建筑業農民工為何屢被欠薪、工傷所難

木刀

改革開放以來,建筑業成為國民經濟體系的重要組成部分，是國民經濟的支柱產業之一，肩負著國家基本建設的重任。建筑農民工是建筑業的主要從業人員，承擔著建筑施工一線繁重的建設任務。然而,隨著我國建筑業職工隊伍不斷發展壯大,筆者在調查中發現，建筑業是工傷風險高、農民工集中的行業，其中欠薪事件多發、安全事故頻現、工傷維權艱難是建筑業農民工遇到的三大主要問題，亟待尋求有效解決途徑。

建筑業何以成為欠薪重災區

生活中，常會發生這樣不該發生的慘劇：

2015年1月19日，在河北冀州一處新建樓盤，一名13歲女孩幫父親討薪時，從16層跳下，后經搶救無效死亡。

2014年12月13日，河南周口女工周秀云在太原討薪時，死在太原龍城派出所。

這兩起因討薪致死事件雖屬極端個案，但從一個側面折射出建筑業欠薪問題的嚴重。

2014年，根據人社部、公安部等八部門在全國范圍內開展的農民工工資支付情況專項檢查，該年拖欠農民工工資問題依然集中在建筑施工企業。此次專項檢查中，共解決建筑企業拖欠的農民工工資94.29億元，占解決被拖欠農民工工資總額的86.61%。

另據一項有關當代建筑業欠薪機制與勞資沖突的調研報告顯示，建筑工人討薪維權全額結算比例僅為56.5%，甚至有8%的欠薪案例中，工人經過討薪行動仍舊分文未獲。

建筑業何以成為欠薪“重災區”？中國勞動關系學院教授林燕玲認為，這源于工程發包環節多，持續時間長，很多工程要驗收之后才能給付工程款，導致從事建筑業勞動的農民工經常無法及時足額拿到工資。

北京大學社會學系副教授盧暉臨說，“建筑業包工制度和產業鏈自上而下的‘晚付制’，是農民工工資拖欠的重要原因。”

他認為，“工程層層分包和違法轉包”是建筑公司逃避自身用工責任，造成建筑業農民工勞動權益受損的根源。7年來，“關注新生代農民工計劃”課題組做了大量關于建筑工的調研報告，跟進了138起集體討薪事件，其中層層分包與轉包的比例高達97.1%，成為欠薪的重要禍首。

“晚付制”具體分為三個部分，建筑公司先行墊付開發商工程款進行施工，包工頭先行墊付建筑公司工程款進行施工，建筑工人每月從包工頭處支取一定的生活費，足額工資只在工程結束后或年末統一支付。

在這種情況下，如果發生工程款拖欠、卷款、資金斷裂等問題，那么這些經濟風險的承擔者就是農民工。由于他們的勞動報酬權缺乏制度保障，因此每到年關，因討要工資而發生的極端事件在建筑行業頻頻發生。

筆者在與長期關注建筑工人權益的研究部門接觸中了解到，欠薪問題根源是資金墊付。建筑施工企業要想拿下項目，一般都需要先行墊付工程款。在實際操作中，很多開發商屢屢拖欠建筑施工企業工程款，使得建筑方既墊付了材料款，還沒辦法拿到工程款。由此以來，建筑施工企業拖欠農民工工資就變得再自然不過了。

《當代建筑業欠薪機制與勞資沖突調研報告》顯示，高達82.6%的欠薪工地存在資金墊付行為，其中商品房與保障房墊資比例最高，分別達到96.1%和94.4%。在拖欠建筑工人工資方面，勞務分包企業與開發商分列前兩名，所占比例分別為43.5%與31.2%。

那么，如何減少欠薪行為呢？ 專家認為，拖欠農民工工資，原因通常是沒有法律意義上的勞動關系，證明工資時缺少證據。然而，如果層層分包的制度不解除，工人依然無法和建筑公司直接簽訂勞動合同，那么工資依舊會拖欠。

他們建議，嚴肅查處建筑業的違法轉包行為，加大處罰力度；嚴格落實“惡意欠薪入刑”與“建筑行業信用系統管理制度”，建立勞動保障、住建、工商、公檢法、工會等部門對企業拖欠農民工工資的聯動懲戒機制。

同時，我們還應該看到，解決建筑工人欠薪問題，應杜絕房地產開發中的墊資施工行為；改革現有的建筑用工制度，取消勞務分包制度，推動總包施工企業直接與農民工簽訂勞動合同；嚴格落實農民工工資專項保證金制度和“月薪制”。

但取消包工制度并不容易。一位建筑公司項目經理曾直指資本運作的實質，“包工頭不能取消，因為包工頭作為建筑公司與工人之間的緩沖地帶十分重要。”

不但如此，層層分包的用工體制讓建筑企業不需要有固定工人，只要很少的管理和技術人員，企業可以根據工程的需要，隨時調整工人數量，實現靈活生產，大幅提高了生產效率，降低了成本。

但如果依舊肆意縱容非法分包的存在，依舊不管不顧建筑工人的勞動合同問題，那么欠薪問題就不可能解決，因討薪而導致的極端事件就不可能消失。

在三月召開的兩會上，欠薪問題再次成為代表委員熱議的話題，全國人大代表、陜西省西安飲食股份有限公司職工胡春霞表示，“農民工欠薪問題的社會影響很不好，容易滋生矛盾。” 她建議，一是政府建立“保底”制度，對欠薪的農民工及時先行給予一定補助；二是依法嚴厲打擊惡意欠薪的企業，建立“對相關責任人嚴肅處理”制度并嚴格執行；三是規定企業實行按月支付工資制度；四是企業建立“工資支付保障金”制度。她認為，針對“農民工工資”保障進行單獨立法是解決問題的根本。

安全事故頻現隱患暗流涌動

1月5日晚9時許，廣州市花都區富力金港城二期在建工地突然傳出“砰”的一聲巨響，一座有兩層樓高、近200平方米的腳手架轟然倒塌，當時正在施工的14名工人全部被埋。

與此事故僅僅相隔一周之前，即2014年12月29日清晨，清華附中一處建筑工地發生腳手架坍塌事故，造成10人死亡，4人受傷；而2014年12月28日，安徽蚌埠一住宅項目施工現場發生塔吊在頂升過程中傾覆事故，造成3人死亡、2人受傷……僅2014年12月全國公開報道的在建工程坍塌事故就有7起以上。建筑業安全事故發生率持續走高，一直排名在交通、礦山之后的第三位。

據住建部初步統計，2014年全國共發生房屋市政工程安全事故511起，死亡637人，較大及以上事故發生和死亡數較2013年有所增加，達到29起、105人。

為何建筑業安全事故頻頻發生呢？

筆者注意到，建筑施工企業存在工程項目層層分包、轉包甚至資質掛靠等違法行為，導致施工安全監管不嚴和事故發生后責任分攤，這是事故頻發的根本原因。這使得無論是建設單位還是總包施工單位、監理單位、勞務分包單位乃至包工頭都對施工安全麻痹大意，更為重要的是幾乎在每一次建筑業的重大安全生產事故中，工地的安全負責人都不在施工現場，甚至連安全員都不在現場。

建筑業安全生產的監督管理基本上還停留在突擊性的安全生產大檢查上，缺少日常的監督管理制度和措施。監管體系不夠完善，資金不落實，監管力度不夠，手段落后，安全生產的法律法規不健全等問題。

筆者在調查中發現，在工地上，為了應付檢查，包工頭就派極少數有上崗證和職業資格證的工人上崗。而主管部門為了圖方便只是在工地項目部看一看安全檔案和安全考試花名冊。

此外，建筑業監理單位容易形成權力尋租現象。監理本來是受托于建設單位來監督總包單位工程施工質量與安全的，但卻利用手中的監督權向總包或勞務分包公司進行權力尋租，導致對工程安全與質量問題包庇縱容。當然，我們也不排除總包公司要求強行施工，以及勞務分包公司拒絕總包整改意見強行施工的現象。

同時，筆者還注意到，建筑施工企業建筑工人的安全教育存在嚴重不足。據人社部副部長胡曉義透露，目前我國建筑業從業人員近4500萬人，其中3600萬人是農民工。我國建筑業農民工不僅數量非常大，來源也非常廣泛，其中不少來自于偏遠農村，大部分只是小學畢業，有的雖然初中畢業，但知識水平只相當于小學文化水平。據調查，有90%以上的農民工未參加過安全技能崗位培訓或未取得有關崗位證書和技術等級證書，不具備應有的崗位知識，缺乏必要的安全技能培訓教育。

一份《建筑業農民工勞動保護與工傷維權調研報告》，完整跟進和掌握了從2007年到2012年間全國范圍內73個建筑工地職業傷害案例。《報告》也顯示，96%的工傷工人沒有接受過正式的職業培訓。

此外，建筑業中務工人員的防護工作不到位也是安全事故頻發的重要原因。住建部負責人曾指出，模板支架坍塌事故和起重機械安拆事故占比超過50%，成為建筑安全生產重大風險源。

一位基層住建局工作人員則告訴筆者，部分建筑施工企業認為安全投資看不到效益，便減少安全方面的投資，致使安全設施陳舊、老化嚴重；偷工減料，采用劣質鋼管、扣件等建筑材料；為節約成本，使得建筑工人的安全防護裝備落后、質量低劣、配備嚴重不足，起不到應有的防護作用。

為此，筆者認為，作為管理和監管落后的建筑行業，若要有效防范建筑業安全事故的發生，一是施工企業直接招用工人，對工人進行安全教育和培訓，取消包工制度；二是在建筑施工現場必須有安全員或施工隊長隨同工人作業，防范安全事故的發生；三是采取對施工企業項目經理的終身追責制度，發生重特大安全生產事故的主要責任人終身不得擔任本行業企業的項目領導；四是實行日常的監督管理制度和措施。

工傷維權艱難急需多方發力

2013年底，《人民政協報》一篇題為《傷不起的建筑工人》的報道，揭露了建筑工人在工傷維權過程中遭遇的種種困難，引起全國政協領導的高度重視。2014年，以總工會界委員作為重點成員的全國政協就建筑工人工傷維權問題進行了專題調研。

調研結果顯示，由于建筑業生產經營特點和用工方式的特殊性，建筑工人的權益特別是工傷后的權益容易受到侵犯，工傷維權問題較為突出，其主要表現之一是工傷保險參保率低。相關統計顯示，目前，我國建筑業從業人員近4500萬人，其中3600萬人是農民工，建筑業從業人員參保比例不到四分之一。

一位律師曾經指出，根據《工傷保險條例》相關規定，未參加工傷保險期間用人單位職工發生工傷的，由該用人單位按照本條例規定的工傷保險待遇項目和標準支付費用。因此，如果企業沒給職工上社保，就會采取各種措施和手段阻礙職工進行工傷認定，進而選擇私了或者逃避賠償責任。

據了解，建筑農民工在發生工傷事故后，要獲得工傷賠償，首先，需要進行確認與用人單位存在勞動關系。《當代建筑業欠薪機制與勞資沖突調研報告》顯示，簽訂勞動合同并持有勞動合同原件的建筑工人比例只有5.1%，沒有勞動合同的比例則高達95%(其中，簽字被收走的比例為8%)。

此外，還需走完工傷認定、勞動能力鑒定、工傷待遇等相關程序。根據《工傷保險條例》和其他規范性法律文件的規定，在一般情況下，工傷處理的程序達到10項。依據目前的法律規定與工傷處理實務的操作情況，正常程序全部走一遍，時長需1149天，也就是3年多時間。

由于索賠耗時過長，許多職業病患者“耗不起”，死神跑贏賠償的悲劇事件時有發生。2010年7月，煤礦工人李廷貴為給自己維權奔波兩年之久，直至暴亡之后其家屬才領到5萬元賠償金。2013年1月，河南登封穎陽鎮塵肺病人孫武勛、孫石袞還未等來賠償的那一刻便雙雙斃命。

據了解，在和工傷系統銜接時，還有可能出現因為時效問題，導致職業病患者無法被認定為工傷的情況。由于工傷認定必須在職業病診斷做出的一年內進行，而一些患者如果因為不知情或者因為治療的原因未能及時申請工傷認定，則很有可能因為過期而不被受理。

困難還不止這些。北京義聯勞動法援助與研究中心的調研顯示，當工人通過繁瑣而艱難的法律程序，確認了與用人單位的勞動關系并獲得工傷認定和勞動能力鑒定后，有72.4%的用人單位拒絕賠償。被拒絕的工人不得不啟動工傷保險待遇的仲裁和訴訟程序。

在獲得仲裁或訴訟的支持后，由于用人單位的繼續抵制，有29.1%的工人提起強制執行手續。這些要求強制執行的工人中，只有50%得到賠償，27.8%的工人表示申請后法院沒有采取執行措施，11.1%則遭遇無財產可執行的窘境。

為了更好地保障勞動者的合法權益，強化政府部門的責任，2011年7月1日正式生效的社會保險法明確規定，在工傷事故發生后，用人單位拒絕向未參保的勞動者賠付時，可由工傷保險基金先行墊付，再由社保經辦機構向用人單位追償。但由于缺乏實施細則，基層人社部門普遍擔心先行支付會造成基金支付風險等問題，“工傷先行支付”制度在現實中遭遇落地難。

日前，針對部分建筑工人工傷保險參保率低、勞動關系確認難、工傷處理程序繁瑣等問題，人力資源和社會保障部會同住建部、安監總局、全國總工會出臺了《關于進一步做好建筑業工傷保險工作的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》提出，3600萬建筑業農民工將納入工傷保險。

從意見中，我們可以看到，按項目參保、不參保不予核發施工許可證、工傷待遇中本人工資難以確定的可以參照職工平均工資等為《意見》的亮點，這對于維護建筑工人的合法權益無疑提供了重要保障。

筆者注意到，按建設項目參保、工傷保險費用單獨列支、有關部門和工會組織要建立部門間信息共享機制以及細化工傷保險先行支付制度等四個方面也是《意見》的最突出所在。而且《意見》提到工傷認定所涉及的勞動關系認定，依舊強調勞動合同。

假若勞動監察部門沒有辦法監督建筑行業勞動合同的落實，在工傷認定時，工傷認定部門又咬住勞動合同不放，那么，工人自己申報工傷的維權之路就很艱難了。雖然《意見》中補充到，對未簽訂勞動合同而發生工傷的，參照工資支付憑證、工作證、考勤記錄等證據確認事實勞動關系，但即便有了這些證據，還要經過“一裁兩審”，短則一年，長則兩三年。

筆者認為，《意見》對“工傷拒賠”的懲處力度有待加強。《意見》第六條雖然提到了維權農民工在申報工傷期間，發生的工傷待遇等有關費用由用人單位承擔，但這條規定有些軟化與模糊，對“工傷拒賠”的涉事單位不具備約束力。

此外，減少安全事故發生，維護工傷工人的合法權益，僅靠出臺文件是遠遠不夠的，關鍵還要相關部門嚴格執行。