關于反腐幾個有爭議的問題

□聶輝華 仝志輝

關于反腐幾個有爭議的問題

□聶輝華 仝志輝

一、決策權與執行權分離是否可行？

近期，不少人提出在黨政系統內部實行決策權、執行權和監督權相對分離、相互制約，黨委主要負責決策，政府主要負責執行，紀委主要負責監督。我們認為，這一觀點過于簡化了復雜的權力運行機制，脫離現實，難以真正貫徹執行。

首先，任何權力的配置都要遵循一個最基本的原則，即權力和責任對應，或者說“激勵相容”。有多少權力，就有多少責任。如果有人只有權力，卻沒有責任；或者只有責任，卻沒有權力，那么就會造成激勵扭曲。如果負責決策的人不能有效地監督決策的執行效果，或者不能調整負責執行的干部，那么誰來承擔最終的領導責任？如果決策、執行和監督三個部門是平行的，那么上級應該對哪個部門進行問責？這可能會導致相互推諉的后果，最終無人負責。如果三個部門不是平行的，而是以決策部門為主，那么實際上就是“首長負責制”，此時就談不上相互制約。

其次，很多權力的運行過程難以簡單地分解為決策、執行和監督三個環節。例如，某個地方政府要引進一個重大招商引資項目，決策部門是黨委還是政府？項目需要多個部門審批，此時這些審批部門是執行部門還是決策部門？如果項目遇到阻力，但又沒有出現違法違紀現象，紀委如何實行監督？特別是，政府的多數事務是慣常行為，如果每一項都要監督，紀委如何能夠勝任？這對紀委的地位和功能是否是一種扭曲？

二、給“一把手”分權是否可行？

考慮到“一把手”腐敗的嚴重性，很多人建議減少“一把手”集權現象，即對“一把手”進行分權。例如，某些地方開始明確規定，“一把手”不能分管人事和財務。

限制“一把手”的分管事務，某種程度上是個偽問題。因為在現行體制下，“一把手”負責抓全局，根本不需要分管具體的事務，或者說絕大多數情況下“一把手”本來也沒有分管人事和財務，否則具體分管人事的副手（如副書記）和分管財務的副手又該如何分工？問題的關鍵在于，盡管“一把手”沒有直接分管人事或財務，但是卻能夠在目前的游戲規則下通過控制分管副手來控制人事或財務。例如，“一把手”可以調整副手的分工，因此可以找借口換掉“不聽話”的副手，甚至可以通過上級調走副手。根據民主集中制，“一把手”往往對重大決策擁有實質性的否決權，這使得“一把手”的權力與領導班子的其他成員的權力嚴重不對稱。

但如果減少或取消“一把手”的決定性權力，又如何在首長負責制下確保“一把手”的激勵和責任到位呢？我們認為，在當前以經濟建設來鞏固政績和適度趕超的發展階段，中國仍將高度依賴政府的力量，高度依靠“集中力量辦大事”的資源動員方式，這就不得不賦予“一把手”高度集中的權力。換言之，經濟發展方式不轉變，政治體制不改革，要通過削權的方式來治理“一把手”腐敗問題，短期內是難以做到的。

三、同級監督是否可行？

現在流行的說法是，“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”。如前所述，由于黨政“一把手”在領導班子里擁有相對優勢甚至絕對優勢地位，因此副手或者紀委書記很難對 “一把手”進行監督。但是，十八大之后日益普遍和激烈的黨內民主生活會可能會對此局面有所改良。當前，民主生活會在黨的群眾路線實踐教育活動中發揮著重要作用，重點是查擺和糾正“四風”。它對于消除“一把手”不執行民主集中制原則、熱衷形象工程等腐敗誘因能夠起到一定的作用。因此，可以考慮將來把黨內民主生活會作為對“一把手”進行平級監督的有效形式。

要讓民主生活會發揮對“一把手”的監督作用，此類民主生活會要定期召開，并提出具體要求，特別是對“一把手”的批評要成為民主生活會的必要環節。例如，可以把上次會到本次會期間由“一把手”做出的重大決策作為總結評議內容，要求“一把手”對其做出說明，包括決策過程是否依法依規進行，是否充分吸收群眾和專家意見，決策執行是否有力，決策事項完成效果是否明顯等，接受班子成員批評，并進行自我批評。如果民主生活會能有充分的會前準備，參會者在會上又能堅持原則、指出問題，就能夠在一定程度上敦促“一把手”貫徹執行民主集中制，減少其在用人、工程、隱性腐敗方面的問題。

四、誰來監督紀委？

在目前的體制下，似乎只有紀委監察系統能夠遏制腐敗的態勢。但一個尷尬的問題出現了：紀委監督官員，那么誰來監督紀委？

從邏輯上講，只要是體制內監督，就永遠無法擺脫“最后的監督者”悖論。而且，如果全社會都將反腐敗的主要希望寄予紀委，必然加重紀委的工作責任，增加了紀委工作人員的風險。此外，一旦紀委系統發生腐敗，將會如同司法腐敗一樣，放大腐敗的后果，嚴重侵蝕社會公平和正義。

要解決這個悖論，唯一的出路是逐步賦予公民更多監督權利。根據現代政治契約的邏輯，全體公民委托中央或上級監督下級政府，然后公民監督“監督者”。因為只有公民自己作為最后的監督者，才不會發生道德風險行為。當然，全體公民也不是鐵板一塊，也有自己的差別化利益。因此，要讓公民承擔更多監督責任，就要提高公民素質，開展更多公民法治教育，減少公民集體行動的成本。

（摘自《改革內參》）