城市建設融資與財政風險控制分析

□文/趙　燕（巴中市恩陽區人力資源和社會保障局四川·巴中）

城市建設融資與財政風險控制分析

□文/趙燕
（巴中市恩陽區人力資源和社會保障局四川·巴中）

［提要］大規模的城市基礎設施建設需要巨大的資金投入，城市建設和發展的需求與資金的匱乏兩者之間的矛盾十分突出。在城市建設融資與財政管理中面臨一些風險問題，因此需要做好城市建設融資與財政風險的控制，以突破城市建設資金的“瓶頸”。

城市建設；融資；財政

收錄日期：2015年8月28日

城市基礎設施為一個城市的社會生產和居民生活提供一定條件的物質基礎，其完善程度直接影響著城市的發展變化。隨著我國經濟的發展，城市化進程日益加快，城市基礎設施建設力度和規模不斷加大，對建設資金的需求也日益增加。加強體制創新和資源整合，全力拓寬融資渠道，探尋新的融資方式，建立一個適應市場經濟體制要求、多元化的城市基礎設施投融資體系勢在必行。

一、城市建設融資與財政風險

（一）資金瓶頸嚴重。大量的城市基礎設施建設需要充足的資金支持，而目前城市建設存在嚴重的資金瓶頸，其深層次的原因主要是投資主體的單一和融資渠道的狹窄。一是投資主體單一。目前，城市基礎設施建設資金的主要來源是財政撥款及專項資金等財政性投資，其他資金投入所占比例較小，沒有形成多元化的投資主體；二是融資渠道狹窄。在融資方面，城市基礎設施建設資金主要依靠財政投入、金融機構貸款、信托及BOT、BT項目融資，其他渠道獲取的資金所占比例較小。

（二）政府債務風險大。在“適度負債、超前建設”思想的指導下，經過幾年大規模的城市基礎設施建設，地方政府融資平臺的債務規模迅速膨脹，債務風險很大，而目前已進入還本付息的高峰期，還本付息壓力巨大。城市基礎設施項目存在資金缺口，繼而通過舉債進行項目建設，不斷加大政府償債壓力，隨著土地資源日益稀缺，后續土地打包日益困難，土地市場面臨下行風險，在債務償還上，不能對土地出讓收入產生依賴。

（三）融資平臺運作不規范。近年來，地方政府融資平臺在城市基礎設施融資方面，發揮了一定的作用。但與此同時，地方政府融資平臺運作不規范的問題不斷凸顯。在城市基礎設施建設過程中，建設單位和相關管理部門非常重視建設資金的落實情況，而忽略了城市基礎設施建設完成后的管理，資產經營管理水平不高，重建設、輕盤活的現象比較普遍。城市基礎設施作為城市的固定資產，沒有形成有效的運營機制和規模效益，存量資產閑置，資產的利用率不高，個性化經營模式欠缺，資源整合不到位，而城市基礎設施中的市政基礎設施，其建設項目的資金來源主要是財政投入、土地的批租費以及城市維護費等，這些項目資金分屬不同的部門，由各個部門進行建設和管理，沒有形成統一的運營機制。

二、城市建設融資與財政風險控制對策

（一）轉變政府職能。為了實現政府資源的資本化，發揮政府資源在城市基礎設施建設中的杠桿作用，需要轉變政府職能，找準政府在城市基礎設施中的定位。

首先，發揮政府主導作用。在城市基礎設施建設過程中，由于民間資本以贏利為目的，具有盲目性和重復性，沒有考慮城市基礎設施的社會效益，因此應充分發揮政府的主導作用，從宏觀上把握城市基礎設施的建設方向，消除城市基礎設施建設中的盲目性。以現有的城市基礎設施為基礎，放眼未來，長遠考慮，對城市進行合理的規劃，實現城市的可持續發展，實現城市基礎設施的效益最大化。此外，政府的主導作用還體現在，利用政策引導，充分發揮財政資金的杠桿作用，可以有效地帶動資本市場投資城市基礎設施建設領域。

其次，創造良好的融資環境。政府在城市基礎設施投融資過程中，應跳出項目融資、建設、運營的思路，以創造良好的融資環境為契機，實現市場化改革，建立投資回報機制，鼓勵引導民間資本投入城市基礎設施建設領域。具體包括以下四點：打破壟斷機制，不斷完善相關體制，創造公平公正的競爭環境，實現市場化改革；建立投資回報機制，使得民間資本進入城市基礎設施建設領域后能夠獲得預期的收益；簡化審批程序，提高辦事效率，為民間資本進入城市基礎設施提供便利；鼓勵支持非公有制企業，為民間資本進入城市基礎設施領域積蓄力量。

此外，還要加強政府監管。因為城市基礎設施具有社會公共性，因此需要政府指導定價，制定相關標準，完善收費機制。制定投資、建設、運營等一系列操作流程和規章制度，加強監督管理，提高基礎設施的使用效率。此外，在引入競爭機制后，應加強對民間資本進入城市基礎設施建設領域的管理，規范操作流程，保障城市基礎設施建設的順利進行。

（二）妥善解決存量債務還本付息。首先，應該全面的清理存量債務，明確存量債務發生的時間、金額及用途，核實債權債務關系，以及償還的情況、利率、期限等問題；其次，建立完善的政府回購機制，逐步回購公益性資產，以便償還相關債務，降低融資平臺的資產負債率，為后續融資奠定基礎；最后，安排專項的還貸資金，逐步償還存量債務，同時建立政府債務償債準備金，必要時用于到期公益性項目債務的償還。

（三）規范地方政府融資平臺。目前，我國城市基礎設施領域改革正發生兩個方面的轉變：一是由傳統的壟斷性轉變為競爭性，廣泛引入競爭機制；二是投資主體的轉變，由原來政府投資轉變為以企業為主體投資建設。市場環境的變化推動了城市基礎設施的市場化改革。為順應市場化改革的趨勢，解決基礎設施融資的需求，增強平臺融資能力，加快城市基礎設施建設投融資企業整改轉型，去平臺化實現做大做強，必須妥善處理以下問題：一是規范地方政府融資平臺，建立健全相關機制。建立并完善地方政府融資平臺相關規章制度，充分認識到平臺公司在城市基礎設施建設中發揮的重要作用，改善公司治理結構，提高平臺資本金充實度，規范地方政府融資平臺的運作方式，建立與市場經濟體制相適應的投融資體系，以便更好地發揮財政資金的杠桿作用，更好地服務于城市基礎設施建設；二是積極推動投融資平臺成為市場運作的融資主體。按照市場化的要求，進一步改造、完善和規范現有的投融資平臺，規范融資行為。對設立的投融資公司在組建之初就應該規范操作，推進投融資平臺向股權多元化、市場化發展，積極引入大型企業，特別是民間資本進行股份制改造，將其打造成為符合監管要求的市場化融資主體，擇機上市融資。加快推進經營性資產分拆上市或集團整體上市，吸引帶動社會資本參與城市基礎設施和公益性項目建設。

（四）政企分開，明確城市基礎設施經營主體。政府要由城市基礎設施的壟斷經營者成為競爭性經營的組織者和監督者。在國有資產受托經營體制下，引入城市基礎設施經營主體。城市基礎設施建設領域今后始終是政府投資的重點。目前，政府或部門與城市基礎設施項目業主之間缺乏一個橋梁，為了較好地解決這一問題，可以由當地政府出資建立并授權專業化的經營城建資金的城建投融資公司，由這些城建投資公司行使業主職能，形成政府———投資——項目單位三層架構，專門負責非經營性項目的投融資及建設，從而較好地解決投資主體缺位、政企不分的問題，真正實現所有權、經營權分離。這樣，既充分發揮了微觀主體自主經營、自我發展的積極性，又充分保證了國家應有的資產權益。

（五）轉變思路，創新融資方式。目前，城市基礎設施建設采用的融資方式包括銀行貸款、企業債券、中期票據、短期融資券、融資租賃、保險資金、信托、國債、BOT、BT項目融資等，其中銀行貸款所占比例較大。而通過這些融資方式籌集到的建設資金遠遠不足，為了更好地推進城市基礎設施建設，必須開拓新思路，采用新的模式。目前，有些城市已經研究試行了“撥改租”融資方式，但在試行過程中還存在一些問題，需要不斷的完善，在此基礎上，還要建立城市基礎設施建設基金，實行市場化運作，吸引社會資本參與城市基礎設施建設。

三、結束語

綜上所述，隨著我國經濟的發展，城市基礎設施的建設步伐不斷加快，各地區在城市基礎設施建設過程中，都面臨融資問題。當前我國城市基礎設施建設投融資建設領域的總體形式是好的，但在具體的實施過程中，也存在一定的風險問題。要加強城市建設融資和財務風險控制，促進城市基礎設施的良性發展，就必須改革現有的基礎設施投融資體制以及創新融資模式，建立投融資主體多元化、投融資方式多元化的基礎設施投融資體制。

主要參考文獻：

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