋文昌.財政分權、財政支出結構與公共服務不均等的實證分析［J］.財政研究，2009.3.