高等學校內部控制制度建設芻議

□文/裴俊紅 李銀平

（石家莊鐵路職業技術學院 河北·石家莊）

一、我國內部控制理論系統化發展階段

1986年6月17日財政部發布《會計基礎工作規范》，要求建立與健全包括內部牽制制度在內的會計管理制度；1997年我國注冊會計師協會頒布實施了《獨立審計具體準則第九號——內部控制與審計風險》；1999年10月31日修訂后的《中華人民共和國會計法》明確要求各單位應當建立、健全內部會計監督制度；2001年6月22日起財政部陸續發布《內部會計控制規范》；2008年6月28日發布《企業內部控制基本規范》；目前，財政部等五部委已經對企業的內部控制規定具體的規范體系，并于2012年11月29日印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，我國行政事業單位的內部控制規范將從2014年1月1日起施行。可見，在內部控制的發展歷程中，只是針對行政事業單位的內部控制才剛剛起步，由于行政事業單位和企業有著本質的區別，高校和企業的內部控制在很多方面存在著相同的方面，但是同時也存在著很多的差異，不能一概而論，在內部控制制度的實施上要施行好企業已經成功的內部控制，同時也要根據高校這一事業單位的本身特點對內部控制制度進行具體的實施措施，從根本上指導高等學校內部控制制度體系科學合理的建立，實現高等學校有效的內部控制。

二、高校內部控制與企業內部控制本質區別

企業的內部控制是由企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現控制目標的過程。內部控制的主體包括董事會、監事會、經理層、全體員工。而高等學校的內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。兩者具體的差異表現在以下幾個方面：

1、經營目標的差異。企業的經營目標是實現利潤最大化，盈利是其唯一的目的。而高等學校的經營目標是從事教學、科學研究和服務社會，以培養人才為目的，是非營利性組織機構，其資金來源主要是由政府財政撥款，因此兩者的具體目標是存在很大差異的。

2、經營活動內容不同。對于企業來說，一般的工業企業都要有采購、生產、銷售等業務環節，而且每個環節之間都緊密相連，構成一個緊密相連的整體架構。而高等學校的業務內容主要涉及教學、科研、采購、后勤、行政管理等范圍，每個業務環節相對企業來說比較獨立，因此兩者經營活動內容存在很大不同。

3、經營管理體制的差異。企業主要是關注利益相關者的收益，企業管理者的管理理念直接關系到企業的發展興衰，關系到所有者的權益，因此其對內部控制的重視程度就比較高，能夠主動、積極的施行并不斷完善內部控制制度的內容。而高等學校施行的是校長負責制，其任務是實現辦學目標，不涉及權益分配的問題，因此其在實施內部控制制度的積極性和主動性上相對于企業管理者來說就存在一定的差距。

4、內部控制的監督主體有差異。企業的監督來自于內部監督和外部監督，其中外部監督既包括財政部門、審計部門、稅務部門等政府監督，又包括注冊會計師事務所的監督，尤其是上市公司的財務報告還要同時接受社會公眾的監督，因此對于企業來講內部控制的監督層面還是比較廣的，監督力度也比較大。事業單位內部控制的監督主體主要包括內部審計、紀檢監察、上級主管部門檢查、上級審計部門監督，相對來說監督的層面要比企業狹窄，監督力度相對欠缺。

5、全員參與的積極性方面存在差異。企業全體員工的工資都是由企業來發放，因此員工薪資水平的高低決定于企業的政策、效益及發展前途，因此員工對于上級下達的指令一般會絕對配合并積極參與。而高等學校員工的薪資有很大一部分來自于政府的財政撥款，并且國家規定了每一級別的員工薪金的基本水平，不受學校校長的支配，從而在配合上級領導的內部控制制度實施和完善方面就不如企業員工更加積極。

三、從要素角度分析如何實施科學合理的高等學校內部控制制度

高等學校通過內部控制的構建能夠提高自身的管理效率、保證資產的安全和完整、實現辦學目標。高校日常的工作內容基本包括教學活動、科研活動、行政管理、后勤管理四個方面，內部控制應該貫穿這四個方面，從學校的領導管理層，到系辦、到后勤等各個部門的全體人員都應該參與到內部控制建設中，要實現全員參與，全面構建內部控制制度體系。從要素角度分析具體包括以下措施：

1、內部環境。內部環境是企業建立與實施內部控制的基礎。包括治理結構、機構設置及權責分配、內部審計、人力資源政策、企業文化等。

（1）高等學校的治理結構與企業不同。由校長層、行政管理層、教學科研層組成，要明確每個層級的決策、執行、監督職責權限，形成科學有效的職責分工和制衡機制。

（2）機構設置及權責分配。高校應該結合自身特點和內部控制的要求設置內部機構，明確職責權限，將權利與責任落實到各責任單位，對于所有的高校來說，機構設置的模式根據規模和發展程度有一定的不同之處，但是所采用的組織結構應當有利于提升管理效率，保證信息的暢通。

（3）人力資源政策。高校的人力資源政策與企業存在很大差異。因為高校的教職工主要是事業單位編制，基本很少涉及辭退和辭職的情況。教職工的薪酬、考核和晉升模式長此以往基本固定下來，但是有些環節存在著職權濫用，不公開、不透明的狀況，比如在晉升副高和正高的過程中，有些政策是偏離公正原則的，因此高校的人力資源政策一定要做到根據教學、科研、管理業績等多方面綜合權衡，晉升和獎懲要有根據、能量化，這樣才能使教師隊伍積極性不斷提高。

（4）企業文化。雖然高等學校不是企業性質，但是每所高校都應該有自己的文化建設，根據學校規模、歷史發展、專業設置的特點，形成自身的文化傳統，這種文化傳統可以培育出積極向上的價值觀和社會責任感，也是實現高校目標的有效途徑。

2、風險評估。風險評估是及時識別、科學分析經營活動中與實現控制目標相關的風險，合理確定風險應對策略，是實施內部控制的重要環節。包括目標設定、風險識別、風險分析和風險應對。風險評估對于高等學校內部控制來說同樣重要。但是，所包含的內容有所不同。對于高等學校來說，主要涉及到的風險包括：資金安全、固定資產安全、工程項目建設方面的風險。因此，高等學校必須在資產評估、資產采購、工程建設方面有一系列有效的內部控制措施，尤其隨著高校規模的不斷擴大，要求在資產評估、立項、實施等環節做到有效控制和防范；在籌資過程中要注重資金量的多少，并有效地控制和防范各種財務風險。

3、控制活動。在控制活動的要素方面，高等學校可以借鑒企業內部控制中的內容，要做到不相容職務進行分離控制、授權審批控制、會計系統控制、財產保護控制、預算進行控制、日常教學科研經費控制、績效考評控制。雖然我國已經出臺關于行政事業單位的內部控制規范，但由于長期以來，對于我國高校內部控制體系建設來說，還有很多需要在實踐中完善的方面，要把每個控制內容做到位，才會逐步實現在整個體系上進行有效地控制。

4、信息與溝通。信息與溝通是高等學校及時、準確收集、傳遞與內部控制相關的信息的途徑，確保信息在高校各部門、學校與外部進行有效溝通，是實施內部控制的重要條件。目前來說，對于高校基本都已經完成了網絡化辦公平臺，提高了信息的傳遞速度，但是溝通制度的建立還不夠完善，因此并未形成一個有效的、完整的信息系統。高校必須從系統上完善信息溝通的各個環節，從縱向、橫向上建立起信息暢通的渠道，使得信息的傳遞得到有效的管理，保證信息傳遞的真實性、可靠性和及時性。

5、內部監督。目前，高等學校的內部監督相對來說是很欠缺的，因為對高等學校的內部控制的監督主要是靠財務部門和紀檢監察部門進行的。要建立完整的監督體系，高校需要建立多層次的審計渠道，建立內部審計部門并發揮其實際作用，保證內部審計的獨立性和審計報告的完整性、可靠性，并保證監督的持續性。

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［2］任愛琴.行政事業單位內部會計控制中的問題與對策［J］.會計之友，2008.10.

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