法治視域下的國家均衡治理

王安平，曲成舉

(西華師范大學，四川 南充 637002)

從我國的國家治理經驗來看，以往的國家治理手段和治理方式無疑值得我們深刻的反思。在我國這樣一個超大型的國家，在法律的引導之下建立現代化的國家治理體系，擁有現代化的國家治理能力，進而實現國家的均衡治理，對增強國家實力贏得國家間競爭無疑至關重要。

一、法治缺失與國家治理失衡

法治作為現代民族國家的治國基本方式，在現代民主化發展程度較高的西方國家作為治國基本目標的提出并不會引起如此之多的驚訝與波瀾，而在經受兩千多年皇權政治統治、軍閥專制以及國民黨統治的中國來說，無疑具有非凡的意義。傳統中國經過了人治、軍治與黨治的多重洗禮。在人治社會中，國家公權力完全掌握在統治者手中，臣民權利受到極大的限制，國家治理以君主權力維護為中心，只要君主權力得到鞏固，國家發展暫時可拋諸一旁。因此，傳統中國大力倡導重農抑商政策。在生產力低下的農耕自然經濟時代，將大量的農民束縛在土地之上，既保證了專制統治的經濟基礎，獲得長久穩定的土地稅賦以保證國家財政供給，又防止了工商業的發展導致勞動力從土地上流失，進而產生社會問題。這種完全的偏向式發展徹底抑制了國家發展的均衡性。軍治就是軍人政權的統治。在北洋軍閥混戰年代，各派系軍隊依靠自身勢力盤踞一方，各自為政，運用暴力手段對其所在駐地進行壓迫和索取，倡導以“國防”為重的先軍理念。當時的軍隊經常以收軍餉為名，設置大量賦稅名目，對工商業者、土地所有者和自耕農課以名目繁多的賦稅，以購買武器和解決長期軍閥混戰而產生的巨大財政壓力。這種過分強調軍隊發展，只顧索取而對所在地經濟發展、國家公共物品服務以及社會福利事業發展不聞不問的模式，致使整個國家社會都被置于崩潰的邊緣，最后也定會導致軍人政權崩潰。

黨治即一黨專政，國家治理過程中以強大的政黨理念和政黨組織體系促進國家前進。在國家治理過程之中，對國家公民實行較為嚴厲的意識形態教化和文化鎖定，國家治理中的公民參與意識被政黨意識和宣傳口號所掩蓋，整個社會近乎狂熱的維護黨存在的必要性和合法性。另外，國家極端強調紀律性。政黨將政黨綱領作為國家治理和社會管理的明燈，以政黨的組織行為來要求社會組織和公民的參與活動，以民粹主義的旗號來大力推進國家某一方面的強力發展，強化政黨實力，進而鞏固政黨對國家的統治地位。致使整個社會處于一元化的國家治理模式之中，國家、市場和社會毫無生機可言。

不可否認的是，建國之后，中國制訂了一系列的憲法和法律，但由于現實國內政治環境、社會環境和國際環境的影響，部分法律和法規執行的缺失，導致國家治理也走了不少的彎路。改革開放之前，新中國實行照搬蘇聯模式的計劃經濟體制。在此期間，與國家治理相關的所有政策、法令、規章和制度都是由黨的中央機關直接下達命令，國家的政治、經濟和文化發展完全由政府統一計劃與實施。首先，大力倡導意識形態教育，國家實行整齊劃一的組織管理模式，壓制了組織和公民的個性發展；其次，在社會領域大力倡導“旨在追求項目的社會政治與精神激勵效果”[1]的超大型項目；最后，在全能管控型的治理模式之下，公民政治參與受到極大限制，“此時的公民參與并非自身利益的表達，而是被動員起來對國家意志和意識形態作出響應和認同，以此向黨與國家表達忠誠和服從”。[2]這種全能型的國家治理模式一直持續到改革開放。

隨著改革開放在中國的逐步推進，國家治理模式也由建國初期的全能管控轉變為績效優先國家治理形態，而隨著開放范圍從經濟領域擴展到文化和政治領域，國家由改革初期的主動促進者變成了被動的適應者，這種轉變也造成了國家轉型過程中各種矛盾的產生。首先，也是最主要的一點就是法律和法規無法及時或者超前性的修改與制定。經濟的發展滿足了公民不斷增長的物質需求，生活水平的提高給傳統的公民帶來了新的生活方式和政治訴求。在轉型社會，國家滿足訴求的能力遠低于訴求的增長速度。并且，這些訴求多是物質生活之外的精神和社會方面的要求，此時的法律缺位和政策缺失必然導致社會不穩定性增加；其次，經濟的單方面發展產生了骨牌效應，促進了公民意識覺醒和社會組織不斷成長壯大，與傳統的國家治理思維產生沖突。在市場經濟發展初期，國家還可以運用手中的權力對市場進行合理有序的引導，而隨著市場的不斷壯大，市場活動已經完全超出了國家管控范圍。市場經濟所倡導的自由交易和契約交易催生了社會組織崛起和交易個體意識不斷覺醒，國家對社會領域的一元控制在轉型時期遭遇了來自市場、社會組織和個人的多元反抗；第三，國家維護其管控型機制的歷史慣性以及法律建制的滯后性，促使國家建立強大的維穩機制并與正在發展壯大的社會組織和公民產生一定的矛盾。近些年，公民維權活動不斷增多的局面，充分顯示了國家治理非均衡化所產生的弊端。經濟改革的超前性與政治改革和法律創制的滯后性，使公民參與渠道沒有得到合法的擴張，公民權利不能通過合理有序的法律渠道解決，這種不均衡不和諧的局面必然導致國家維穩與公民維權的沖突；最后，經濟發展引發對傳統分配理念懷疑，分配的公平性和正義性受到挑戰。改革開放后，隨著經濟蛋糕的不斷做大，國家經歷了按勞分配，按勞分配為主體、多種分配方式并存，按勞動要素分配以及后來的效率優先、兼顧公平等分配方式，但都沒有明顯縮小貧富差距，相反，貧富差距反而越來越大。差距的擴大和相關法律的缺失以及國家在治理過程之中過于謀求經濟發展，忽略了公共服務和公共產品等社會福利事業的建設，社會對于公平正義的呼聲也越來越高。當然，國家治理不均衡還導致了自然環境的急劇惡化，環境保護法等相關法律建設的滯后性增加了環境治理的難度，激化了人與自然環境、人與自然資源的矛盾。

既然國家一味發展經濟的非均衡治理模式引起了如此之多的問題，那為何還要一如既往的推進此種形式呢？這就要聯系到法律完整度和國家權力結構的配置。從國家治理權力配置和主客體關系來講，中國的國家治理一直是受完全管控型理念的影響：

第一，憲法和法律無法有效限制政府行政權力，行政權超越立法權和司法權的局面一直存在。建國之前，黨運用自身卓越的組織調動能力將中國一盤散沙的社會，組織成具有嚴謹紀律性的國家整體。以至于建國之后，執政黨難以快速的完成角色轉換，將手中權力下放到市場和社會組織。而執政黨為了維護其執政合法性，必然運用強大的行政權力，通過發展經濟帶領人民擺脫貧困進而快速提升政黨本身的合法性，鞏固其執政穩定性。

第二，國家權力的擴張，嚴重擠壓了社會組織和個人的生存空間。在經濟發展大旗之下，國家行政權力急劇擴張，憲法和法律賦予組織和個人的權利被國家權力侵占，現代民族國家所展現的網絡型國家治理結構依舊被金字塔式權力結構所占據。這種權力結構壓制了社會活力，國家權力也無法得到來自社會組織和公民權利的回應、監督和限制，進而導致了治理主體進一步忽略國家公共事務和社會組織的發展，產生一種惡性循環。

據此，國家治理的失衡從正反兩方面顯示著法律對于國家治理的作用。首先，這種法律法規上缺陷使國家治理過程中政府權力沒有得到合理有效的限制，導致政府所扮演角色的“戲份”過多。其次，也表明了法治國家的建設，政府依法行政的落實，是實現國家均衡治理的重要前提。

二、法治與國家均衡治理：互為因果的描述

十八屆三中全會國家提出全面深化改革的總目標，努力推進國家治理體系和治理能力現代化。時隔一年，四中全會就提出建立法治國家，后者的提出為國家治理提供了有力的法律保障。事實上，四中全會依法治國、建立法治型中國目標的提出，為國家進行全面而深層次的改革，促進國家政治、經濟、社會和環境領域的均衡發展提供了強有力的制度支持。

現代民主國家建構法治先行。法治作為現代社會的一個基本架構，是保證國家權力特別是行政權力依法而行的必要前提，也是建立法治國家和法治政府的應有之意。法治的核心是國家權力的配置問題，而國家權力配置受制于國家政治體制的構造并影響國家治理結果。簡單地說，要實現國家的均衡治理，就要先建立法治國家即“依靠正義之法來治理國政與管理社會從而使權力和權利得以合理配置”[3]的國家類型。基于此，國家權力配置要依據憲法和法律之規定而行使其職責。一方面，國家機關和政府行政官員要在法律所允許的范圍之內行使其對國家、社會和公民的管理職權。這就要求政府擺脫傳統大包大攬的管理思想慣性，將自身職權定位于法律框架之內，在憲法和法律的要求之下，掌舵政府管理。另一方面，政府行政權力要受到來自體制內和體制外的雙重監督。對前者來講，主要是受到上級監督、人大監督、黨內監督、行政監督和司法監督，另外，還要受到來自民主黨派的監督；對后者來講，主要是受到來自公民權利和社會輿論的監督。當然，此兩者監督都是在憲法和法律所賦予公民的基本權利框架之內進行，否則，就會引發群體性抗爭事件。再一方面，公民權利和公民社會得到合法的伸張。法治國家之下，公民權利被以法律條文的形式制度化和規范化，公民在法律所要求的權利框架之內合理合法行使自己的權利，參與到國家治理事務之中，公民社會與政治國家之間在國家治理平臺之上，產生良性的有機互動，進而促進國家各方面的治理實現。

傳統中國有律法無衡治，即法律的創制都是側重于維護統治者權力和利益，律法的頒布是為了懲戒犯罪之臣民，極少涉及國家權力限制和公民權利保障。在現代法治理念之下，國家公權力被公民權利限制在法律所規定的范圍之內，在決策權、執行權和監督權新三權分立的前提之下，國家行政機關依法對國家事務進行治理。國家在制定相關的管理政策和文件之時，需要依法征求來自社會各方的意見和建議，并經過人大的審議通過，以杜絕國家、市場和社會三方平衡被打破。實際上，如果沒有法律的限制，國家會利用其手中的權力，制定過度的傾斜式政策，將人力、物力和財力集中于某一方面，竭澤而漁式的利用某一資源。這種發展模式促進了某一領域的超前發展，卻忽略了其他方面的發展，超前和落后的二元對立之勢、某一優越方面與眾多其他“卑微”領域多元矛盾，勢必導致整個國家和社會偏移正常的發展軌道。

國家確立法治治理之后，法治政府、法治市場和法治社會三者在國家治理過程中就會進行有機互動，促進國家的均衡治理。首先，法治狀態下，政府政策制定趨于均衡，促進公平治理。在憲法和法律框架之內，政府制定行政規章和政策時會充分考慮市場、社會和自然環境各方的利益，減少對某一領域、某一資源或者某一群體的過度投入、開發和促進，優化政府行政手段，將社會資源和自然資源進行合理的分配，保證各方可以得到足以保證自身發展的“原料”。其次，法治狀態下，市場交易趨于公平公正。市場以其能夠自由調整資源配置而被推崇，但市場在運行過程之中除了需要遵循市場規律之外，也需要來自法律的規制，才能保證市場交易主體之間遵守交易契約與主體平等，才能保證交易的主體與客體之間各取所需，否則就會出現弱肉強食惡性競爭和壟斷局面發生。最后，法治狀態下，社會組織得以成長為國家治理主體之一。法治之下，政府權力得到限制，公民權利得以伸張，公民按自身利益需求自發的組成社團和組織，并依據憲法和法律所授予的權力積極地參與到國家治理之中，進而獲取自身發展所需的各種資源。這種方式防止了政府不均衡的分配，從政府外部促進了治理的均衡。

由此可見，國家均衡治理即作為國家治理主體的政府，為了防止國家內窮者更窮、富者更富局面的出現，減少對整個國家權力統一性的威脅和發展離心傾向的可能性，通過遵循憲法和法律既有的價值體系和立法原則，推進國家、市場、社會和自然環境四方的和諧有序、均衡發展。

三、國家均衡治理的理想模式

現代化的國家治理能力和治理體系，需要國家權力、市場機制、社會自治和資源配置之間各負其責，分工合作。而國家治理能力和治理體系現代化的表現也正是體現在這四方面。

第一，國家權力配置優化，權力分配合理。在國家均衡治理狀態之下，國家權力無論是橫向還是縱向都有著合理的分配。對于前者來講，依照憲法和國家法律的規定，決策權、執行、監督權分離，執政黨和國家行政機關在制定相關的經濟和政治政策時，會受到來自國家權力機關和司法機關的監督和質詢。對于那些具有明顯傾斜性政策的決定，會有極其復雜的審核和評估模式，綜合考慮權衡對國家其他方面發展的影響，進而杜絕行政權力過于強大而產生的非均衡治理；對于后者來講，地方政府和社會組織獲得來自中央的部分權力。一方面，地方政府可以從中央政府的過度管控中解放出來，擺脫中央對本地區資源的過度開發和使用。運用中央下放的財權和事權，因地制宜發展地方建設，增強自身的競爭力。另一方面，從中央獲得權力的社會自組織和第三組織也積極地參與到國家治理之中，參與到社會公共事業建設和公共產品的生產和提供，對社會資源進行合理的分配。

第二，規范化的市場經濟活動和運行機制。完善的市場經濟體系并輔以規范化、法律化的市場規則，是國家治理均衡重要表現之一。在此種條件之下，市場運行法律化，結構轉換規范化，質量效益優良化。一方面，沒有了行政權力的強行干預和指揮，市場主體在相關法律所要求的范圍之內，按照市場運行規律自由交易。首先，市場交易主體的私人財產得到法律的承認，增強了各交易主體的發展動力；其次，市場交易中的契約關系被以法律的形式加以規定，強化了市場交易中的信用關系；最后，市場規范合理的運轉使各種資源得以在整個國家內流動，為國家均衡建設提供了后勤保障。另一方面，從單一的國家市場之中解放出來后，整個市場由單一的線性結構轉化為多元的網絡型結構，在法律規定的自由、平等競爭的框架內，買方和賣方市場角色之間可以相互轉換，各取所需。再一方面，市場運行的法律化和結構轉換規范化，促進了整個市場經濟的良性運轉，本著互利平等的交易原則，市場對交易主體、國家以及社會提供高質量的產品，同時獲得豐厚的產品效益。

第三，強大的社會自治網絡，高效的社會自治體系。國家治理模式演進的趨勢如馬克思和恩格斯的科學論斷：“社會決定國家，國家來自社會；國家吞沒社會，國家與社會一體化；社會擺脫國家的控制，國家與社會二元分化；國家最終回歸社會，實現與社會的統一。”[4]P170/174/178-179社會與國家的分離和自治是國家均衡治理的重要標志。在治理均衡狀態下，社會分工明確，摒棄了傳統層級分化的金字塔式的社會結構代之以功能分化的網絡式結構，社會治理模式也由傳統型和魅力型轉變為法理型。另外，社會與國家的分離使社會各子系統依法相對獨立自治的發展，政府行政權力無法在各系統之間隨意僭越。一部分國家治理要素(如公共服務產品的提供)只能經過合理分化的社會組織進行有序均衡的分配，同時，國家治理倡導的低成本、高效益發展方式也在強大的社會自治網絡和高效的社會自治體系的組織協調之下得到實現。

第四，人與自然環境和諧共生。人類的發展離不開和諧的自然環境，優美、舒適的自然和資源環境可以為社會的持續發展提供有力的保障。國家均衡治理摒棄了對自然資源竭澤而漁式的發展方式，禁止了對某一自然資源曠日持久的單一化開采，轉而倡導長久互利的開發模式和科學發展的理念。隨著自然環境在國家經濟社會評價體系中的地位越來越高，在對環境資源的開發和利用上，國家秉持長遠發展眼光，利用優化的產業結構對資源進行均衡配置和可持續利用，保障生態平衡和人與自然和諧相處。

四、我國國家均衡治理的法治路徑

十八屆四中全會提出依法治國的戰略目標，要求在國家治理過程中做到有法可依，依法辦事，這就要求國家治理必須要有一個良好的法治環境。“發達國家之所以在國家治理和經濟發展領域表現出長期良好的績效，基本的前提就是有一套比較完善的現代國家制度來協調政府的行為，特別是約束政府的‘掠奪之手’，而發揮其‘扶持之手’的作用”。[5]這就要求，要建立良好的法律體系，以法律的標準實施國家治理。

首先，建立完備的法律體系。完備的法律體系要求我們建立一個門類齊全、分工明確、結構嚴謹的現代法律體系。在西方，鑒于其法治發展是一個長期的漸變過程，完備的法律建設理念已融入法治理念發展過程之中，這與我國的法律建構完全不同。傳統中國行政長官命令和政黨政策長期占據法律之位，使國家發展嚴重偏離應有之軌道，更妄提均衡治理。當然，完備的法律體系并不是法律雜亂無章的拼湊，它是在以憲法為國家根本大法之下各種部門法之間的相互共存，之所以稱之為“體系”，是各種法律之間統一、協調、和諧的有機整體。在這一有機體中，規制社會的法律本身定是合理之良法，據此才可以保證法律的權威，實現對國家的均衡之治。

其次，合理分權。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”。[6]P154權力的濫用導致國家治理的均衡性被打破，而如何將權力關入制度的牢籠，管住權力的任性就是均衡治理的要義。法治國家要求國家決策、執行、監督互為牽制。這種權力制衡機制最主要的就是突出“衡”即立法、行政和司法機關相互監督，權利監督權力，保持國家權力建制的穩定性。另外，在我國把黨的執政行為納入法治的軌道，做到依法執政，也是權力制衡的重要方面。這就要求執政黨遵循國家治理的法治理念，讓權力在陽光下運行，消除權力尋租和假公濟私現象，進而實現執政黨角色的穩定轉變和國家治理的常態均衡。

第三，民主之治。主權在民是現代法治國家的靈魂，代議制民主政體是國家與社會二元分化、政治與經濟相對分離的國家治理模式得以鞏固的前提。一個法治國家要求同時具備民主的法制化和法制的民主化，這二者缺一不可。在一個不民主的社會里是不可能建立起法治國家，也不會實現國家均衡治理。民主理念在國家治理中具體體現在治理主體的多元化和治理活動的動態化。一方面，民主之治的“民”包括組織的“民”和個體的“民”。對于前者來講，要提高作為治理主體之一的社會組織的合法地位，加大對政府組織之外的社會治理主體的支持力度，鼓勵和促進公共組織積極地參與到國家治理和資源配置中來；對于后者來講，要暢通和完善公民個體的權利表達渠道，加強以權利制約權力的實現機制，拓寬公民參與的路徑。另一方面，在擺脫國家垂直治理機制之后，在國家治理的網絡化平臺之上，各治理主體之間平等協商，充分表達自身利益，通過這種不斷的動態博弈，讓資源在各治理主體之間合理、有序、高效的流動，達到一個動態的平衡。

第四，公平正義。公平正義要求國家治理過程之中，首先要保障公民的依憲法和法律所享有的各種權利，促進公民的平等發展，包括機會公平、過程公平和結果公平，讓國家治理的主客體依法享有國家發展的成果；其次，政府公共產品和公共服務的分配要恪守法律的公平公正。行政權獨大局面只有在法律的嚴格約束之下才會得到改善，行政權得到限制，權力不再是某一個人或組織的謀私工具，轉而以中立者的姿態將國家治理成果合理的分配于組織和個人；再次，保障司法公正。踐行司法為民原則，司法公正是整個社會公平正義的最后防線，也是遏制權力尋租和腐敗的重要屏障，只有法律過程的公平正義，才能保障整個社會的公平實現；最后，建立有效的環境保護機制，促進環境保護與國家發展均衡共存。發展經濟與保護環境不是二元的矛盾對立，而是互動的和諧共存，二者地位平等。發展經濟的同時要時刻確保公平的對待自然環境，確保實現人與自然的和諧均衡。

[1]任劍濤.國家的均衡治理：超越舉國體制下的超大型項目偏好[J].學術月刊，2014，(10).

[2]徐琳，谷世飛.公民參與視角下的中國國家治理能力現代化[J].新疆師范大學學報(哲學社會科學版)，2014，(4).

[3]徐顯明：論“法治”構成要件[J].《法學研究》，1996(3).

[4][德]恩格斯.家庭、私有利和國家的起源[A].馬克思恩格斯選集(第4 卷)[G].北京：人民出版社，1995.

[5]張慧君，景維民.國家治理模式構建及應注意的若干問題[J].社會科學，2009，(10).

[6]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京：商務印書館，1961.