推行生活垃圾分類的若干問題剖析

文 / 住房和城鄉建設部環境衛生工程技術研究中心副主任兼總工程師 劉晶昊

在許多發達國家和地區，社會上所有固體廢物管理都由環境保護部門下屬的一個固體廢物管理機構進行統一管理，而我國固體廢物管理的卻是多個部門共同管理的格局。

一、垃圾分類的最初嘗試

我國提出生活垃圾分類由來已久。

早在1992年，《城市市容和環境衛生管理條例》（國務院令第101號）中就提出“對城市生活廢棄物應當逐步做到分類收集、運輸和處理。”《城市生活垃圾處理及污染防治技術政策》（2000年）、《固體廢物污染環境防治法》（2004年）、《生活垃圾管理辦法》（2007年）、《循環經濟促進法》（2008年）中都提到了要對生活垃圾分類收集。2000年，建設部確定了8個“生活垃圾分類收集試點城市”：北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林，試點結果均不盡人意。

生活垃圾分類收集提出的十幾年里，我國各級政府都在反復的強調生活垃圾分類收集的重要性，各種學術文獻也在宣揚國外垃圾分類收集的先進性，同時強調國內宣傳不夠，居民垃圾分類意識薄弱。各級政府在生活垃圾分類收集方面投入的人力、物力、財力并不少，但是卻始終難以起到顯著的成效。各種各樣的規劃中仍在不停的提出加強生活垃圾分類收集、提高生活垃圾分類收集效率等等要求，然而現狀卻是生活垃圾收集始終難以得到實質性的進展，有的城市屢試屢敗、屢敗屢試。

那么，我國的生活垃圾分類到底出了什么問題？

如果我們擴大視野，跳出環衛部門和生活垃圾的范疇，就不難發現：我國城市環衛部門開展垃圾分類受到源自我國固體廢物管理體系特殊性的制約。

大體上，再生資源回收由商務部（流通業司）主管，資源綜合利用由國家發改委（環資司）主管，生活垃圾由住房和城鄉建設部（城市建設司和村鎮建設司）主管，生活垃圾處理設施的污染排放由環境保護部（污染控制司固廢處）監管。

我國歷來就存在規模龐大的廢品回收市場和舊貨流通市場，或稱為再生資源回收市場。2007年3月27日，商務部、國家發展改革委、公安部、建設部、工商總局、環保總局六部委聯合發布了《再生資源回收管理辦法》，成為我國在再生資源回收行業的里程碑式法規，其中將商務部確定為再生資源回收主管部門，并要求再生資源回收行業協會進行行業統計、行業調查、并發布行業信息。

2000年的八個試點城市開展垃圾分類，均是由試點城市的環衛部門主導、而未與再生資源回收體系結合，因而難以成功。

二、新一輪的垃圾分類工作

2008年前后，全國多個城市反對生活垃圾焚燒選址和建設的浪潮高漲，以至于被媒體分為“主燒派”和“反燒派”二大陣營，引發垃圾焚燒全社會大討論。其中反燒派力推垃圾分類，從一定程度上大力推進“垃圾分類”這個詞語的社會關注度。

2011年，國務院轉發住建部等16個部門《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》（國發[2011]9號），其中不僅肯定了垃圾焚燒技術，也明確提出要推進垃圾分類。該文件將16個部委聯合起來，明確了部門分工，為垃圾處理工作的推進、尤其是是對垃圾分類的推動帶來深遠影響，許多城市再次開始推進垃圾分類工作。

2012年，《“十二五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃十二五規劃》也提出：“十二五”期間，全面推進生活垃圾分類試點城市建設，各省（區、市）要建成一個以上生活垃圾分類示范城市，并在示范的基礎上逐步推廣。

2014年，住建部、國家發改委、財政部、環保部、商務部五部委聯合推進了生活垃圾分類示范城市（區）的試點工作。2015年4月16日，五部委公布了第一批26個垃圾分類試點城市（區）。

2015年的關鍵詞是四個字“垃圾分類”，而2000年的關鍵詞是六個字“垃圾分類收集”。少了二字，垃圾分類的境界不可同日而語。垃圾分類工作不再是環衛部門牽頭、而是由市政府主導，聯合全市一二十個部門聯合推動生活垃圾分類。

至此，垃圾分類工作豪華升級。

三、當前的現狀與問題

盡管新一輪垃圾分類工作得到更高層次政府的重視，工作力度顯著加大，但現實效果仍不盡如意。

1.垃圾分類總在試點

筆者發現，許多城市推行垃圾分類有一個通用模式和流程：領導重視，反復開會；編寫垃圾分類方案；設立試點，選擇有限的區域嘗試；財政出錢，買分類垃圾桶，買分類垃圾收集車；開展宣傳、在試點砸錢搞活動；活動搞完了（也就是錢用完了）、垃圾分類熱情消退；媒體和環保組織開始詬病政府的垃圾分類；領導又很重視，再反復開會……

目前，我國許多城市在介紹垃圾分類的成果時，僅僅介紹開了多少次會、寫了多少方案、貼了多少海報、搞了多少活動、花了多少錢、買了多少東西、開展了多少個試點，而很少有政府介紹分出來了多少噸分類的垃圾。我們會發現，有些地方干了好幾年，花了幾千萬的資金，卻只回收了幾萬噸再生資源，按照噸回收成本來算，單位回收價格高達每噸幾千元甚至上萬元。

最后，有些地方發現，推了好幾年垃圾分類，垃圾分類試點效果不明顯，沒有明顯的受益者，大家都在折騰，折騰到最后參與者都很累。

2.垃圾分類指標混亂

一般地，垃圾分類的考核指標是垃圾分類回收率。這是一個很怪異的指標，很多地方用，但是誰都解釋不清楚。不僅解釋不清楚、還經常將數值設得很高，常設到高不可攀的60%或者80%。以至于為了達到體面的數據，就不得不編造各種各樣的算法。

國際上，“生活垃圾資源回收率”的概念是很明確的，就是“從生活垃圾中回收的廢紙、廢塑料、廢玻璃、廢金屬等廢品的總重量”除以“生活垃圾的總產生量（包括回收的資源總重量和焚燒及填埋處理的總重量）”。實施上，針對每種資源還有其相應的回收率，如廢紙回收率、廢塑料回收率、廢玻璃回收率等。

3.垃圾分類流于形式

居民對垃圾分類最反感的事情，就是好不容易開始垃圾分類了、卻發現政府又混合收集，自己做了無用功、白費力氣，發自內心的反感垃圾分類、反感政府形式主義，從而可以找到一千個理由拒絕垃圾分類。

4.垃圾分類宣傳不力

許多人一談及垃圾分類，就開始說中國人素質不高。事實上，這不是簡單的素質問題。因為我們發現，許多政府的垃圾分類宣傳內容非常空洞和幼稚，讓人不知如何操作。而且垃圾分類宣傳材料上的錯誤之處也比比皆是，加上垃圾分類系統構建不合理，設施配置不合理。因而，現行許多分類的宣傳很難真正指導如何垃圾分類。

四.原因分析及對策

政府應從全社會角度，統籌考慮經濟效益、環境效益和社會效益，通過推行垃圾分類，得到“正”的收益。

1.為什么要推行垃圾分類

很多城市推行垃圾分類并沒有正真想明白為什么要垃圾分類，有些地方垃圾分類的動力主要在于：

（1）領導的要求（國家的要求、省里的要求、市長的要求）；

（2）別的城市都在做，咱也不能落后；

（3）來自環保組織、媒體及社會輿論的壓力。

事實上，垃圾分類真正的動力應該考慮：

（1）如何保持部分材料的使用價值（高價值部分）；

（2）如何減少垃圾清運量，從而減少垃圾清運費用和處理費用；

（3）如何改善垃圾品質，以利于末端更好的無害化處理。

2.如何衡量垃圾分類的成敗

垃圾分類是成功還是失敗如何來衡量？筆者認為，應考慮以下三個方面：

（1）從全社會來看，是否提高了資源效率。比如，應為回收廢紙，減少了樹木的砍伐；再比如，應為回收塑料，減少了石油的使用等。因此，應該用回收資源量來考核。

（2）通過垃圾分類以后，剩余的需要焚燒和填埋處理的垃圾量是否減少。這一點也需要用量來考核。

（3）末端的垃圾處理系統是否更穩定，更便宜。如通過垃圾分類減少垃圾含水率，提高垃圾焚燒熱值，從而使焚燒系統更穩定、發電效率更高，提高焚燒廠經濟效益；再如通過垃圾分類減少生活垃圾中的有害物質，使焚燒煙氣更好處理，飛灰處理難度降低，節省焚燒處理成本；又如通過垃圾分類，可降解垃圾減少，填埋場不那么臭、而且易于穩定，降低填埋處理費用等等。

因此，應建立以物質回收量為目標的垃圾分類考核體系，通過物資回收量的逐年增加，來反映垃圾分類的成績。

3.如何開展垃圾分類

明白了為什么垃圾要分類，才能去討論如何分類。

（1）設置垃圾分類回收桶必須先考慮回收物的后續出路。

事實上，每設置一種分類垃圾桶，首先要考慮的就是這些垃圾收集了去哪兒？如果不能解決后續的出路，那么這個垃圾桶回收的垃圾只能仍然回到焚燒廠或填埋場，而起不到分類的意義，完全是白忙活，而且容易傷分類者的心。

比如，設置廚余垃圾桶時，前提條件是有廚余垃圾消納設施；若沒有可以消納廚余垃圾的設施，即使前端垃圾分類做好了，也是徒給政府增加煩惱。

（2）垃圾分類種類必須細致，可按20～40類進行考慮。

垃圾分類到底需要分幾類？

一般地，許多城市推行垃圾分類，無非是比較二分法（可回收/不可回收或干垃圾/濕垃圾）、三分法（可回收/廚余垃圾/其它垃圾）、四分法（可回收/廚余垃圾/有害垃圾/其它垃圾），比較來、比較去，最后挑選一個，然后開始試點。總的看來，這些分類方法都過于簡單粗暴，是為了分類而分類。

一些發達國家的垃圾分類可多達20類以上。因為分得越細，回收的物質價值越高，也越容易實現資源化利用，分類的價值就越高，也越容易有好的分類效果；并不是現在每個回收點都擺20幾個桶，而是根據垃圾產生需求，來有選擇的設置回收桶的種類和數量。當然，國外也確實有一些資源回收站，擺放20幾個垃圾箱，每個垃圾箱回收一類物質。

此外，并不是所有品種的分類物質，都需要納入統一的體系。有一些品種的垃圾，可以單獨建立回收體系。

比如香港的“日光燈及光管回收計劃”就是由15家主要照明設備供貨商合資舉辦，并得到環境保護署和三個綠色團體（地球之友、綠色力量和大埔環保會）協力推行。既解決了回收出路的問題，又解決了回收經費的問題。

（3）垃圾分類的回收對象應相對單一。

不能按照一次分類到位的思想，設置二分類、三分類、或四分類，然后把責任推向居民；而應該根據資源分布特征，結合回收物質的出路來設置細分的垃圾分類回收設施及回收體系。比如：

1）宜設置PET瓶回收桶，而不宜設立廢塑料桶。設置PET瓶回收桶，回收的物質很容易通過再生資源回收市場回收利用。若是設立廢塑料桶，回收的混合廢塑料很難找到合適的處理出路。

2）再廢報紙產生多的地方設置廢報紙回收桶，要比籠統的設置廢紙回收桶要好。因為廢報紙相對單一，很容易在市場上回收回用；而混合廢紙需要在廢紙回收中心進一步分類、以利于后續分類利用。

事實上，廢紙也可以分成很多類。2013年，商務部發布了廢紙分類等級規范（SB-T 11058-2013），將廢紙分成了8類：廢紙箱、廢報紙、廢銅版紙、廢頁子紙、廢牛皮紙、廢卡紙、廢書刊雜志、特種廢紙。

3）可回收物桶的設置幾乎沒有任何意義。混合可回收物成分依然復雜，如不加以細分，回收利用途徑非常有限。也就是說，分類回收的可回收垃圾仍然是一堆垃圾。

4.設置垃圾分類回收桶必須明白“收什么”和“不收什么”

歐洲有些國家垃圾分類做得很好。筆者發現其設置思路非常明確、目的性很強、考慮細節很充分。一些垃圾回收桶上會有許多標志，告訴分類者哪些東西可以接受，哪些東西不能接受，以及為什么不能接受。

比如PET瓶回收桶，只回收PET瓶、不回收別的材質（如塑料制牛奶、酸奶瓶，多由PE-HD或者PS制成，與PET熔點不一樣，應棄置于家庭垃圾桶或者專門的PE收集點）。這樣盡可能收集純凈的PET瓶，獲得高品質的資源，可以賣個好價錢。同時，回收桶上會標明禁止投放其它塑料瓶（如裝過油的PET瓶，雖然材質符合要求，但是由于含油的PET瓶會給后續處理帶來麻煩，所以要求將含油的PET瓶扔進其它垃圾的回收桶）。