平潭綜合實驗區發展定位與涉臺警務工作前瞻

魏惠斌 ，胡玉娟 ，張淑平

平潭綜合實驗區發展定位與涉臺警務工作前瞻

魏惠斌 ，胡玉娟 ，張淑平

平潭綜合實驗區是國家開展兩岸經濟、文化、社會等各領域交流合作，探索兩岸同胞“共同規劃、共同開發、共同經營、共同管理、共同受益”之“共同家園”的新型綜合實驗區。臺灣地區警方在警政理念、交通管理等警務社會管理方面值得平潭綜合實驗區公安機關學習借鑒。具體而言，平潭綜合實驗區公安機關應在建立兩岸犯罪信息交換平臺、探索新型公共治安治理模式、探索具有“平潭兩岸特區”特色的交通管理策略、開展兩岸警察教育“產學研”一體化合作等方面先行先試。

平潭綜合實驗區；涉臺警務；工作前瞻

平潭，位于福建省東部海域，簡稱“嵐”，由126個島嶼組成，是祖國大陸距離臺灣本島最近的地區。平潭綜合實驗區是我國第一個“先行先試”探索兩岸“共同規劃、共同開發、共同經營、共同管理、共同受益”合作新模式的特殊區域。在“共同管理”的框架下，為了解平潭綜合實驗區公安機關在涉臺警務“先行先試”方面的工作設想和具體規劃，“海峽兩岸警務合作研究——以平潭綜合實驗區為例”課題組就平潭綜合實驗區公安機關各警種在未來涉臺警務工作發展方向等問題展開深入調研、訪談，共同謀劃。相關課題研究期許能對未來平潭涉臺警務工作開展有所助益。

一、平潭綜合實驗區開發開放基本情況

平潭區位優勢突出、自然資源條件優越、對臺合作基礎較好、發展空間廣闊。2008年以來，兩岸交流與合作取得重大突破，兩岸關系進入和平發展時期。2011年，國務院批準開發開放平潭，先是將“加快平潭綜合實驗區開放開發”納入《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，隨后頒布《平潭綜合實驗區總體發展規劃》（以下簡稱《規劃》），從國家戰略的高度，賦予平潭創建兩岸同胞“共同家園”的發展定位。2014年12月31日，國務院批準設立中國（福建）自由貿易試驗區，范圍包括平潭片區、廈門片區、福州片區。相比上海、天津和廣東自貿區，突出對臺自由貿易是福建自貿區最大的特色。

開發開放前，平潭是一個欠發達的海島縣，經濟發展基礎薄弱，生態環境相對脆弱，社會事業滯后，高層次人才缺乏。平潭實驗區規劃期為2010至2020年，要求2015年前全面啟動道路、供水、供電、碼頭、土地平整等“五通一平”基礎設施建設，為全面開放及項目落地創造條件。除了實行特殊的海關監管，《規劃》還從財稅支持、投資準入、金融保險、土地配套等方面賦予實驗區“特殊又特殊”的開發開放政策。

幾年來，福建省舉全省之力，高起點規劃、高標準建設、超常規推進平潭綜合實驗區建設。截至目前，累計完成投資1500多億元：島內綜合、立體、高效、便捷的交通格局初步形成①除特別注明外，本文統計數據截止2014年4月。；通過固沙和綠化等工程，大大提高森林覆蓋率；引調水工程正在醞釀中；軟環境方面，企業所得稅稅率調整、海關特殊監管制度實施、商事登記制度改革試點等陸續開始。同時，高標準建設一批學校、醫院、酒店、公園、福利中心等生活服務配套設施亦在計劃之內。

二、平潭綜合實驗區的發展定位

背靠海峽西岸經濟區，與臺灣地區隔海相望、近在咫尺，平潭獨特的區位優勢此次究竟承載著怎樣的歷史使命？筆者的理解是：

（一）先行先試探索兩岸交流合作新模式

兩岸業已簽署的以《海峽兩岸經濟合作框架協議》（以下簡稱“ECFA”）為核心的大部分協議均圍繞經濟合作展開，但平潭開發開放的“五個共同”突破多年的“領域合作”模式，是包括制度建設、治理模式在內的全方位、綜合性的“區域合作”探索。靈魂是先試先行，使命在于兩岸關系。

臺灣地區當局對大陸兩岸關系政策的態度一般是“三不一沒有”：“不贊成、不反對、不說明，沒有回應”，但在《規劃》發布后，在海峽東岸，反響熱烈。有力挺的，更有“一國兩制實驗區”政治疑慮的。②《臺灣智庫專家平潭“看盤”希望平潭探索兩岸合作新模式》，http:/ /www.fjsen.com，下載日期：2010年3月9日；《臺灣人士熱議〈平潭綜合實驗區總體發展規劃〉》，http://www.sina.com.cn，下載日期： 2011年11月27日；王連偉：《臺官員為何曲解平潭開發》，http://tw.people.com.cn/GB/17494802.html,下載日期：2012年3月27日。但無論如何，未來也許恰如臺灣觀察人士所言:“平潭可以扮演一個橋梁，在復雜的兩岸關系中勝出。”③林建甫：《平潭可在復雜的兩岸關系中勝出》，載《理論參考》2012年第8期，第15頁。

（二）創新體制機制是平潭綜合實驗的核心

平潭規劃雖是大陸率先提出并主導推動，但站位“不是大陸的平潭，而是兩岸的平潭”。“共同家園”是兩岸“共創共建共管”，是“一區共治”。首先，“五個共同”的創新點和突破點、先試先行的主要內容都在于“共同管理”。《規劃》要求“合理借鑒臺灣在經濟、社會管理等方面的經驗”，在“經濟全面對接、文化深度交流、社會融合發展”等方面使平潭成為“體制機制改革創新的示范區”。相比基礎設施建設，創新體制機制才是開發開放的難點。其次，綜合實驗、“一區共治”的最高境界無疑應當是“共同規劃”。而“共同規劃”不僅是筑巢引鳳的問題和“臺灣元素”在平潭開發開放中扮演什么角色的問題，也不僅是聘請或者邀請臺灣地區人才參與規劃設計的問題，而最終應該是兩岸共同進行頂層設計的問題。否則可能陷入“沒有參與共同規劃平潭實驗區，他（大陸）要怎么試是他們的事情”的困境。④王連偉：《臺官員為何曲解平潭開發》，http://tw.people.com.cn/GB/17494802.html ，下載日期：2012年3月27日。

（三）法治保障是平潭綜合實驗的關鍵

學界和政界對于平潭綜合實驗區的“先行先試”和社會治理必須包括法治保障和法律治理這一點已達成共識。從調研情況看，臺灣各界對平潭的觀望態度亦跟他們最關心的產業準入和稅收優惠目錄等詳細立法沒有出臺有關。雖然臺灣地區在民主法治的道路上尚行走得跌跌撞撞，但是民眾對法治權威的認同感較強。面對臺灣地區的法治進程和世界法治潮流，依法治國將是歷史的選擇，相信唯有通過立法把臺灣企業和民眾關心的稅收、醫療、衛生、教育、司法等政策上升、細化為法律，增加宜居、宜業“共同家園”的確定性和可預測性，才能內生認同感和歸屬感。

三、平潭綜合實驗區公安機關現行主要涉臺警務工作概況

根據“扁平、高效、綜合”的機構設置要求，平潭綜合實驗區公安局設指揮情報中心、犯罪偵查支隊、治安交通巡防支隊、出入境管理支隊、技術偵查支隊等5個執法執勤機構，紀委、政治部等2個綜合管理機構，下轄3個基層單位、19個派出所。

（一）公安邊檢部門努力提升服務管理水平

平潭現有人口42萬，截止2014年6月25日，在嵐臺胞已逾500人，注冊臺資企業223家。①王光慧、林麗燕：《我區臺資企業突破200戶》，http://www.pingtan.gov.cn/show.aspx?id=32828，下載日期：2014年7月6日。2011年11月，澳前海峽高速客運碼頭投入使用后，共有65531人次臺胞從平潭口岸入出境，174058人次大陸居民從平潭口岸出入境。按照《規劃》“一線放寬、二線管住、人貨分離、分類管理”的海關、邊檢政策，平潭公安邊檢部門既要履行查驗監管職責，更要探索有利于人員、貨物、交通運輸工具進出方便的口岸管理模式。為此，他們將“臺胞落地簽證預受理”服務延伸至“海峽號”上，已經為11530人次臺胞提供落地簽注服務，大幅縮短通關時間；將“臺胞辦證簽注服務處”設在臺胞聚居的城中社區、設在企業、設在展會；指導旅行社、船務公司、商務咨詢公司建立臺胞辦證簽注代辦制度，培訓代辦員等等。

（二）公安交通管理部門嘗試臺灣機動車入閩管理

為進一步方便兩岸直接往來，福建省公安機關開始探索臺灣機動車入閩管理措施。2010年3月，《臺灣地區臨時入閩機動車和駕駛人交通管理規定（試行）》出臺；2011年3月，福建省公安廳將辦理臺灣地區臨時入閩機動車臨時牌照權限下放至平潭公安交通管理部門。根據該規定，今后臺灣地區機動車可以在平潭申領臨時牌照、臺胞通過學習大陸交通安全法律法規后可以申請臨時機動車駕駛許可。平潭公安交通管理部門從政策宣傳、業務培訓，再到實務操作，為實現臺胞及車輛直接往來大陸，構筑“臺灣——平潭”一日生活圈累積基礎經驗。2014年4月11日，他們完成了第一輛臺車入嵐掛牌工作。

（三）公安邊防部門打擊偷渡等違法犯罪行為

近年，因自然災害、經濟基礎落后、通貨膨脹等原因，非法移民、人口販運等違法犯罪活動已經成為亞洲有組織犯罪中發展最快的類型。發生在東南亞一些地區的此類案件在以臺灣、日本為目的地時，往往多以福建、廣東為中轉通道。2009年至2014年4月，平潭公安邊防部門共破獲偷渡去臺案件4起51人。其中，2013年7月，配合省邊防總隊破獲越南人轉道偷渡臺灣案件，抓獲涉案人員12名，成功搗毀從越南經福建沿海轉道臺灣的人口販運通道。

（四）平潭公安機關積極探索新的警務模式

由于兩岸社會制度的巨大差異，“五個共同”之“共同管理”更是考驗實驗區各個職能部門的重要課題。實驗區公安局鼓勵各部門學習、研究臺灣地區法律法規、警務管理經驗，主辦、參加或支持有關論壇、座談會和課題研究。2012年4月，平潭綜合實驗區公安局局長陳昌明率相關部門領導專程赴臺灣考察社區治理與基層警務工作，走訪多個社區和派出所等基層警務單位、廣泛接觸社區組織成員、實地了解臺灣地區基層警務精細化運作，探究具有“共同管理”內涵的新的警務模式。

四、平潭綜合實驗區涉臺警務工作前瞻

（一）臺灣地區警務先進工作之借鑒

《規劃》要求“合理借鑒臺灣在經濟、社會管理等方面的經驗”，在“經濟全面對接、文化深度交流、社會融合發展”等方面使平潭成為“體制機制改革創新的示范區”。相較基礎設施建設，創新體制機制才是開發開放的難點。從臺灣地區較好的治安、交通秩序，密切而良好的警民互動關系看，其警政理念較為先進，其交通管理策略與措施也頗值得大陸借鑒學習。

1. 臺灣地區的警政理念

大陸以高度行政化的“管理”為主，社會自治能力薄弱。平潭現在尚停留在“以經濟建設為中心”的“類經濟開發區”階段，要創新體制機制，務必從“管理”向“治理”、甚至向“治理能力現代化”過渡，尤其需要在公眾參與、社區發展、基層自治、社會組織、志愿服務等方面借鑒臺灣地區經驗。①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm，下載日期：2013年11月15日。可想而知，對于曾經是“亞洲四小龍”的臺灣地區而言，家園的概念可能不僅只是社會安定、經濟發展，一個貧富均衡、政府與民間良性互動、民眾權利受法律保護的制度模式，從某種程度上說已經滲透到臺灣地區民眾的行為方式、思想觀念和日常生活中。

警察組織是一個與外在環境保持互動關系的開放系統，因此必須密切注意外在環境的變遷并同步適應、調整角色定位、實施針對性的策略與作為。1970年代，以社區警務理念為核心的第四次警務革命浪潮席卷世界之時，亦是臺灣地區社區治理運動蓬勃之際。臺灣地區警界認識到“良好的社會治安并非警察可以獨立建構，結合社區資源，警民合作才能產生良好社會秩序”。彼時，臺灣地區警察開始進入社區傾聽民眾聲音及回應需求。比如與社區民眾定期召開治安會議，傾聽、探尋改進意見，進而通過調整警務、勤務予以民意的回應。上世紀90年代后，隨著“以軍領警”向“專業領導”發展，臺灣地區警政主動適應社會需求的能力進一步增強。如今，臺灣地區警察與其他政府部門、社區組織、守望相助隊、民間團體等建立合作關系，切實掌握社會脈動與民意需求，全心全意為民服務已成其鍥而不舍之努力方向和警政管理的核心理念。

2. 臺灣地區的交通管理

交通是連接各種活動及傳輸、帶動地方繁榮的重要因素，交通可及性愈高愈能吸引人們聚居及投資，產生集聚效應。臺灣地區對于整體交通運輸的投資建設較早。1970年代啟動的22項“臺灣島改造計劃”中，就有11項屬于交通建設。始于2001年的“新世紀國家建設計劃”涵蓋了臺灣地區高速鐵路系統、生活圈道路系統、捷運系統、停車場規劃、港埠與航運設施建設等，更整合了環島及東西高速公路路網，如今的臺灣地區已經形成了海陸空便捷的全島交通網絡。

臺灣地區的交通管理體制與大陸雖不盡相同，但均由交通部門和警方為主分工負責。尤其，因城市化進程完成時間較早（臺灣1970年代基本完成城市化）和特有的土地產權制度，臺灣地區的城市更新改造較為困難，在從早期偏重實體建設，轉向著重于道路交通管理策略的過程中，警方的交通管理職責愈顯突出。

雖然城市景觀較為陳舊，但是臺灣地區便捷、有序、人性化的城鄉交通幾乎令所有大陸訪客印象深刻：城鄉道路標志標線齊全、醒目、規范，路面交通基本上依靠交通信號和監控設備；道路交通組織科學合理，機動車各行其道，交通文明程度較高；城市停車場、停車位的設置充分利用空間又不占用綠地，車輛停放規范、整齊。

（二）平潭綜合試驗區警務工作之前瞻

從《規劃》的整體內容來看，目前規定比較具體的只有經濟合作方面，含體制機制創新在內的各項社會事業都僅有宏觀意見。除了“近臺”、和政府“高起點規劃、高標準建設、超常規推進”的“后發”優勢，平潭在軟環境建設方面還有很長的路要走。而作為社會管理重要一環的涉臺警務，如何實現“共同管理”，目前尚處于“摸石頭”階段，不僅翹首期待宏觀政策層面的指引，而且亟需理論的引領和實踐的探索。

1. 探索建立兩岸犯罪信息交換平臺

2009年4月，《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》簽署，兩岸開啟了包括犯罪情資交換等內容的多領域司法合作，但情報交流一直以個案交換為主，僅限于案件線索方面，未實現長效化、制度化。實際上，大陸各口岸對入境臺胞基礎信息不清等問題一直存在。目前，在嵐臺胞人口雖不足千人，但根據規劃，未來平潭人口規模和可吸納臺灣民眾均有較大增量空間。目前，平潭每周往返臺灣地區海上直航航班7個，已運送人員29萬人次。①“海峽號”每周二、四、五執航平潭至臺中航線；每周一、周六執航平潭至臺北航線；“麗娜輪”每周二、周三執航平潭至臺北航線。隨著開發開放和綜合立體的交通網絡的形成，未來平潭入出境的人員數量也會有很大變化。平潭口岸開通不久，如果能先期介入、搜集往來兩岸的人員、車輛信息和涉及兩岸的犯罪情報等基礎數據并與臺灣地區相關部門建立交換平臺，以推動兩岸高層次情報合作為突破口，在平潭開辟兩岸司法互助、警務合作的試驗田，后期進一步拓展共享更多公共安全資源，使平潭成為兩岸警方、司法機關合作的橋頭堡，推動兩岸司法互助和共同防治跨境犯罪向更高層次發展。②2014年3月22日，海關總署發布公告，兩岸海關電子信息交換系統將于2014年4月1日上線運行，實時傳輸經出口方海關驗核的ECFA項下貨物原產地數據，以進一步方便ECFA項下貨物貿易。

2. 探索新的公共治安治理模式

近年，伴隨公民社會的進一步發育，臺灣地區警方在與社會各界密切互動中，為提升服務品質，在派出所等基層一線實行犯罪預防、交通管理、保安警備和便民服務等綜合性警務，遵循“治安優先、交通為重、服務第一”的原則，運行“精細化”勤務，績效明顯，吸引了世界上許多國家、地區前往考察。新世紀之初，大陸各地公安機關從組織架構到警務機制、從警務理念到勤務模式對現行警務制度進行改革探索。2012年，福建省公安機關借鑒臺灣地區警務模式、以“三警合一、警種專業化為”為突破口，以“派出所勤務精細化”為標志進行綜合警務改革創新。由于體制機制等方面的原因，目前改革成效尚待觀察，而先行先試的平潭綜合實驗區有望提供一個全新、寬松的制度環境。作為平潭公安機關，肩負使命，深入研究、借鑒臺灣地區警政理念和勤務模式，大膽探索、創新具有“臺灣元素”的新的公共治安治理模式，應為“對接”臺灣的重要內涵。

3. 探索具有“平潭兩岸特區”特色的交通管理策略

平潭和臺灣地區都屬海島，四面環海，交通規劃具備一定的相似性。如果道路建設走一步是一步，必然增加未來城市交通建設、交通組織的困難和成本。在建設兩岸同胞“共同家園”過程中，超前對整個島嶼進行整體交通規劃，統籌構建城鄉公交網路，可以有效避免資源浪費。

臺灣地區和其他發達國家的經驗告訴我們，優先發展公共交通是緩解城市交通擁堵的長遠之計。早先在臺灣地區偏遠的山區公路上，也有貨運車、拖拉機、三輪摩托車等林林總總的交通工具，不僅不安全，也不便于管理。臺灣地區不僅在城市實行公交優先政策、提早規劃市民出行交通結構，而且扶持農村公交建設，開通山區公共汽車，引導農村出行交通結構。平潭作為待開發的海島，交通現狀與大陸其他縣級行政區劃并無二致，街面路面有電動車、三輪汽車、載人營運拖拉機，還有各種改裝農用車，交通安全隱患突出。目前，包括平潭在內的中國（福建）自由貿易試驗區已獲批設立，無疑，中國（福建）自由貿易試驗區在加快區域經濟一體化、對接臺灣地區、深化兩岸合作方面將為平潭注入新的動力。未來，在推進自由貿易試驗區戰略、建設宜居家園、打造“臺灣——平潭”一日生活圈方面，交通管理無疑是重要環節，平潭警方亦大有可為。除了嘗試臺灣機動車入閩管理，平潭警方更可積極主動、闊步前邁、探索前行。

4. 探索兩岸警察教育“產學研”一體化合作

臺灣地區“中央警察大學”是一所以“研究高深警察學術、培養警察專門人才”為己任的臺灣地區警察教育之最高學府，素以“誠”為校訓，以“力行”為校風。其秉承的“理論與實務結合”、“研究與發展兼顧”、“嚴管與勤教并施”的教育宗旨與大陸公安教育異曲同工，但其強調“品德與學術并重”、“通識教育與專業教育均衡”的教育理念，注重學生責任感和誠信精神的鑄造，將人格、道德教育融入學生儀容姿態、言行舉止、宿舍內務、就餐秩序、教室使用、校園執勤等個人素質養成教育中。而在學生招錄、待遇、考核、獎懲、救濟等教育訓練根本制度方面又實施一系列的法律予以規范，法治化程度較高。在校內組織人事、財務收支、教學規程、學生訓導、圖書資料、槍支器械、醫療服務、后勤保障等行政管理方面，又有很詳盡的各類“辦事細則”，精細化到事事有章可循。總體而言，臺灣警察教育沿襲了中國近代警察制度的辦學傳統，既傳承了中華文化的內核，更吸納了諸多西方先進的現代教育理念，具有一定的普適價值。

大陸公安院校實行學歷教育與在職培訓并重的體制，既重視學歷教育又重視在職培訓。就警察教育培訓體制而言，臺灣是世界上與大陸最接近的地區，兩岸警察教育具有很大的相似性和互補性。平潭綜合實驗區之組團設計中的“平洋組團”，規劃建設的就是“兩岸教育合作園區”；“智慧島”規劃同樣包括“公共治安管理”議題。借助平潭這片熱土，兩岸警察教育、研究機構可攜手合作，建立“產學研”一體化研究基地，一方面培養新型警務人才，另一方面匯聚兩岸多元視角探究深具“共同管理”內涵的新的公共治安治理模式，共同支撐創新實驗區體制機制的建設目標。

D675.7;D675.8

A

1674-8557（2015）04-0018-06

2015-07-24

本文系福建省法學會2013年法學研究課題《海峽兩岸警務合作研究——以平潭綜合實驗區為例》（項目編號：FLS(2013)B07）最終成果。

魏惠斌（1970-），女，福建古田人，福建警察學院治安系副教授、海峽兩岸警務合作研究中心成員。胡玉娟（1979-），女，福建南平人，福建警察學院治安系講師、海峽兩岸警務合作研究中心成員。張淑平（1968-），女，福建永泰人，福建警察學院治安系教授、海峽兩岸警務合作研究中心主任。

林貴文）