海域使用論證與海洋環境影響評價若干問題探析*

袁道偉，于永海，張燕，林霞

(1.國家海洋局海域管理技術重點實驗室 大連 116023； 2.國家海洋環境監測中心 大連 116023；3.大連海洋大學 大連 116023)

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海域使用論證與海洋環境影響評價若干問題探析*

袁道偉1，2，于永海1，2，張燕3，林霞1，2

(1.國家海洋局海域管理技術重點實驗室 大連 116023； 2.國家海洋環境監測中心 大連 116023；3.大連海洋大學 大連 116023)

海域使用論證和海洋環境影響評價制度是我國海域管理中的兩項基本制度。文章在闡述兩項制度產生的背景、發揮的作用的基礎上，著重歸納總結了當前在這兩項工作中存在的問題，并提出有針對性的對策和建議，為國家海域使用審批管理提供參考。

海域使用論證；海洋環境影響評價；海域使用審批；海域管理

1 引言

海洋環境影響評價(簡稱“海洋環評”)與海域使用論證制度是我國海域管理中的兩項基本制度。海洋環評制度是指對規劃和建設項目實施可能造成的環境影響進行預測、評估，提出預防或減輕不良影響的對策措施，進行跟蹤監測的方法與制度，側重從海洋生態環境保護的角度評價環境的承載力、項目的可行性。海域使用論證通過對申請使用海域資源狀況、海域功能、區位條件、海域整體效益及國防安全等方面的調查和分析論證，從資源、環境、社會、經濟等方面綜合論證項目用海的必要性和可行性，為海域使用審批提供科學依據，是有序開發海洋資源、保護海洋生態環境和保障國家海洋權益的重要手段。

海域使用論證和海洋環境影響評價作為海域使用審批和海洋生態環境保護工作中重要的基礎性工作，對于正確處理海洋資源開發與保護的關系、實現合理利用海洋資源、促進海洋經濟可持續發展發揮了積極作用。但實際工作中，在介入時機、替代性方案論證比選、經費支付途徑等方面尚需改進，本文提出的觀點和建議，意在對海域使用審批及管理有所裨益。

2 值得注意的問題

2.1 現行模式存在的弊端

以現行的海域使用論證機制為例(海洋環境影響評價也存在同樣問題)，利弊分析論證內容應包括“可行”及“不可行”兩方面，實際操作過程中只委托給一家咨詢機構，寄希望于一家咨詢機構就能把項目用海可行與不可行全部剖析清楚。現行的單方論證、反方缺失的論證模式好比在法庭上只有一位律師，既為原告辯護，又為被告進行辯護，這種只有一個律師的辯論審判結構顯然存在弊端。在現行操作模式下，種種社會現實導致咨詢單位很難說“不”，本來要求客觀、科學地涵蓋“可行性”和“不可行性”的論證報告卻不可避免地傾向于陳述“可行性”[1]，著力于收集、羅列有利于決策實施的主客觀因素以及項目實施后的美好前景和積極影響，而對于決策實施后的負面影響卻評估不足甚至有意回避。

2.2 介入項目決策的時機晚

目前的模式，論證和環評一般在工程可行性報告完成之后進行，或雖然和工程可行性研究(以下簡稱“工可”)同時進行，但工可研究單位和論證、環評單位之間缺乏溝通，導致論證和環評難于充分參與方案的形成和優化，只能被動地在工可階段設計的推薦方案和替代方案之間做出選擇，一定程度上喪失了主動性。如，我國圍填海方式曾一度多采用海灣裁彎取直或利用多個島嶼為依托進行圍填，并導致自然岸線縮減、海灣消失、自然景觀破壞及海域功能嚴重受損等一系列不良后果。2008年，國家海洋局提出對圍填海造地工程平面設計進行改進，提倡避免采用裁彎取直、平行推進的圍填海方式[2]，向人工島式、多突堤式、區塊組團方式轉變，這種設計理念工可設計單位可能不了解。同樣，建設項目的提出，包括項目選址、工程目標、主體工程和輔助工程布置、建設期的初步確定、投資估算等均與環評有關，是工程分析和環評的基礎和依據。完全將環評放在項目選址、規模等確定之后再參與評價，使得環評本該有的引導和優化工程設計的作用和功能大為削弱。

2.3 未能持續跟蹤項目實施產生的實際影響

目前的海域使用論證、海洋環評均是在海洋工程項目開工前，基于擬建工程選址現場調查數據，對擬建海洋工程項目實施的必要性、可行性及海洋生態環境保護的可靠性等方面進行相關預測和分析評估，主要目的在于為管理部門項目審批提供決策依據。項目竣工驗收后，論證和環評的作用基本上就消失了。現有的論證和環評行為尚處于一種靜態性質，延續性不強，未能持續跟蹤項目實施所產生的實際影響和減緩措施的有效性，缺乏對數學模型和物理模型預測結果的監測對比和評估。

2.4 對海域累積影響的關注和研究有待深入

目前的海域使用論證、海洋環評工作大多局限于個別論證、局部評價，沒有或較少考慮周邊其他用海活動對目標海域的影響。對于小型建設項目而言，由于項目規模小，其本身的影響有限，不易引起人們的重視，但同一地區若聚集了過多相近類型的項目，其累積效果可能會比較顯著。因此，若不關注對海域的累積影響[3]，后果可能是某圍填海項目局部論證可行，單獨排污量能夠達標，但區域整體分析可能不可行，這種現象在一些半封閉海灣的圍海工程項目中表現得比較突出，圍填海工程項目審批時，由于每個項目是分散的，難以放在整個海域大背景下綜合考慮聯合效應，可能的結果是，基于單個項目提出的具體污染防治措施，對于環境的整體改善作用有限，多個圍填海工程的集成結果可能會使該海域的海洋生態環境遭到嚴重破壞。

2.5 對替代性方案的重視程度不高

替代方案的論證比選是海域使用論證和海洋環評的重點內容和關鍵環節之一[4]。實現某一目標有多種方案，決策者應該從眾多方案中選擇環境代價小、社會經濟效益高的最佳方案。海域使用論證和環境影響評價的最終目的不僅在于否定那些為實現某一目標所付出的環境代價太高，而且無法使之降低至合理水平的擬議行動，更重要的功能還在于通過科學評價，在眾多方案中，選擇出能夠以最小的環境代價同樣可以達到既定目標的，而且在技術條件、資源條件、社會認同等方面可行的方案。但目前，海域使用論證和海洋環評大多缺乏替代方案的比選和論證，本應是多方案比選擇優的過程，實踐中卻成了對“唯一”可供選擇方案的“合理性”及“可行性”的描述，嚴重弱化了論證和環評比選優化設計方案的功能和作用。缺少替代方案比選的海域使用論證和海洋環評，很多時候就淪為一種形式，喪失了其應有的作用。

2.6 經費支付途徑值得研究

目前海域使用論證、海域環評的經費由海域使用申請人承擔，經費支付一般是合同簽訂后先支付一部分，報告編制完成并通過專家評審后再支付余額部分。這種方式下，海域使用申請者與提供咨詢服務的單位是雇傭與被雇傭的關系，“吃人家的嘴軟”，咨詢機構擺脫不了委托方的影響和制約，不可避免地要為委托方說話，盡力制作出一份能很快被審批部門通過的報告，咨詢結論難以保證客觀、公正。有些情況下，海域使用論證及海洋環評環節流于形式，成為應景之作，本應起到對建設項目的引導和約束作用，結果卻淪為事實上的復核，失去了從源頭上對用海項目進行技術把關的良機。

3 對策分析

為充分發揮海域使用論證和海洋環評的技術把關作用，除了樹立正確的政績觀、權力觀，徹底轉變“唯GDP是從”的片面經濟發展觀，嚴格審批程序，完善法律制度，營造海域使用論證和海洋環評的良好法制環境，還應對上述存在的問題采取針對性措施。

3.1 引入“不可行性論證”模式

引入“不可行性論證”，對現行模式進行改進，對用海的“可行性”和“不可行性”分別委托給不同的咨詢單位，讓兩家咨詢機構站在不同角度進行同步論證，并同時進行評審。“不可行性論證”并非惡意否定項目，而是強化對用海不可行方面的預判，這是對用海項目進行的真正的風險研究[5]。針對某些用海項目，尤其是位于環境敏感區的建設項目及大型圍填海項目，嘗試在海域使用論證及海洋環評中引入“不可行性論證”機制，可在很大程度上彌補現行模式的不足，使決策更加科學、合理。

3.2 海域使用論證和海洋環境影響評價的監管關口應前移

論證和環評的關口均應前移，介入決策時機越早越好，實現從源頭上避免因決策失誤而導致難以挽回的錯誤。只有提前介入項目前期工作，早期參與工程項目可行性預研和設計，對用海項目的設計施加有益影響，才能體現其戰略性和超前性，改變被動論證或評價的不利局面，以免錯過選址和技術方案等關鍵問題的設計、比選。論證、環評應該與可行性調查研究同時進行，各單位加強溝通、全程互動，共同參與工程設計，改變以往各干各的，互不通氣的現象。

實際上，項目設計前期，論證和環評單位對建設項目上馬是否可行、選址是否合理、規模是否合適等提出初步建議，能提早引起業主和設計部門的注意。從這種角度看，論證和環評的提前介入，不完全是項目審批管理的需要，也是提高項目建設水平的需要。因此，海域使用論證和海洋環評的監管關口應前移，以便對項目建設目標、選址、布局、規模等的設計給予有益引導，落實為用海項目把好技術關口的功能。

3.3 建立健全海域使用后評價制度

開展動態的海域使用后評價工作是近幾年美國、澳大利亞等國家管理海洋工程方面較成熟的一種管理手段。目前，我國在水利工程項目、公路鐵路建設項目和海洋石油平臺等領域已經形成了較為完備的建設項目環境影響后評價指標體系，但海洋工程用海項目海域使用后評價工作仍處于起步階段。開展海域使用后評價，對于合理開發利用海洋資源、保護和改善海洋環境、全面貫徹實施可持續發展戰略具有重要意義。海域使用后評價工作可以看做是海域使用論證、環評的有效延伸和完善[6]。通過調查研究該海洋工程項目實際產生的經濟、社會及環境影響，一方面可重新評估工程項目實施前一系列預測成果的準確性和合理性；另一方面可掌握該海洋建設項目對海域的實際影響和海域使用對策措施的有效性，及時總結經驗教訓，為今后相關政策的制定及決策、管理提供科學依據。

3.4 應注意在宏觀決策層面發揮海域使用論證和海洋環評的作用

除了繼續開展并改善項目環境影響評價工作外，還應注意在宏觀決策層面，論證評價規劃、計劃或政策的海域使用及環境保護的可行性。這種帶有全局性、戰略性質的海域使用論證和海洋環境影響評價應全程參與區域性海洋開發活動規劃的編制及政策、計劃的制訂，如制定區域海域開發利用總體規劃、海岸帶綜合利用規劃等，發揮海域使用論證和海洋環評的引導、優化決策的功能，從決策源頭上控制海洋生態環境損害，彌補單一項目論證環評的不足，在時間和空間尺度上更適合于對累積影響的考慮，有利于在宏觀上處理好經濟社會發展與環境保護的關系，實現經濟、社會、環境全面協調可持續發展。

3.5 建立健全替代方案比選機制

缺乏替代方案或替代方案論述不充分的海域使用論證是不完整的。科學決策應遵循擇優原則，權衡利弊，綜合比選，確定最佳方案。國際趨勢及國外經驗也表明，替代方案的比選分析是環評的核心。根據海域使用論證和環境影響評價制度的實質內涵，海域使用論證和環評所尋求的不是那些沒有環境影響的項目，而是旨在找出任何情況下，在環境和社會經濟方面都是最佳的方案，實現成本的最小化和利益的最大化。對于規模及影響較大、與公眾利益聯系密切、公眾反映強烈的建設項目或政策、規劃的決策，應進行充分的替代方案設計和比選。

3.6 簽訂“三方合同”切實保障咨詢機構的中立地位

美國政府引入的“三方合同”的監管方法值得借鑒。美國加州地方政府為解決環評中利益關系導致的相互勾結和偏袒問題，在費用支付方式上采取簽訂“三方合同”的方式。項目委托方須將經費存入一個政府所有的托管賬戶中。當咨詢機構完成各個階段的工作后，費用由政府撥付。政府通過這種方式控制咨詢機構的工作質量，保證咨詢工作的獨立性和咨詢結論的客觀性。實踐證明，簽訂“三方合同”是一種有效的方法，可以極大改善咨詢所得信息的可信度[7]。鑒于此，我國海域使用論證和海洋環評應當在招投標制度的基礎上，采用政府管理部門、咨詢機構和項目申請方簽訂“三方合同”的方法，經費統一存入政府監管的賬戶中，由政府部門主導和撥付。

[1] 黃明群.海域使用論證現行操作模式分析[J].海洋開發與管理，2006,23(1):71-78.

[2] 李梅生，張春花.探析圍填海造地新法[J].中國土地，2011(11):35-36.

[3] 王勇智，孫惠鳳，谷東起，等.羅源灣多年圍填海工程對水動力環境的累積影響研究[J].中國海洋大學學報:自然科學版，2015(3):16-24.

[4] 包存寬，尚金城，陸雍森.戰略環境評價中的替代方案及環境影響減緩措施[J].環境保護，2001(1):25-27.

[5] 于青松.問題與建議:在重大用海項目中應引入“不可行性論證”機制[N].中國海洋報，2004-06-11(A3).

[6] 王智勇，王曙光，鮑獻文.海域使用后評價的初步研究[J].海洋開發與管理，2008，25(1).

[7] 林基礎，李柯，陳安英.建筑工程雙方合同與三方合同的比較研究[J].建筑經濟，2008(7):87-89.

國家海洋局海域使用管理重點實驗室開放基金資助項目(201213).

X55；P7

A

1005-9857(2015)12-0016-04