我國海上溢油污染防治體系建設對策*

倪國江，孫明亮，文艷

(中國海洋大學海洋發展研究院 青島 266003)

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我國海上溢油污染防治體系建設對策*

倪國江，孫明亮，文艷

(中國海洋大學海洋發展研究院 青島 266003)

海上石油開采輸運、海上船舶運輸和港口碼頭作業等生產活動引起的海上溢油污染，對生態環境、經濟和社會構成嚴重威脅和破壞，因此必須嚴加管控和有效處置。迅速有效處置溢油污染、最大限度地降低損害和保護經濟社會健康發展，需具備完善的法規、高水平的技術和裝備條件以及高效的應急管理措施。目前我國由法規、技術和管理三大環節構成的海上溢油污染防治體系已初步形成，但仍有諸多不足。文章在總結國際先進經驗和做法的基礎上，針對我國的不足提出了促進海上溢油污染防治體系建設的對策建議。

海上溢油污染；防治體系；對策

我國經濟社會快速發展對資源需求的擴大，引發海洋油氣勘探開采、海上船舶運輸、港口碼頭作業等生產活動的迅速增長，由此導致海上溢油風險發生率增大，溢油污染事故增多。海上溢油造成的污染事故，嚴重破壞了海岸和海洋生態環境，給涉海產業從業主體帶來巨大損失，阻礙了區域經濟社會的健康發展。面對我國海上溢油污染日益增加的威脅，需要借鑒國際先進經驗和做法，完善我國海上溢油污染防治體系，以有效應對溢油污染。

1 海上溢油污染防治體系建設的國際經驗

1.1 立法方面

20世紀初以來，為應對不斷擴大的海上溢油污染威脅，相關國際組織和發達國家從立法、管理與技術等環節加強建設，對海上溢油污染加以預防、處置和善后，這些舉措對降低溢油污染事故的發生率、控制溢油污染強度和減小溢油污染破壞程度發揮了重要作用，也為我國海上溢油污染防治體系建設提供了良好的借鑒。

1.1.1 國際層面應對溢油污染的制度框架基本形成

海上溢油污染可能發生在一國地域范圍內，屬于國內問題，但也可能因多國合作海上石油開采以及國際海上油輪輸運、國際海上船舶貨物運輸等原因，成為“區域層次上的國際問題，而不只是一個國家的問題，由此如何通過區域合作解決此問題就成為法律規范關注的重點[1]”。

針對溢油污染問題的跨國性和多發性，從20世紀50年代開始，有關國際組織就出臺了一系列具有全球約束力的國際性公約，包括：1954年《國際防治海上油污公約》，1969年《國際干預公海油污事故公約》《國際油污損害民事責任公約》，1971年《國際油污損害賠償基金的國際公約》，1973年《國際防止船舶污染公約》，1982年《聯合國海洋法公約》，1990年《國際油污防備、響應和合作公約》。此外，為加強跨國區域合作，促進國際海洋污染聯防聯治機制建設，一些區域性國際組織還出臺了一系列的區域性國際應對油類污染促進海洋環境保護條約。這些公約的出臺，為促進國際社會合作應對跨國海上溢油污染提供了重要的制度保障。

1.1.2 美國、加拿大等發達國家出臺了獨具特色的溢油污染防治法規

美國關于溢油污染防治的法律，最突出的是1990年的《油污法》(OPA1990)。該法不僅提出了防止船舶油污損害的專項法規，而且對油污事故責任人的確定、責任限制以及對損害的賠償進行了詳細規定。美國未加入《國際油污損害賠償基金的國際公約》和《國際油污損害民事責任公約》，原因在于其《OPA1990》在適用范圍上大大超過了這兩個公約，賠償限度為世界最高，分攤貨主所繳納的基金費用也是世界上最高，從而為事故發生后的足額賠償奠定了基礎[2]。

加拿大最主要的溢油污染防治的法律是1989年新修訂生效的《航運法》。該法不僅把賠償范圍擴大到加拿大領海以外，涵蓋加拿大管轄的全部水域，并把“油輪”擴大到對“任何船舶”的溢油。該法采用了與國際公約一體化的賠償制度，但是保留了國內基金，用于彌補國際基金的不足[3]。加拿大是最早的《國際油污損害賠償基金的國際公約》和《國際油污損害民事責任公約》締約成員國之一。

1.2 管理方面

1.2.1 建立一體化的國家溢油污染防治管理體制

建立一體化的溢油污染防治管理模式是美、加等國家的共同選擇，代表了溢油污染防治管理發展的基本方向。這些國家通過建立全國一體的組織管理機構，統一指揮與管理重大溢油污染事故，同時在地方政府設立相應機構，負責所轄區的溢油污染防治管理。從實踐看，一體化的溢油污染防治組織管理模式，有利于加強政府各部門的協作配合，提升組織協調的一致性，促進資源的合理配置，提高應急效率，降低無謂損耗，最大限度地減小損失。

1.2.2 實現清污公司市場化運作

美國、加拿大等國家注重溢油污染清理的市場化運作，政府支持建立專業化的清污公司，相關主管部門負責資質審定和培訓考核。發生溢油事故后，清污公司通過與船舶或石油公司、油碼頭業主單位簽訂合同，承擔清污責任，收取相應酬勞。這種污染清理市場化運作方式，通過明確各方權責，可以降低政府負擔，提高污染治理效果。

1.2.3 重視溢油污染防治的國際協作

無論是船舶溢油，還是海上石油開采溢油，都可能對相鄰國家海域造成污染影響，這就需要建立國際協作機制，由相關國家共同管理和處置溢油污染。《1990年國際油污防備、反應和合作公約》的出臺，為國際協作管理和處置溢油污染事故提供了制度基礎。根據該公約，美國、加拿大等國推動了與鄰國的協作機制建設，以此促進國家間的信息交流和溝通，保證及時協作應對影響海洋環境的跨國性溢油污染事故。

1.3 技術方面

1.3.1 從軟硬件兩方面推動溢油應急技術能力建設

溢油應急反應技術裝備建設是發達國家高度重視的溢油應急能力環節。這些國家的溢油應急管理機構配備了衛星、航空等現代先進溢油污染監測裝備，還開發了高水平的溢油污染應急決策和動態預測系統，同時依托設立在國內沿海重點區域的溢油應急設備庫，配置了大量高技術溢油應急處理裝備，從而形成了包括監測、決策、預測、處理等的鏈式溢油應急反應技術體系，為迅速高效應對溢油污染事故提供了技術保障。

1.3.2 重視溢油應急技術裝備的研發

發達國家為實現迅速高效的處理溢油污染，結合歷次溢油污染治理實踐獲得的經驗和教訓，不斷加強溢油污染高新技術研發，溢油污染監測、預測系統得到不斷完善，一些新的溢油處理裝備得到開發，并在實踐中得到良好應用。通過溢油污染高技術開發，一些國家發展了相關產業，在國際上形成了產業領先優勢，不僅為應對國內溢油污染、促進經濟發展作出了貢獻，也為國際社會應對溢油污染提供了重要的技術和裝備支持。

2 我國海上溢油防治體系的不足

我國經濟社會的快速發展以及對石油需求的持續增長，致使海上溢油污染事故發生率增大，成為溢油污染事故多發國家，為此我國加強了海上溢油污染防治的制度建設，管理水平和技術裝備也不斷提高，但與美國、加拿大等發達國家相比還有很大差距，需要進一步學習借鑒國際先進經驗和做法，促進海上溢油污染防治體系建設。

2.1 立法方面

2.1.1 溢油污染防治法規適用性差

溢油污染是當前也是今后我國海洋生態環境面臨的主要威脅，但至今無專門的溢油污染防治法律加以管控，現行的一些法律法規也未做出明確的法律適用規定。如《中華人民共和國海洋環境保護法》(以下簡稱《海洋環境保護法》)雖涉及海洋溢油應急計劃、海洋工程中的油污處置、船舶油污保險、油污損害賠償基金制度等內容，但基本是原則性提出，過于籠統，不利具體操作。

2.1.2 相關規定與經濟社會發展脫節

我國《海洋環境保護法》規定的海洋環境污染損害的最高罰款額度為20萬元，這樣的規定嚴重脫離經濟社會快速發展的形勢，不僅使相關企業出于經濟利益的考慮而懈怠于海洋石油污染的防治，也給溢油污染事故處理帶來困難。《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》中關于罰款數額的規定以及諸多程序性規定，不能適應經濟社會發展的變化。

2.1.3 與國際公約接軌不充分

我國是世界上最主要的石油進口國，且主要通過油輪運輸，由于繳納的石油攤款數額巨大，以及我國目前油污清理技術水平較低，依據規定獲得的賠償額較低，再加上我國船舶溢油事故大多數沒有超出船舶所有人的責任范圍，因此沒有加入《國際油污損害賠償基金的國際公約》[4]。該公約具有較高的規范性和適用性，因為我國的缺位，而無法利用公約提供的便利為海洋環保事業保駕護航。

2.1.4 溢油污染損害賠償機制不完備

新的《防治船舶污染海洋環境管理條例》以及《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》的出臺，意味我國溢油污染損害賠償機制的建立，但仍有不足。例如，我國的船舶油污損害賠償基金屬于政府性基金，在發生自然資源損害的情況下，國家作為自然資源所有者，會出現國家向國家提出索賠的情況；該基金規定了應急處置費用，但沒有對應急專項基金做出規定，難以保證應急處置費用使用的及時性；我國油污基金來源為征收的攤款，過于單一，基金來源多元化不足；我國油污基金只針對船舶溢油污染損害，沒有考慮海上石油勘探開采、港口碼頭作業造成的溢油污染損害，存在法律適用過窄問題。

2.2 管理方面

2.2.1 組織協調系統效率低

目前我國基本形成了從國家到地方再到港航企業、船舶的層級式溢油污染處置組織協調管理系統，但由于受現有行政管理體制存在的弊端的影響，致使這套系統在實踐中暴露出官僚主義、責任推卸、部門利益糾紛、信息溝通不暢等問題，降低了系統的運行效率，影響了溢油污染事故的及時處置。

2.2.2 應急隊伍整體素質不高

在政府和港航、油企和清污公司等的共同努力下，通過組織溢油應急演習、交流培訓以及參加實戰，我國初步建立了一支包括組織協調、專業咨詢和油污清理的專兼職應急隊伍。但總體看，仍存在投入少、經驗不足、技術水平低、協作能力差以及專職人員數量少等問題，使得溢油應急隊伍整體素質不高，難以應對復雜的海上溢油污染事故。

2.2.3 社會力量的作用發揮不夠

企業機構、志愿者、一般群眾等社會力量，是對抗溢油污染事故的重要后備力量。目前，在政府的推動下，我國社會志愿者溢油應急社會力量建設已取得成效，成為溢油應急整體力量的重要組成部分。但是對于社會志愿者力量尚沒有專門管理規定，缺乏規范的訓練，無法進行常態化、系統化管理和調配，難以充分發揮其應有的作用。

2.2.4 缺乏國際協作實戰經驗

我國積極響應國際組織的要求，與俄羅斯、韓國、日本等周邊國家，通過簽署協議的形式，確立了共同應對海上溢油事故的應急機制，并開展了海上溢油污染事故應急行動演習，由此積累了一定的經驗。但從近幾年我國發生的幾起溢油事故看，都沒有超越國界，無需開展國際間的協作應急，這使得我國溢油應急管理與處置缺乏國際實戰協作經驗和能力，一旦發生事故，難以從容應對。

2.3 技術方面

2.3.1 監測預測技術落后

我國雖然已初步建立了包括衛星、航空、船舶等多種手段的溢油污染監測綜合技術體系，但與發達國家相比，在裝備數量、機載裝備、功能開發應用上還有不小的差距。在溢油污染預測和決策系統方面，國外軟件不適合我國國情，但自主開發還處于起步階段，到實際應用還需假以時日。

2.3.2 溢油應急裝備配備不全面

我國配備的溢油應急設備偏向于圍控設備，回收清除設備較少，造成溢油應急設備配比失衡。

2.3.3 設備庫建設地域分布不合理

目前我國溢油應急設備庫建設主要布局于北方沿海，而中部、南部沿海設備庫建設還沒有引起足夠重視，導致設備庫地域布局不合理，此外，設備庫之間距離較遠，在發生溢油事故時，設備調配起來需要時較長時間，費用較高，難以發揮應急作用。

2.3.4 溢油應急設備配置水平較差

我國目前能真正發揮作用的還是一些傳統的清污手段，如吸油氈、吸油索等，而現有的輕型圍油欄在風浪大、大面積溢油時難以圍住溢油。收油機的現場回收率較低，最高僅能達到10%，而國際上平均水平則能達到25%。在處理大面積溢油污染時，缺少系統的集成化技術予以支持。

3 我國海上溢油防治體系建設對策

針對我國海洋面臨的嚴重溢油污染威脅，需要在法規、管理與應急處置、技術設施以及社會參與等方面進一步強化建設，不斷提升溢油污染防治能力，切實減少溢油污染發生率，降低溢油污染破壞程度，為經濟社會可持續發展提供堅實的保障。

3.1 推動法規建設，依法防治溢油污染

3.1.1 加大參與國際公約的力度

隨著我國經濟貿易國際化水平的不斷提高，應加大參與國際公約的力度，擇機加入《國際油污損害賠償基金的國際公約》，并根據國際公約的精神和內容，修改和完善國內溢油污染防治法規，實現國內法與國際法的接軌和融合，憑借國內法和國際公約兩個機制推動溢油污染防治的高效運作。

3.1.2 修改《海洋環境保護法》

針對《海洋環境保護法》規定的溢油污染損害賠償范圍過窄的問題，應在總結有關溢油污染事故處置經驗和教訓的基礎上，根據實際情況，擴展損害賠償范圍，將海洋環境容量損害、海洋生物多樣性損害、海洋生態服務功能損害、濱海旅游業及其他臨海產業損害等因素納入其中，以保障各方利益損害都能得到合理補償；針對《海洋環境保護法》中海洋溢油污染損害處罰力度過輕的問題，可借鑒美國《1990年油污法》的相關規定，并考慮我國實際，確定適當的懲罰額度。通過完善經濟懲罰手段，促進溢油污染防治，降低溢油污染危害。

3.1.3 建立完備的油污損害賠償機制

在參考美國、加拿大兩國基金模式的基礎上，適時修改現有基金制度，出臺涵蓋范圍更廣的油污損害賠償基金制度，擴大基金適用范圍，不僅要面向船舶溢油污染，而且要面向石油勘探開采、港口碼頭作業等所引發的溢油污染。為充分發揮基金的保障作用，應進一步擴大基金來源范圍，促進基金征收的多元化發展。針對溢油污染應急處置先行墊付油污清理費用而導致資金壓力過大的情況，可在油污基金下設置應急基金，以保證清污工作的及時順暢進行。加強溢油污染損害情況評估制度建設，在總結以往評估經驗的基礎上，制定受法律認可的受損情況評估依據和標準，研發較為成熟的資源、生態環境及海洋產業損害評估技術，保證受損各方都能得到及時足額賠償。

3.1.4 開展溢油污染防治專門法規研究和制定

基于應對越來越復雜的溢油污染形勢，促進與國際公約的接軌與融合，加強溢油污染事故處置的統一性和標準化，我國應加強對溢油污染防治專門法規的研究，擇機出臺規制全部溢油問題的統一法規。該法規應擴大適用的范圍，將船舶溢油污染、海上石油勘探開采溢油污染、港口碼頭作業溢油污染以及其他形式的溢油污染涵蓋在內；要在溢油污染責任界定、溢油污染索賠方式上，做出更為嚴格細致的規定。

3.2 優化溢油污染管理體系，提升組織協調能力

3.2.1 以效率為本，增強溢油污染管理架構的應急反應能力

(1)圍繞提升效率，促進組織管理架構的協動性，增強應急反應能力，進一步完善責權結構，通過加強制度建設，明確不同層級組織管理在溢油污染事故中擔負的責任和權限，明確相關政府部門、企業和社會團體應發揮的作用以及參與的方式；推動政府部門樹立服務理念，重視和加強溢油應急公共服務能力建設；對于已經頒布實施的制度，要加強對制度執行情況的檢查，嚴格進行制度的評估和考核；推動全國溢油污染防治信息系統建設，搭建一體化信息網絡平臺，為促進信息交流、保證組織協調的科學性及提高組織協調效率提供支持。

(2)加強溢油污染應急演習，將應急演習常態化。溢油污染發生幾率小，但破壞力大、影響廣，因此絕不能消極對待，必須保持警鐘長鳴，平時要加強模擬演練，積極參與實戰，在演練和實戰中檢驗組織管理框架的應急能力，及時發現問題，不斷改進和完善，提升運轉效率和效果。

(3)完善區域溢油應急防備、響應和協作機制。在國家溢油應急機構的統一組織協調下，由相關區域溢油應急主管機構派出協調員，組成應急組織協調小組，整合各區域應急力量和資源，促進各區域應對溢油污染事故的配合和協調，實現資源共享和優勢互補，有效應對跨區域重特大溢油污染事故。

3.2.2 強化素質建設，提高應急隊伍整體實力

(1)應組織發揮政府和企業兩個方面的力量，推動應急清污隊伍建設，形成政府隊和企業隊互為補充的溢油應急隊伍體系。溢油污染發生概率小，營收難以保障，資金投入風險大，企業積極性不高，單靠企業投入形成應對重特大溢油事故的應急隊伍能力具有很大困難，且溢油污染防治具有公共物品屬性，因此需要政府加強投入，扶持建立隸屬政府的專業化溢油污染應急隊伍，承擔重特大溢油污染事故的處置。單純依靠政府應急隊伍，也難以全面高效應對溢油污染風險，因此要大力促進企業應急隊伍的發展，成為政府隊伍的有力補充，并隨著不斷發展而成為溢油污染防治的主力軍。

(2)多途徑推動溢油污染應急隊伍的整體素質建設。政府主管部門要積極推進培訓和演習常規化機制建設，在常態化的培訓和演習中，掌握系統的應急知識，熟悉操作規范，強化協作能力，及時總結不足，積累經驗，提升參與實戰的能力。要積極創造條件，支持應急隊伍成員參加國內外溢油應急學術研討活動，加強彼此交流與合作，學習先進技術和經驗，緊跟國際溢油污染防治管理與技術發展步伐。要在不斷學習提升的基礎上，參與溢油污染防治行動，在實踐中鍛煉應急隊伍，同時要在實戰結束后加強經驗和教訓總結，發現問題和不足，提出對策，促進交流學習，提高隊伍的整體實戰能力。

(3)完善溢油污染應急專家信息系統。依托政府、企業及產業組織推動建立由信息科學、環境科學、醫學、產業經濟學等多個相關學科的專家組成的不同類型的信息系統，以便在平時業務演練和實施溢油應急行動時，選擇一批相關專家組成專家組，為決策指揮系統提供專業的建議和意見，保證應急決策的科學、實時和可操作。

3.2.3 培育社會參與主體，發動更大力量應對溢油污染威脅

利用報紙、電臺、電視、網絡等多種新聞媒介，在全社會范圍廣泛宣傳溢油污染防治“人人有責”的理念，培育全社會參與溢油污染防治的志愿精神，塑造良好的參與氛圍，發動更多社會力量共同應對溢油污染威脅。

對志愿參與溢油污染防治的個人以及正式和非正式社會團體，如個體船主、公務船舶和車輛、各類協會、民間團體等，應通過制度建設加強管理和引導，規范其行為，明確其地位以及在溢油污染防治中的責權利關系，充分發揮其作用，有效彌補專業隊伍在信息傳遞、人員數量和素質以及設施配置上的不足，成為專業隊伍的重要補充力量。

3.2.4 參與國際協作行動，加強學習交流和經驗積累

我國政府相關主管部門應積極加強與國外發達國家溢油污染防治主管部門的工作聯系，簽訂雙邊溢油污染治理協作協議，明確協作方式，規定雙方的權利和義務。在事故發生后，有效參與事故的治理行動，向對方提供必要的人力和物力支持。通過與對方的實戰協作，總結自己的不足，學習和借鑒先進管理經驗和技術手段，使應急隊伍得到良好的鍛煉，打造一支具有應對國際重特大溢油污染事故能力的應急隊伍。

3.3 建立高水平技術體系，強化溢油防治技術保障

3.3.1 發展溢油監測技術

面對經濟社會發展伴隨而來的溢油污染威脅的增多，我國應加快發展海陸空立體監測系統，增加衛星、飛機、專業船舶及浮標等監測裝備的數量，加強這些裝備上配載設備的研發，提升性能，完善功能，發展高性能深海監測機器人和海底油氣管道泄漏檢測技術，形成海陸空立體溢油監測系統，實現對海洋溢油事故的全天候全方位監測，為海洋溢油處置決策提供快速可靠的科學依據。

3.3.2 發展溢油預測技術和決策支持系統

(1)要進一步開展海洋環境基礎研究和預報技術研發，清晰掌握我國海域尤其是石油開采重點海區的海面風場、海洋環流和波浪場等海洋環境要素狀況，為準確預測溢油事故動態變化提供完善的海洋環境基礎資料。

(2)要在現有研究的基礎上，進一步完善海面溢油動態變化預測模型，同時開發水下溢油動態變化模型，形成對溢油事故的全方位動態變化預測。

(3)進一步完善現有研究，開發出符合我國國情的、具實用價值的溢油應急反應決策支持系統，實現信息處理、信息傳輸、信息查詢、溢油動態預測以及決策支持等功能的高效融合。

3.3.3 發展溢油處理技術

在溢油污染物理處理技術研發方面，在向技術先進國家學習的基礎上，加強自主創新，研發出具備節約、快速、輕便、易操作等特點的新型環保圍油欄、撇油器和吸附材料；應加強專用溢油處理船舶建設，可以采取政府、石油企業、清污公司自建或合建的模式，建設一批適用于不同海域、不同溢油狀況以及不同裝備的溢油污染處理船舶，在全國沿海形成大中小合理配置的溢油處理船應急力量。

在溢油污染化學處理技術研發方面，針對現場燃燒可能對環境產生的不良影響，應出臺相應的法規，采取必要的環境保護措施；我國生產的消油劑性能指標與國外產品有一定差距，對海洋生態環境危害大，因此要加強環保型消油劑的研制；凝油劑低毒或無毒，從生態環境保護和溢油回收效果看，凝油劑要好于消油劑，應加大對起效快、低污染、高效用凝油劑的研究，以及凝油回收設備和技術的研發投入；集油劑作為一種化學試劑，容易對海洋生態環境造成不利影響，今后除要按規定使用，避免二次污染外，還應加強環保型集油劑產品的研發，減少危害。

3.3.4 促進溢油應急設備庫建設

為破解溢油應急設備庫建設地域布局不均衡的問題，應加強調查研究，面向溢油污染防治的重點區域，新建一批固定式溢油應急設備庫，已建設備庫應在原有規模的基礎上根據地方溢油防治發展需要進行適度擴建改造。

著眼于機動靈活、提高效率、縮減應急時間，提高應急能力，加強以泵船或無自航能力的渡船為承載平臺的浮式溢油應急設備庫關鍵技術的研發，包括承載平臺技術，設備優化配置技術，溢油圍控、回收和處理集成技術，水上移駁過駁工藝技術等。

依靠行政手段和經濟手段，充分調動地方政府和相關企業的積極性，加大溢油應急設備庫裝備投入，加強新技術和新裝備的引進和研發創新，改變目前溢油應急裝備重圍控輕回收清除的局面，加快提高我國溢油應急能力。

建立溢油應急設備庫區域合作機制，促進資源共享，提高資源利用效率，提升協同應對溢油污染的能力。

[1] 張相君.防范突發性海上石油污染的國際法律制度研究[J].中國石油大學學報：社會科學版，2011(4)：2.

[2] 郝伯男.完善我國海上油污防治立法體系研究[D].哈爾濱：哈爾濱工程大學，2012:18.

[3] 宋家慧，勞輝，劉紅.加拿大的船舶油污損害賠償機制及運行經驗[J].交通環保，1999(4)：22-23.

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中國海洋發展研究會項目“溢油污染對濱海旅游業的損害及對策研究”(CAMAOUC201405).

X45；P7

A

1005-9857(2015)12-0074-06