中國農村城鎮化過程中的農民-國家關系變遷：基于發展干預的視角

摘要：農村城鎮化問題日益成為國家發展戰略中的重中之重，而在農村城鎮化的進程中農民—國家關系問題日益凸顯。基于相關史料與數據，通過研究不同時期“發展干預—農村城鎮化—農民、國家關系”三者的關系，發現農民-國家關系變遷與其不同時期的農村城鎮化動力機制與發展干預理念密切相關，在符合其發展規律的發展干預理念下，農民-國家關系呈現雙向互動的良好增進機制。在當今新型城鎮化過程中，此研究對如何實現農民-國家關系協調發展具有重要的啟示意義。

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2015）09-0038-06

作者簡介：賈明達（1993—），男，對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院學生。郭萍（1971—），女，經濟學博士，北京工業大學副教授。

一、導言

中國自改革開放以來，城鎮化以前所未有的速度得以推進，2011年已達到51.27%的水平， ①其增長速度遠高于西方發達國家。在城鎮化高速發展的過程中，也涌現出了許多社會問題，諸如暴力拆遷、失地農民、環境污染、資源浪費、城鄉差距等。本文著眼于農村城鎮化問題，并基于發展干預的視角，在時間維度上討論我國農村城鎮化在不同時期的動力機制及其背后的發展干預理念，在這樣的背景下，試圖梳理農民—國家關系的變遷，思考基于不同發展干預理念的農村城鎮化道路對農民—國家關系變遷的影響，并在此基礎上，嘗試提出后發展干預理念下的農村城鎮化過程中農民—國家關系的未來走向。

在具體討論我國農村城鎮化過程中農民—國家關系變遷的問題前，首先需要界定厘清這些問題將會涉及的容易混淆的概念：城市化與城鎮化，城市城鎮化與農村城鎮化，工業化與城鎮化，發展與發展干預，對這些概念的界定厘清有助于我們嚴謹地進行問題研究。

“城鎮化”一詞出現要晚于“城市化”，這是中國學者創造的一個新詞匯，很多學者主張使用“城鎮化”一詞，因為，“urbanization”一般譯為“城市化”，主要用于說明國外的鄉村向城市轉變的過程，由于“urban”包含有城市（city）和鎮（town），世界上許多國家鎮的人口規模比較小，有的甚至沒有鎮的建制，“urbanization”往往僅指人口向“city”轉移和集中的過程，故稱“城市化”，中國設有鎮的建制，人口規模與國外的小城市相當，人口不僅向“city”集聚，而且向“town”轉移，為了表示與外國的差別，中國學者主張使用“城鎮化”的說法， [1](p1)本文將采用“城鎮化”說法，以“城鎮化”與“城市化”為同義語，都指農業人口轉化為非農業人口、城鎮在空間數量上的增多、區域規模上的擴大、職能和設施上的完善、居民的生活方式以及人類的社會文明廣泛向農村滲透的從傳統到現代的轉變過程。我國現有的城鎮化途徑有兩種方式，一是農村人口向現有城鎮的聚集而導致的城鎮化；二是農村地區在產業結構升級的引導和生活質量的提高的共同作用下，逐步縮小與城鎮地區的差距而就地城鎮化的過程。筆者將前一種方式界定為城市城鎮化，后一種方式界定為農村城鎮化，本文也將主要討論后一種城鎮化方式即農村城鎮化過程中的問題；發展干預在國際發展領域中被定義為為了某預定發展目標而進行的改變現狀的人為的努力，發展干預又被劃分為制度性干預與間接干預，制度性干預指發展項目和發展規劃，而間接干預則為一些政策性的干預手段，如價格調節、稅收制度或其他財政和法律手段。 [2](p13)

在界定厘清這些概念之后，我們將梳理本文的論述思路。中國農村城鎮化過程大致有四個階段，第一個階段是20世紀30年代—40年代，在此過程中，基于相對間接地發展干預理念，農村城鎮化主要依靠鄉村工業化的推動而引發自發、緩慢、就地城鎮化，在這樣的背景下，農村城鎮化過程中農民—國家關系是較為虛化的；第二個階段是20世紀50年代—70年代，在新中國成立后，基于“國家發展運動式” [3](p6)的制度性干預理念，農村城鎮化主要以各種“國家發展運動”的形式進行，農村城鎮化過程中農民—國家關系發生了根本性改變；第三個階段是20世紀80—90年代中期，在改革開放后，基于從直接干預向間接干預的理念轉向，農村城鎮化也在鄉鎮企業的“異軍突起”中得到前所未有的發展，在這樣的背景下，農村城鎮化過程中的農民—國家關系再一次發生了轉變；第四個階段是20世紀90年代中期至今，在大力鼓吹經濟發展的浪潮下，伴隨分稅制改革、鄉鎮企業弊端凸顯等問題，國家發展干預理念也隨之發生轉向，農村城鎮化也逐漸走上土地城鎮化的道路，農村城鎮化過程中的農民—國家關系日益緊張復雜。在這四個發展階段過程中，農民—國家關系的變遷是在多種因素的交織下進行的，但本文重點分析伴隨著不同發展干預理念所發生轉向的農村城鎮化道路對農民—國家關系變遷的影響，正確認識農村城鎮化過程中農民—國家關系的非線式變遷，同時，基于歷史文獻和實證研究成果的梳理，系統性重建對于農村城鎮化過程中農民—國家關系的認識，避免簡單化的線性認識，對未來關系的認識建立在已有關系變遷的基礎上，提出后發展干預下的農民—國家的新型關系。總的來說，理清不同時期伴隨發展干預理念的不同而發生轉向的農村城鎮化動力機制及背后的影響因素，對于我們歷史地理解中國農村城鎮化道路的獨特性及此過程中突出的農民—國家關系問題具有重要意義。

二、從文化認同到利益歸屬：革命前后農村城鎮化的國家介入

在傳統中國，農民與國家的聯系是一種“想象”的聯系，對中央國家來說，“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”。對于農民來說，代表國家的皇權，是統一、王權和秩序的象征，“納完糧，自在王”。但是由于傳統國家控制能力的約束，這種農民與國家“想象的聯系”只是一種“虛”的聯系， [4](p21)國家并不直接管理地方，士紳這類地方精英才是基層社會的管理者和整合者。國家與農民一般沒有直接關系，農民也一般沒有清晰的關于國家的概念，只有類似于國家的“天下”這樣的模糊概念，農民對于國家的認知多是通過士紳的意識形態共享，這種意識形態共享多是儒家思想的共享，比如君君臣臣。所以說在傳統中國，國家對于農民只是一種文化上的象征，他們之間只是一種“想象的聯系”，相反，與他們有直接利益關系的是士紳這類地方精英，雖然近代以來，傳統士紳階層開始衰落，地方精英群體開始分化出“保護性經紀”和“營利性經紀”，但這也避免了農民與國家直接打交道， [5](p25)加之軍閥混戰、政治不穩定，農民與國家的直接聯系依舊很弱，國家依舊只存在于農民的文化認同的范疇里。

在20世紀30年代—40年代，情況開始發生轉變，西方的經濟入侵改變了中國農村傳統的經濟結構，農村經濟開始商品化，與此同時，國家政權也企圖加強對農村社會的控制， [5](p1)而就在這樣富有張力的背景下，鄉村工業化逐漸成為農村經濟轉型的方式，以應對來自外界力量的影響。費孝通在《江村經濟》中調查的江蘇省吳江縣開弦弓村（學名“江村”），就是這類轉型的典型，他在《江村經濟》中認為，世界經濟衰退導致蠶絲價格下跌，作為中國農村中對農業的重要補充的家庭蠶絲業衰退，農民收入因此減少，這樣的情況加劇了農民的貧困，于是他們都尋求恢復原有經濟水平的方式，在這種情況下，蠶業學校的興起成為農村經濟變革的推動力量，并進而推動當地農民以合作原則組織企業，工廠代替了家庭手工業系統。 [6](p160)也有學者認為當時鄉村工業化的發展是由于農村人口過密化引起的，李景漢在一篇題為《華北農村人口之結構與問題》的文章中，對人口稠密的問題以及由此帶來的結果，都作了很細致的分析，他指出當時大致可以代表華北農村的定縣,由于人口過密，人均土地只有4畝，人均全年所獲只有40元，所以“總而言之，就許多農村的觀察，清楚的看出來，若人口繼續的任其增加，同時又沒有大量的增加生產，增加地畝，提倡實業，或移民他處的出路，則生活問題也要依隨的更加嚴重，恐有‘道高一尺魔高一丈’趨勢。” [7](p1)李景漢是把鄉村工業化看作解決農村人口過密化的一種途徑。費孝通認為江村的鄉村工業化多是外部影響與技術變革的推動，李景漢提倡定縣工業化多是基于內生需要，但是無論何種情況，這兩種鄉村工業化都是通過轉移剩余農村勞動力進入當地工廠而實現就地城鎮化的道路，并沒有逼迫農村人口大量涌入城市，且多是依靠自身力量引進工廠，雖然政府也在資金方面提供支持，但是鄉村工業依舊自主性很強，發展并未受到國家嚴密控制。此時農民與國家的關系雖不像傳統中國純粹意義的文化認同，開始牽涉利益關系，比如這種資金支持，但是由于在軍閥混戰、外來入侵的政治背景下，國家的控制力或者支持力都很有限，與農民的聯結依舊是間接關系，雖然民國時期試圖通過改革保甲制加強對基層社會的控制，但這種改革的保甲體制主要目標集中在反對共產黨，譬如，在國民黨政府的公文往來中，經常出現有關嚴密保甲組織以便嚴防共產黨的話語。譬如，“查本縣邊境地方時有殘匪竄擾，雖由于各地武裝防剿不力，然保甲組織不健全實乃主要原因。嗣后應利用保甲剿匪，各區保甲如發現有少數殘匪犯境，務須鳴鑼集合壯丁圍剿，如再明知有匪，故縱脫逃，除將各保甲長應依例懲辦外，各該境住民，亦應依例連坐”。 [8](p11)所以加之地方勢力與技術力量的影響很難達到加強控制農村農民的效果。

但是在新中國成立后，情況發生極大的轉變，中共在全國范圍內實行土地改革，通過下派工作組等形式在鄉村平分土地、劃分階級，通過這些措施讓農民意識到土地改革使他們得到的這些財富和資源是來自鄉村社會“外部”的，而這個“外部”就是國家，國家此時變成了農民所需資源和財富的提供者和分配者，而不僅僅是傳統社會里文化意義上的象征，國家權力得以真正“下鄉”，鄉村原有的權力（包括族權、神權、紳權、夫權）和社會結構被徹底顛覆，而這些被分化的權力被整合到共產黨代表的國家手中，農民對國家的認知也從文化認同轉向利益歸屬，農民—國家關系達到前所未有的緊密。在緊接其后的各類國家建設運動中，國家的一切活動，包括農村城鎮化，都以“國家發展運動”的形式得以展開，農村城鎮化的進程與形式開始取決于領導人的意志，原有鄉村社會的工業化模式被迫停滯，全體農民不得已投身于各種形式的“社會主義現代化建設”中。國家通過建立農村公社體制和城市單位體制，形成彼此獨立的“蜂窩結構”，在這樣的制度背景下，城鄉之間的制度性隔離形成中國特有的二元社會結構，農民喪失私有財產和人身自由，并被國家以“剪刀差”的形式進行“剝削”以滿足城市建設的需要，農村城鎮化的進程十分緩慢幾近停滯，這段時期，國家對農民的控制達到了空前的程度，但是農民由于完全沒有自主選擇權與信息的不對稱性，幾乎完全聽命于國家的掌控。

綜合來看，革命前后農村城鎮化的動力機制是恰好相反的，20世紀30年代—40年代農村城鎮化的動力主要是內部因素—鄉村社會內部的合作工業化，逐步轉移剩余勞動力而實現就地城鎮化，而50年代—70年代的農村城鎮化進程幾近停滯且動力主要來自外部因素—“國家發展運動”，也是按領導人的意志而開展的社會建設運動，意識形態色彩更加濃厚，民國政府與新中國政府雖然都有類似加強控制基層社會的制度性干預理念，但是在民國時期由于技術力量的不足與制度設計的問題，加之民國政府重視地方精英群體的作用，使得民國時期地方自治性更強，鄉村地區得以按照各自特點開展鄉村合作工業化，農民—國家關系因此在此時的聯結是不甚緊密的。而在1949年中國共產黨在中國建立政權后，其加強控制基層社會的制度性干預理念是粉碎一切“地方代理人”權威，國家權力要深入基層進行直接管理，在這樣的發展干預理念下，農民—國家關系自然不同，傳統中國甚至直至民國農民—國家關系是一種“想象的聯系”，是一種文化認同，而新中國成立后的聯系是國家對農民嚴密控制，農民也喪失了任何自主選擇權，這在初期并未引發嚴重的社會問題，因為農民被束縛得很緊而沒有“發聲”機會，顯露的社會問題也被“掩蓋”起來，而在發展后期，部分地區的農民由于各種災難的打擊和生活質量的嚴重下降甚至威脅基本生存時，各種社會問題爭相凸顯，原有的發展干預理念開始受到質疑。

三、從“管制式發展”到“監管式發展”：鄉鎮企業的“異軍突起”

20世紀50年代—70年代，基于嚴密控制基層社會的制度性干預理念，中國農村城鎮化的進程十分緩慢，1949年中國城市化率為10.64%，1978年中國城市化率為17.92%，在將近20年的時間里，城市化率僅增長了7.28%， ①而且這還主要是大中城市的發展，農村城鎮化帶動的中小城鎮發展更加緩慢，所以說，這近20年間，農村自身并沒有自我發展、推動城鎮化的自主權利，此時國家對于農村是基于城鄉二元體制的資源分配方式，以管制手段為主，其中的一點原因正如莫里斯·邁斯納在《毛澤東的中國及其后》中所說：全國合作社系統的建立，能使國家更有力地控制農業生產，更有效地征收糧食，毫無疑問，黨對農業合作社經營情況的控制，的確促進了國家的稅收和糧食征收工作，為城市居民提供了更穩定的糧食供應，為城市工業化提供了更穩定的資金來源—盡管這很難說是農民的福音。此時的農村城鎮化進程可以稱之為“管制式發展”，受制于國家干預理念、戰略目標與發展體制。

但是在70年代末期，這種發展理念下的社會發展模式遇到困境，各種社會問題凸顯，周其仁在《中國農村改革—國家和所有權關系的變化》中說：農民對此（指國家高度控制農民的人民公社體制）的消極反應是留在集體勞動內怠工，積極方式則是局部推出擴大家庭經營。數據顯示，60年代中后期，作為文化大革命在農村地區大批資本主義的一個后果就是，農業總要素生產率連續下降，在1972年達到歷史最低點。經過1972年—1973年的短暫回升（批判了極左政策），1974年—1977年間的農業總要素生產率又在批資產階級法權的取向下一路下降，1977年指數為74.2，比1961年還低，也就是在這一年，一些極度貧困而又面臨自然災害的地區，農民不再滿足把從集體生產活動中“剩余的資源”投入到副業，因為這樣做仍不滿足溫飽。在大部分農村地區農民生活水平連基本溫飽問題都無法解決時，70年代末推行的合法化家庭聯產承包責任制就開始體現了發展干預理念的轉型，逐漸從制度性全面干預轉向間接干預，農村土地制度與賦稅制度發生轉變，自主權逐漸轉向農民，過去處于中間層的“集體”逐漸從資源實際控制者轉向象征者，文獻表明，1978年新制定的農村政策的基調是“休養生息”和加強基層社會自主權。改革開放后，隨著發展干預理念的轉型，在農村人口過密化與國際國內市場商業化的背景下，農村城鎮化進程又重新啟動，且以農村工業化、產業化與商業化等多種形式推動，各地爭相興辦鄉鎮企業以求得在商業化的浪潮中分得一杯羹，自1978年以來，我國國民生產總值以平均每年超過10%的高速增長令世人矚目，而鄉鎮企業的年平均增長率則超過20%，到1994年底，鄉鎮企業的工業產值已占全國工業總產值的40% [9](p1)這段時期發展起來的鄉鎮企業多是集體所有的鄉辦企業或鎮辦企業，典型地區有蘇南地區、溫州地區、珠三角地區等，多是發展勞動密集型產業，比如服裝加工、建筑裝飾材料加工、玩具等。

關于這段時期鄉鎮企業成功的原因，學術界有很多解釋。產權結構說認為鄉鎮企業是一種集體產權下的合作文化，是互相信任的親朋關系，還有產業結構說、市場環境說和財政動機說等，無論何種解釋，它們都離不開國家發展干預理念重大轉型的前提，國家逐漸從一種全面、直接的制度性干預理念轉向重點、監管式的間接干預，逐漸愿意重新賦予地方尤其是農村地區以自主權，并給予地方尋求自我發展以政策、財政方面的支持，1975年8月18日鄧小平同志在國務院召開的計劃務虛會上提出，“工業區、工業城市要帶動附近農村，幫助農村發展小型工業，搞好農村生產，并把這一點納入自己的計劃。許多三線的工廠，分散在農村，也應當幫助附近的社隊搞好農業生產。一個大廠就可以帶動周圍一片”。在這樣的背景下，農民—國家關系也發生了重大轉向。對于農民而言，再也不是從前那樣被土改原子化之后又被集體化所淹沒的“無聲狀態”，他們有機會表達自己的利益訴求，并有尋求自我發展之可能性；對于國家而言，對農民的控制也不像從前那樣嚴密，除了征收規定糧稅，開始嘗試讓權放利，不去干涉農民尋求致富發家的經濟行為，而且鼓勵“一部分人先富起來”，至于“先富”是否能幫“后富”暫且不議。農民與國家都在摸索如何在保證國家“社會主義”基本性質不改變的前提下，賦予農民更大的空間尋求自身發展，雖然這種發展由于國家制度建設的不完善和農民生活長期貧困而對改善物質的極為向往，多是片面追求經濟增長和改善生活質量，但毋庸置疑，這種農民—國家關系的重大轉向為進一步的農村城鎮化發展提供了強大的推動力，市場化因素逐漸占據主導地位，而中央國家權力已不可能深入到社會的每個角落，但這也為未來地方政府行為“公司化”、群體性事件頻發、農民—國家關系一系列問題埋下了伏筆。

四、從社會監管到資本積累：“農民上樓”與“資本下鄉”

20世紀70年代—80年代，農村城鎮化在鄉鎮企業的發展推動下以良好的勢頭向前推進，但是，高速城鎮化的背后也隱藏著危機，包括高昂的企業成本、低效率的企業運作、經濟上的缺乏合理性以及國家層面的財政政策改革，致使鄉鎮企業的發展在90年代步步維艱，鄉鎮企業大規模轉制或是被淘汰，1996年鄉鎮企業經濟增長率為21援0豫，比上年下降了37豫之多；1997年和1998年均下降到17援4%；1999年增長速度進一步放慢到12援2豫。鄉鎮企業的虧損問題日益嚴重，1995年耀1998年鄉鎮企業的虧損面始終在7豫左右，1999年，鄉鎮企業虧損企業達到211萬個，比1998年增加83萬個，虧損面達到10援17豫，比上年增加近4個百分點。 [10](p28)90年代中后期，幸存的鄉鎮企業在此時已大部分完成轉型，同時，國家發展干預理念在此時發生了轉變，致使農村城鎮化道路也發生了轉型。國家發展干預理念逐漸從放權讓利轉向中央集權，一些學者認為這與國際大環境（1998年金融危機）、國家發展戰略需要（重點進行城市建設）與鄉鎮企業自身制度缺陷有密切關系，這集中體現在分稅制改革上，在分稅制改革之前的包干制財政制度下，地方大力興辦企業（無論是否有盈利的可能性），中央窮而地方富，且地區差異不斷拉大，基于此，中央開始進行分稅制改革，這項改革包括四個方面：一是流轉稅分享改革，二是所得稅類改革，三是稅收征繳制度改革，四是轉移支付制度，使得稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃歸地方，稅源大而集中的稅種一般劃為中央。這使得中央財政收入占總財政收入的比重在較短時間內得到提升，中央在財權、事權上的控制力又得以重新加強。國家在過去十多年來社會監管者的身份發生轉變，逐步轉型為為國家戰略需求服務的資本積累者。這體現在國家大力推動房地產市場，加之分稅制改革的影響，地方政府在推動農村城鎮化的進程中逐步走向了土地城鎮化的道路——農民向城鎮和新型社區集中—“農民上樓”，土地向適度規模經營集中—“資本下鄉”。地方政府借助此舉發展現代農業和規模經營，增加城市建設用地指標以通過土地金融來增加財政收入，在這樣的背景下，農民與國家的關系也發生了新的變化，這種土地城鎮化模式成了征地拆遷的“掠奪之手”，因土地問題頻發的群體性事件逐年增多，同時“農民上樓”后對原有的鄉村治理方式、農民生活方式與經濟活動方式構成了挑戰，周飛舟認為，且隨著老齡化的加劇，上樓農民對國家的依賴性全面加強，“保姆型政府”即將出現；另一方面，“資本下鄉”使得土地得以規模經營，但由此產生的大規模剩余勞動力（也是失地農民）也成為社會不確定因素，他們一部分在當地鄉鎮企業做工，或是流動到大城市打工為生，從而帶來新時期的“農民工”問題。

進入21世紀以來，伴隨著土地城鎮化帶來的社會問題，諸如房價被推得過高、城鎮土地利用不當以及農民—國家關系的緊張，農村城鎮化模式進行改革的呼聲越來越高，與此對應，必然要求國家的發展干預理念再次發生轉變，國家不應僅僅作為推動國家整體經濟建設的資本積累者，更多應是廣大民眾尤其是底層農民的公共服務提供者，更多地應從基于改善農民生活質量的立場出發，而不是國家經濟增長。

五、從物的城鎮化到人的城鎮化：后發展干預下的農民—國家關系

2010年，國家提出新型城鎮化的戰略目標，筆者認為這種“新”主要體現在城鎮化對象的轉變上——從物轉向人，而要實現這種轉變，就必須適時轉變原有的發展干預理念，理順政府與市場的關系，從具體經濟管理領域退出來，更多地做好宏觀經濟的調控工作，同時也應完成對政府自身定位，不要只認為國家就是干預者、控制者，應更多地返回到社會契約論者那里：國家是人與人之間為保障自身自由與生命財產安全而締結契約形成的。所以說國家更多地應是服務者與保衛者，當然這不是否認國家干預的重要性，面對市場的自發性弱點，國家應適時地采取干預手段進行調控，協調好服務保衛與發展干預這兩者之間的關系正是后發展干預的理念的精要所在。

在后發展干預理念下，農村城鎮化才能從現在物的城鎮化轉向人的城鎮化，同時，我們期待這樣一種農民—國家關系：農民獲得與市民平等的身份地位，逐步取得完整的公民權，使農民與國家取得在憲法框架內平等的法律地位。而要完成這種農民—國家關系的結構性轉變，至少要改變三重高度失衡的政治生態，一是改變城鄉居民之間權利義務配置高度失衡的狀態，二是改變權利與權力高度失衡的狀態，使嚴重短缺的公民權利與高度集中的公共權力之間達到均衡狀態，三是改變國家發展支持重點的嚴重失衡狀態。只有改變這三重高度失衡的政治生態，農村城鎮化過程中農民—國家的結構性轉變才具可能性。

六、結論

本項研究發現，在傳統中國，基于“想象的聯系”這樣的農民—國家關系，農民與國家的關系實際上是比較虛的，真正整合農村基層社會的是士紳這類精英群體；進入近代以來，民國政府也試圖加強對基層社會的控制，但是其發展干預理念雖然強調實質控制，但是由于重視地方精英群體的作用，加之技術因素、國家政治穩定情況，使得民國政府并沒有真正達到加強對基層社會控制的目的，相反，基層農村地區在擁有自主權的情況下開展了合作式的鄉村工業化；1949年新中國成立后，國家發展干預理念以全面控制基層社會為宗旨，通過土地改革、合作化與集體化等“國家發展運動”實現這一目標，農村城鎮化進程納入到國家發展運動體系中去，國家全面控制農民，而農民幾無“發聲”機會；20世紀70年代末，情況發生轉機，國家發展干預理念逐漸從制度性全面干預轉向間接干預，賦予基層社會更多自主權，農村城鎮化進程再一次在鄉鎮企業的異軍突起中蓬勃發展起來，農民與國家關系逐漸失去原有的緊密關系，農民自主性增強，更多地呈現為雙向互動關系；20世紀90年代中期以后，國家發展干預理念再一次發生轉變，國家逐漸轉變為為實現其戰略目標的資本積累者，使得農村城鎮化走上土地城鎮化的道路，農民開始“上樓”，資本開始“下鄉”，既有的鄉鎮企業推動農村城鎮化的形式受到挑戰，逐步讓位于土地、財政、金融三位一體的土地城鎮化形式，很多農民在此過程中成為“失地農民”，因土地問題引發的群體性事件逐年增多，上樓農民對國家依賴性也更強；但是在近年來，這種土地城鎮化飽受詬病，也正逐步發生轉變。

本文利用“發展干預”這個概念，并梳理他在不同發展時期的形態，以此說明那些農村城鎮化動力機制及其引發的農民—國家關系，認同其重要指導作用。農民—國家關系并不像一些學術分析那樣始終處于對抗之中，在符合其發展的干預理念下，農民與國家甚至是雙向互動的良好增進機制，在唯物論占據統治地位的中國學術界，要嘗試重視理念的重要性，理解理念對于發展的意義。