上下聯(lián)手：破解監(jiān)督困局

張慶旭

（阜陽(yáng)師范學(xué)院政法學(xué)院，安徽 阜陽(yáng) 236000）

引言

1.基本思路與目標(biāo)

腐敗與反腐敗實(shí)質(zhì)都是力的作用發(fā)揮。腐敗與反腐敗是一個(gè)互動(dòng)的力學(xué)系統(tǒng)，二者必須置于一個(gè)統(tǒng)一的系統(tǒng)之中進(jìn)行分析研究才能夠有效發(fā)現(xiàn)腐敗與反腐敗的力的循環(huán)的薄弱和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而力是一個(gè)向量，其方向與支點(diǎn)對(duì)力的作用發(fā)揮起到?jīng)Q定性的作用。牛頓說(shuō)過(guò)：“給我一個(gè)支點(diǎn)，我就能把整個(gè)地球撬起。”自然科學(xué)的理論對(duì)于我們思考和解決社會(huì)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)有指導(dǎo)和啟發(fā)作用。本文采用了系統(tǒng)分析法，通過(guò)腐敗與反腐敗的力的運(yùn)行系統(tǒng)，分析了腐敗產(chǎn)生的原因、動(dòng)力；反腐敗的動(dòng)力、主體及措施，探索了對(duì)一把手監(jiān)督的依賴(lài)主體和有效方法，尋找反腐敗的依靠力量與主體支點(diǎn)。

但是，基于研究的目標(biāo)，本文僅在狹義的立場(chǎng)上分析了對(duì)權(quán)力如何監(jiān)督，尤其是突出了對(duì)有效監(jiān)督的主體及其方式深入的進(jìn)行了研究，而對(duì)于教育、懲處以及一般意義上的監(jiān)督手段等則沒(méi)有展開(kāi)。

2.基本概念與語(yǔ)境

本文是基于對(duì)單位黨政一把手的監(jiān)督而形成的，因此，文中的語(yǔ)境都是圍繞這一中心展開(kāi)的。

首先，對(duì)一把手的監(jiān)督，主要是防止其權(quán)力濫用，應(yīng)當(dāng)說(shuō)權(quán)力濫用與腐敗在范圍和含義上有明顯的區(qū)別，基于本文研究的主題為監(jiān)督問(wèn)題，故沒(méi)有對(duì)二者進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)別，在本文中權(quán)力濫用與腐敗同義。同時(shí)，本文中所述需要監(jiān)督的權(quán)力主要指一把手權(quán)力。

另外，文中強(qiáng)調(diào)的監(jiān)督主體“上”是指權(quán)力單位的上級(jí)管理機(jī)關(guān)，“下”是指除單位一把手之外的其他干部與群眾。

一、系統(tǒng)分析——上與下是監(jiān)督最有力的主體

1.腐敗與反腐敗動(dòng)力博弈系統(tǒng)

腐敗與反腐敗是一個(gè)互動(dòng)的力學(xué)系統(tǒng)，而學(xué)術(shù)界對(duì)于腐敗與反腐敗的研究往往是割裂開(kāi)來(lái)的，導(dǎo)致很多研究要么是以研究腐敗的產(chǎn)生為主，兼論反腐敗問(wèn)題，要么是論述反腐敗為主，兼論腐敗問(wèn)題，缺乏將二者系統(tǒng)、兼容和針對(duì)的分析、比較，造成各說(shuō)各話(huà)的現(xiàn)象，難以形成較為有效的結(jié)論。

為了克服這一缺陷，我們首先必須形成腐敗與反腐敗相互博弈的力學(xué)總系統(tǒng)，并進(jìn)而形成腐敗力量的產(chǎn)生、作用的子系統(tǒng)以及反腐敗力量的產(chǎn)生、作用的子系統(tǒng)，只有這樣才能更好地從總體上來(lái)把握腐敗的發(fā)展形態(tài)，尋求更加合理的反腐敗依靠主體和有效方式。

通過(guò)調(diào)研，我們完成了對(duì)腐敗與反腐敗相互博弈的力學(xué)總系統(tǒng)及其子系統(tǒng)的模擬設(shè)計(jì)，具體如下:

圖1 腐敗與反腐敗博弈系統(tǒng)總圖

圖2 腐敗與反腐敗總動(dòng)力系統(tǒng)模擬圖

圖3 反腐敗主體執(zhí)行力模擬圖

圖4 反腐敗動(dòng)力運(yùn)行模擬圖

2.腐敗與反腐敗動(dòng)力博弈系統(tǒng)的啟示

通過(guò)上述各系統(tǒng)的分析，我們對(duì)腐敗與反腐敗的力的運(yùn)行環(huán)節(jié)一目了然，各關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)也非常清晰，對(duì)于反腐敗的根本方法、直接方法等也躍然紙上。基于研究的目的，我們著力對(duì)可以依賴(lài)以及最有力的監(jiān)督主體，即反腐敗主體進(jìn)行了查找和判斷。從這些系統(tǒng)中我們發(fā)現(xiàn)：由于腐敗影響執(zhí)政黨的執(zhí)政地位，因此，從國(guó)家層面來(lái)看，處于領(lǐng)導(dǎo)地位的領(lǐng)導(dǎo)黨反對(duì)腐敗最有決心，且由于掌握政治資源，其反對(duì)腐敗也最有力量，從政黨內(nèi)部或行政內(nèi)部來(lái)看，或者從國(guó)家層面推論下來(lái)，也就是執(zhí)政績(jī)效和管理績(jī)效受影響最直接的腐敗單位的上級(jí)管理機(jī)關(guān)反腐敗最有決心；另一方面，受腐敗行為負(fù)面影響有利害關(guān)系的個(gè)人，對(duì)腐敗感受最深，對(duì)腐敗痛恨最深，所以，他們對(duì)反腐敗最擁護(hù)，反腐敗也最徹底。

也就是說(shuō)，腐敗與反腐敗動(dòng)力博弈系統(tǒng)給了我們這樣一個(gè)啟示：對(duì)腐敗進(jìn)行監(jiān)督最可依靠和最可信賴(lài)的主體就是：腐敗一把手的上級(jí)國(guó)家管理機(jī)關(guān)，即“上”，以及腐敗一把手所在單位受到腐敗影響的其他干部、群眾，即“下”。

但是，“上”與“下”也是我們?nèi)粘７锤瘮≈谐Ｌ岬膬蓚€(gè)主體，為什么沒(méi)有發(fā)揮我們想象的效果？

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，主要原因在于二者沒(méi)能很好聯(lián)合互動(dòng)，更多的時(shí)候是各自為戰(zhàn)，沒(méi)有產(chǎn)生應(yīng)有的反腐敗合力。

二、各自為戰(zhàn)——上與下合力不足

1.腐敗者手段所致

腐敗者的行為往往是見(jiàn)不得人，其必然采取一些手段進(jìn)行掩蓋，或欺騙，或隱瞞，因此，欺下瞞上、欺上瞞下、瞞上瞞下等成為必然，導(dǎo)致上與下對(duì)某些問(wèn)題和事情不能全面了解，類(lèi)似鐵路警察——各管一段，難以發(fā)揮應(yīng)有的合力。

下，對(duì)很多事情看得見(jiàn)，但是上級(jí)規(guī)定、要求以及工作細(xì)節(jié)、結(jié)論報(bào)告、財(cái)務(wù)支出等材料卻摸不著；上，對(duì)下級(jí)的報(bào)告、總結(jié)、財(cái)務(wù)支出等材料摸得著，卻看不見(jiàn)其實(shí)際狀況，導(dǎo)致對(duì)于一些問(wèn)題，“下”往往只能憑感受，憑比較，說(shuō)其“有”，而很難提供材料、細(xì)節(jié)；“上”也只能憑一把手提供的說(shuō)明、報(bào)告等材料來(lái)說(shuō)其“沒(méi)有”，甚至，有的一把手還可以提供 “制度依據(jù)”，“依法”腐敗。

這樣的后果不僅放縱了腐敗行為，而且容易導(dǎo)致上與下的矛盾、隔閡，輕則造成誤解，重則釀成群體事件。

2.上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制的不足

下，反映主動(dòng)，無(wú)力啟動(dòng)。對(duì)于腐敗問(wèn)題，下級(jí)發(fā)現(xiàn)或反映以后，對(duì)一把手的調(diào)查啟動(dòng)卻無(wú)力可為，只能被動(dòng)地等待上級(jí)的決定，有時(shí)候一些事情經(jīng)過(guò)各種程序之后就大事化小，小事化了，也有些事情由于時(shí)間關(guān)系，時(shí)過(guò)境遷，或者證據(jù)滅失，或者被淡化，或者人去事銷(xiāo)，也有些事情可能就不了了之。反腐敗，下，有方向而無(wú)力量。

上，主動(dòng)不足，被動(dòng)啟動(dòng)。從調(diào)查來(lái)看，上級(jí)就宏觀(guān)問(wèn)題檢查的多，但就具體問(wèn)題主動(dòng)調(diào)查的少，關(guān)注的少，往往只有在有信訪(fǎng)線(xiàn)索時(shí)，才對(duì)具體事件的細(xì)節(jié)調(diào)查處理。反腐敗，上有力量而無(wú)方向。

3.上下與權(quán)力之間的關(guān)系所致

下，身在一把手領(lǐng)導(dǎo)之下，一把手身處首位，對(duì)下有“生殺予奪”之權(quán)，導(dǎo)致下級(jí)對(duì)一把手的行為雖有不滿(mǎn)，有批評(píng)、舉報(bào)的內(nèi)在積極性，但由于害怕報(bào)復(fù)、害怕穿小鞋，害怕贏(yíng)了一事，輸了一世，往往能將就就將就，能不問(wèn)則不問(wèn)，即便是涉及自己的利益也得過(guò)且過(guò)，對(duì)于不涉及自身利益的事情更是高高掛起，如果沒(méi)有尚方寶劍，沒(méi)有上級(jí)機(jī)關(guān)的撐腰，“下”往往采取的是忍氣吞聲，其反腐敗的徹底性無(wú)法發(fā)揮。

上，是一把手的管理機(jī)關(guān)，與一把手之間有“天然”的血緣關(guān)系，一把手的政績(jī)與形象對(duì)管理機(jī)關(guān)而言影響很大，即不是榮辱與共，也是榮辱相連，上級(jí)機(jī)關(guān)不想看到自己的下屬單位紛爭(zhēng)不斷，尤其在強(qiáng)調(diào)發(fā)展的今天，很多上級(jí)機(jī)關(guān)也就更無(wú)意去找問(wèn)題，更不主動(dòng)公開(kāi)問(wèn)題，認(rèn)為找問(wèn)題就是找麻煩、添亂子，影響主題，導(dǎo)致其應(yīng)有的反腐敗力度給力下降，也就導(dǎo)致腐敗者能夠得過(guò)且過(guò)。

三、聯(lián)手互動(dòng)——上與下共破監(jiān)督困局

1.上下聯(lián)手的著力點(diǎn)——上級(jí)主動(dòng)對(duì)下屬一把手的政務(wù)全公開(kāi)

上下聯(lián)手機(jī)制的首要著力點(diǎn)就是由上級(jí)主動(dòng)對(duì)下屬一把手的政務(wù)實(shí)行全公開(kāi)。這個(gè)機(jī)制的好處一是可以解決一把手不愿公開(kāi)，或被動(dòng)公開(kāi)或自我主動(dòng)公開(kāi)所帶來(lái)的選擇公開(kāi)或模糊公開(kāi)，減少其欺上瞞下的可能性，二是解決了“下”對(duì)一些細(xì)節(jié)的不了解或一些資料的不掌握而造成的誤解或反映問(wèn)題缺乏依據(jù)，三是由于上級(jí)主動(dòng)對(duì)下屬一把手的政務(wù)資料全部公開(kāi)，“下”對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的反腐敗決心更有自信，“下”的反腐敗支撐力就很強(qiáng)，“下”的反腐敗徹底性就會(huì)被激發(fā)，四是“上”的主動(dòng)公開(kāi)，把下屬的所有行為都曬在陽(yáng)光下，避免了其在反腐敗工作中的被動(dòng)性，也就提前拔掉了下屬單位中埋下的釘子或潛藏的炸彈，使上下級(jí)之間都可以長(zhǎng)期保持穩(wěn)定的發(fā)展和健康的形象，其反腐敗的力量才可能充分發(fā)揮。

這一制度之所以可以實(shí)行的關(guān)鍵在于上級(jí)機(jī)關(guān)掌握一把手對(duì)一些重要決策、活動(dòng)的原始資料，比如，會(huì)計(jì)賬目等，能夠公開(kāi)，這不僅有利于反腐敗，也可以減少不必要的例行公事似的“政務(wù)公開(kāi)檢查”。

上級(jí)主動(dòng)對(duì)下屬一把手的政務(wù)實(shí)行全公開(kāi)，一定要上級(jí)機(jī)關(guān)“主動(dòng)”公開(kāi)，不是下屬一把手愿不愿意公開(kāi)，也不是一把手被動(dòng)公開(kāi)，也不是一把手自己主動(dòng)公開(kāi)，這樣做的好處一是體現(xiàn)了上級(jí)機(jī)關(guān)反腐敗的決心與自信心，向社會(huì)傳達(dá)了支持反腐敗的信息，二是避免了一把手自我主動(dòng)公開(kāi)或被動(dòng)公開(kāi)所帶來(lái)的信息不全或失真問(wèn)題。上級(jí)主動(dòng)對(duì)下屬一把手的政務(wù)實(shí)行全公開(kāi)，一定要“全”，比如，賬目公開(kāi)，對(duì)重要記賬憑證要公開(kāi)，更要對(duì)重要原始憑證公開(kāi)，讓時(shí)間、地點(diǎn)、事項(xiàng)、人物等清清楚楚展現(xiàn)出來(lái)，這樣做的好處一是使“下”對(duì)腐敗的行為可以看得更清楚，反映問(wèn)題更準(zhǔn)確，二是可以解決由于信息缺乏所帶來(lái)的“下”對(duì)一把手的誤解、猜忌，避免矛盾。

為了避免一把手以各種理由阻止公開(kāi)，除《信息公開(kāi)條例》規(guī)定中不能公開(kāi)的信息外（由上級(jí)機(jī)關(guān)或有權(quán)機(jī)關(guān)確定），其他信息一律公開(kāi)。基于公職人員，尤其是一把手領(lǐng)導(dǎo)干部本身的公共管理性質(zhì)，決定了其應(yīng)當(dāng)置于公共的重點(diǎn)監(jiān)督之下，本人的財(cái)產(chǎn)、婚姻狀況、子女任職就業(yè)等不應(yīng)當(dāng)作為個(gè)人隱私，也應(yīng)當(dāng)全部公開(kāi)。

2.上下聯(lián)手的結(jié)合點(diǎn)——科技手段

當(dāng)然，對(duì)一把手的政務(wù)公開(kāi)是一項(xiàng)時(shí)間長(zhǎng)、信息量大的工作，單憑紙質(zhì)公開(kāi)或面對(duì)面公開(kāi)，就需要大量的人力物力，會(huì)給上級(jí)機(jī)關(guān)帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)；上下聯(lián)手也不是上下之級(jí)間天天在一起、事事在一起，這就喪失了管理體制中的層級(jí)效率。我們建議，通過(guò)現(xiàn)代科技手段實(shí)現(xiàn)上下之間的聯(lián)手。比如，借鑒陽(yáng)光村務(wù)工程的經(jīng)驗(yàn)，把一把手的財(cái)務(wù)賬目資料與上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督網(wǎng)聯(lián)通，特定人群的人可以憑設(shè)定的身份認(rèn)證程序隨時(shí)隨地查閱。

上級(jí)機(jī)關(guān)也可以實(shí)行網(wǎng)上辦案，借鑒“網(wǎng)上聊天”模式，上級(jí)機(jī)關(guān)建立特定的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，允許群眾隨時(shí)舉報(bào)或反映問(wèn)題，在線(xiàn)即時(shí)回答或由網(wǎng)絡(luò)所設(shè)定的較短的期限內(nèi)回答，到期前，網(wǎng)絡(luò)自動(dòng)提示，實(shí)行首問(wèn)負(fù)責(zé)，有問(wèn)必答，有疑必答，有疑必公開(kāi)，無(wú)論反映的問(wèn)題是否存在都給以積極回應(yīng)，避免以前有問(wèn)題不愿說(shuō)、沒(méi)問(wèn)題更不說(shuō)的現(xiàn)象，更好解決群眾內(nèi)心的疑問(wèn)，緩和干群關(guān)系。

在實(shí)際工作中，實(shí)名舉報(bào)往往能夠引起上級(jí)機(jī)關(guān)的重視，但現(xiàn)實(shí)生活中，因?yàn)楸苊鈭?bào)復(fù)等原因，實(shí)名舉報(bào)或反映問(wèn)題并不多，而以網(wǎng)名進(jìn)行反映問(wèn)題，不僅可以有特定的“網(wǎng)名身份”，還可以避免實(shí)名舉報(bào)給當(dāng)事人帶來(lái)的心理負(fù)擔(dān)。這種及時(shí)的網(wǎng)絡(luò)溝通，可以有效解決群眾對(duì)調(diào)查啟動(dòng)乏力的問(wèn)題，也可以避免案件調(diào)查簽轉(zhuǎn)過(guò)程中的責(zé)任不明、時(shí)間不定的問(wèn)題，又可以提供群眾快速反映問(wèn)題的渠道，避免矛盾的激化和累積。

3.上下聯(lián)手的創(chuàng)新點(diǎn)——同級(jí)監(jiān)督體制改革

對(duì)一把手的同級(jí)監(jiān)督，都是兄弟部門(mén)之間的監(jiān)督。雖然下級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)，但具體工作還是同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為主，監(jiān)督機(jī)關(guān)人員的使用、待遇等也都是由同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決定，這就使同級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)與一把手之間產(chǎn)生了各種錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系。“本是同根生，相煎何太急”，基于情面和同一個(gè)單位相互之間的利益關(guān)系，同級(jí)監(jiān)督往往很難做到徹底，能提醒的就提醒，不再教育，能教育的就教育，不再批評(píng)，能批評(píng)的就批評(píng)，不再處分，能處分的就處分，不再移送。

基于此，建議改革當(dāng)前的同級(jí)監(jiān)督體制，同級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)獨(dú)立設(shè)置，屬于越級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立于一把手所在的行政管理系統(tǒng)之外，其干部的使用、待遇由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)決定，具體工作直接向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)匯報(bào)，由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)決定，監(jiān)督對(duì)象所在單位為其提供同級(jí)別的工作條件和生活條件，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)關(guān)本身的獨(dú)立性。這樣做一方面可以盡可能地減少監(jiān)督機(jī)關(guān)與一把手以及所在監(jiān)督單位之間的利益關(guān)系，在問(wèn)題的處理上，簡(jiǎn)單的可以做到更精煉，復(fù)雜的可以做到更徹底，另一方面，作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的派駐或獨(dú)立機(jī)構(gòu)，也能夠更加接近受監(jiān)督的單位，了解其一把手的真實(shí)情況，對(duì)很多事情既摸得著，又看得見(jiàn)，群眾也更愿意向其反映問(wèn)題，坦誠(chéng)想法，從監(jiān)督機(jī)關(guān)直接了解有關(guān)信息和資料，對(duì)一把手的行為，群眾也能夠看得見(jiàn)、摸得著。同時(shí)，獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)關(guān)可以隨時(shí)反饋受監(jiān)督單位的政務(wù)公開(kāi)情況，隨時(shí)了解群眾的真實(shí)想法，實(shí)現(xiàn)上下之間的快速反應(yīng)。

當(dāng)然，上下聯(lián)手只是在監(jiān)督主體發(fā)揮合力上的一種有效方式，其本身還有許多要深入探討，也更需要與監(jiān)督手段、教育方式、制度建設(shè)以及懲處措施等協(xié)同共進(jìn)，才能夠更加有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)一把手的監(jiān)督。

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