墨江縣生態(tài)公益林保護管理現(xiàn)狀及對策

王立秀

（云南省普洱市墨江縣森林資源監(jiān)測站，云南 墨江654800）

1 生態(tài)公益林保護的重要性

1.1 生態(tài)公益林的分類

生態(tài)公益林按主導功能和培育目的不同劃分為防護林和特種用途林兩大類。其中防護林是指以國土保安、防風固沙、改善農業(yè)生產條件等防護功能為主要經營目的的森林，具體劃分為水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風固沙林、農田牧場防護林、護岸林、護路林；特種用途林指以保護物種資源、保護生態(tài)環(huán)境、國防、森林旅游、科學實驗等為主要經營目的的森林，具體劃分為國防林、實驗林、母樹林、風景林、環(huán)境保護林、名勝古跡和革命紀念林、自然保護區(qū)林。

1.2 生態(tài)公益林保護的重要性

生態(tài)公益林具有強大的環(huán)境保護功能及生態(tài)效益：涵養(yǎng)水源、凈化水質、保持水土，也是氣候的調節(jié)器，具有改善氣候、防風固沙、滯塵、減少噪音污染等作用。建設生態(tài)公益林對當?shù)氐臍夂颦h(huán)境保護及生態(tài)平衡起著至關重要的作用。

2 墨江縣生態(tài)公益林保護管理現(xiàn)狀

2.1 概況

墨江縣位于云南省中南部、普洱市東部，地處北緯22°51′～23°59′、東經101°08′～102°04′之間，北與鎮(zhèn)沅、新平縣相連，東與元江、紅河、綠春三縣接壤，南臨江城縣，西與寧洱縣隔把邊江相望。全縣土地總面積529004hm2，山區(qū)面積占99.8%。北回歸線橫穿縣城而過，縣城聯(lián)珠鎮(zhèn)海拔1281m，距省會昆明公路里程267km，距市政府駐地普洱市160km。全縣轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，163個村民委員會，5個社區(qū)。全縣林業(yè)用地面積為354022.2hm2，占全縣土地總面積的66.9%，其中：有林地面積309707.5hm2，疏林地面積939.5hm2，灌林林地面積32906.0hm2，未成林造林地面積6932.7hm2，宜林地面積3428.0hm2畝，無立木林地面積99.6hm2，苗圃地面積8.9hm2。

2.2 界定總體情況

墨江縣生態(tài)公益林經過1999年森林分類經營區(qū)劃界定、2004年國家重點公益林區(qū)劃界定、2009年國家和省級公益林區(qū)劃界定、2011年公益林生態(tài)效益補償縣級實施方案修訂和編制、2013年國家級和省級公益林落界后，墨江縣國家級、省級和市縣級公益林面積為87793.3hm2，其中：國家級公益林面積20186.7hm2，省級公益林面積58273.3hm2，市縣級公益林面積9333.3 hm2，占林業(yè)用地面積的24.8%。墨江縣納入公益林補償面積61940hm2，其中：國家級公益林補償面積13960 hm2（國有林2693.3hm2，集體林6566.8hm2，個體林4699.9hm2），省級公益林補償面積47980hm2（國有林546.7hm2，集體林30397.1hm2，個體林17036.2hm2）。涉及補償范圍15個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），152個村，2個社區(qū)，13945農戶。

2.3 墨江縣公益林保護現(xiàn)狀

墨江縣公益林保護和管理實行“縣林業(yè)局—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)服務中心—管護責任單位—管護人員”四級管護機制，縣林業(yè)局在森林資源監(jiān)測站設公益林管理辦公室，具體承擔墨江縣公益林建設的指導、組織、管理、檢查和監(jiān)督工作，并制定和采取了一系列管理措施。

（1）簽訂生態(tài)公益林管理責任狀?？h林業(yè)局與市林業(yè)局簽訂了實施森林生態(tài)效益補償工作責任狀1份，與各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)服務中心簽訂30份，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)服務中心與各責任單位簽訂責任狀193份，責任狀的簽訂明確生態(tài)公益林管理的各自權利與職責。

（2）制定生態(tài)公益林管理辦法及措施。制定了《墨江哈尼族自治縣公益林生態(tài)效益補償項目管理實施細則（試行）》、《管護人員聘用制度》、《管護人員學習、培訓制度》、《管護人員出勤及請銷假制度》和《管護人員考核辦法》，并制作了《公益林管理辦公室職責》、《公益林管理辦公室檔案管理職責》和《管護人員崗位職責》，以上管理辦法及措施統(tǒng)一印發(fā)至各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)服務中心。

（3）劃定管護責任區(qū)。以明顯地形、地物為界，根據(jù)權屬構成、分布區(qū)域、管護難度及補償?shù)惹闆r，合理劃分管護責任區(qū)，明確四至界線。管護責任區(qū)劃分以利于開展管護活動為原則，不打破小班地塊界線，每個責任區(qū)的面積均未大于6000畝。其中，經營主體明確的國有林，單獨劃分責任區(qū)；經營主體不明確的縣級國有林、自然保護區(qū)、集體林和個人的，按權屬面積所占比例的大小劃分來命名責任區(qū)，面積則按各自權屬統(tǒng)計。墨江縣共劃定公益林管護責任區(qū)388個，其中國有林管護責任區(qū)107個，集體林和個體管護責任區(qū)281個。

（4）確定管護形式。原則上每個管護責任區(qū)確定一名管護人員。管護人員確定必須本著公平、公開、公正的原則進行。

國有林的管護人員由管護責任單位確定，并報墨江縣林業(yè)局備案。

集體林的管護人員由管護責任單位根據(jù)就近、自愿的原則，在當?shù)剡x擇具有初中以上文化程度、熱愛林業(yè)、責任心強、身體健康的村民擔任，并將管護任務落實到具體個人。其中村集體聘任管護人員必須經村委會或村民小組2／3以上村民同意，并報經各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站備案。村委會干部不得兼任管護人員。

權屬為個人的，由個人管護或委托所在管護責任區(qū)人員進行管護。

（5）簽訂限伐協(xié)議。依照《中華人民共和國森林法》第五章第三十一條第二款“防護林和特種用途林中的國防林、母樹林、環(huán)境保護林、風景林，只準進行撫育和更新性質的采伐”的規(guī)定，簽訂禁（限）協(xié)議書，明確了禁（限）伐林地的生態(tài)區(qū)位、面積、林種等條款，雙方的權利和義務。墨江簽訂公益林禁伐協(xié)議288份，限伐協(xié)議12079份。

（6）簽訂管護合同。管護合同分為管護（A）（B）兩種形式。（A）合同的簽訂，國家公益林由縣林業(yè)局與責任單位簽訂管護合同，省級公益林由縣林業(yè)局委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)服務中心與責任單位簽訂管護合同，國有林由縣林業(yè)局分別與委托管理的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)服務中心簽訂管護合同；（B）合同的簽訂，管護責任單位與管護人員簽訂管護合同，國有林由委托管理的各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)服務中心與管護人員簽訂管護合同，集體和個人由管護責任單位與集體管護人員和林農簽訂管護合同。墨江縣簽訂公益林管護合同（A）212份，管護合同（B）1059份，落實管護責任單位209個，管護人員399人。

（7）對生態(tài)公益林實施管護。對生態(tài)公益林管護主要由指定的管護人員完成，管護人員要定期上山進行巡山護林，每月不得少于20d，巡山日志不得少于5篇。管護責任單位嚴格監(jiān)督護林員的管護情況，及時監(jiān)測生態(tài)公益林內的森林防火、森林病蟲害、盜伐林木案件等情況，如發(fā)現(xiàn)問題要及時解決或上報縣林業(yè)局。對不認真履行任期合同的管護人員或年終考核不合格的，予以辭退。

（8）實施公益林生態(tài)效益補償。公益林生態(tài)效益補償根據(jù)權屬實行不同的補償標準。國家級公益林權屬為國有林的，從2005年起由國家財政按每年5元／畝補償，權屬為集體或個人的，2005～2009年按每年5元／畝補償，2010～2012年按每年10元／畝補償，2013年起按每年15元／畝補償；省級公益林權屬為國有林的，從2009年起，省財政按每年5元／畝補償，權屬為集體或個人的，2009～2010年按每年5元／畝補償，2011年按每年7.5元／畝補償，2012～2013年按每年10元／畝補償，2014年起按每年15元／畝補償。天保區(qū)國有林面積納入天保二期工程實施森林管護，不實施補償。

3 墨江縣生態(tài)公益林建設中存在的問題

3.1 管理機制與制度不健全

生態(tài)公益林保護管理工作屬長效機制，涉及面廣，禁（限）協(xié)議、管護合同的簽訂、資金的管理使用、監(jiān)督檢查以及檔案的建立等工作任務繁雜，社會性、政策性強，但是墨江縣沒有設置專職生態(tài)公益林管理機構，而是由森林資源監(jiān)測站兼管，管理人員不固定，雖然制定了《墨江縣森林生態(tài)效益補償工作管理細則》、《墨江縣公益林管護人員管理辦法》和《墨江縣森林生態(tài)效益補償工作責任制檢查考評辦法》等制度和辦法，但還不完善。同時墨江是全國特困縣，生態(tài)公益林的建設、協(xié)調、管理等都面臨著工作經費不足的困擾，在實際工作中，公益林管理的工作經費緊缺，給生態(tài)公益林的管理工作帶來了一定的困難。

3.2 生態(tài)公益林的保護意識薄弱

林農意識的高低，對生態(tài)公益林的發(fā)展具有十分重要的作用。近年來，國家雖然十分重視生態(tài)公益林保護工作，采取了強有力的政策和大量資金支持。但生態(tài)公益林不同于商品林，不能拿到市場上進行銷售，沒有直接的經濟效益，它在保護環(huán)境、發(fā)揮生態(tài)效益方面具有長期性和間接性，因此，林農對生態(tài)公益林的生態(tài)效益和社會效益認識膚淺，認為無論管好管壞，與己關系不大，缺乏了對生態(tài)公益林管護的重視。

3.3 生態(tài)公益林補償標準偏低

現(xiàn)行的生態(tài)公益林補償標準較低，與商品林的經濟利益差距太大，林農對自己經營的商品林被劃定為公益林有很大的抵觸，對公益林也大多持有不管不問的態(tài)度，難以激發(fā)林農對生態(tài)公益林進行積極地、自覺地管護，取而代之的是公益林缺乏管護而受到一定的損害。管護力度不夠，就不能夠及時阻止森林資源破壞的行為，導致管護質量不好。同時又由于集體制度改革的確權發(fā)證，林農很容易犧牲生態(tài)公益林的生態(tài)效益和社會效益去追求經濟效益，使公益林得不到應有的保護，不利于生態(tài)公益林可持續(xù)建設和發(fā)展。

3.4 生態(tài)公益林管護長期性與經濟社會發(fā)展矛盾加大

林改后，生態(tài)公益林的經營主體轉為林農，林農在管護生態(tài)公益林上扮演主要角色，而生態(tài)公益林建設是一項長期的工作，由于經濟社會發(fā)展的需求以及林農期望值愈來愈高，隨著新農村建設步伐不斷加快，在面對保護生態(tài)公益林獲得較低補償與經營商品林的巨大經濟利益的巨大反差面前，有的林農要求調出公益林。而現(xiàn)階段國家建設生態(tài)公益林政策不可能隨意調整，與瞬息萬變的經濟發(fā)展反差太大，矛盾進一步加大。這樣就直接影響公益林的管護，也導致公益林的流失。

3.5 生態(tài)公益林管護整體水平不高

管護人員缺乏必要的森林防火、野生動植物和地形圖識別等林業(yè)專業(yè)知識，農戶的管護意識與水平參差不齊，只是簡單地巡山看管，公益林遭到毀林開墾或森林火災、病蟲害等破壞時有發(fā)生，公益林的管護整體水平不高。

4 發(fā)展對策

4.1 加強組織領導，層層落實責任

生態(tài)公益林是關系環(huán)境保護、提高生態(tài)效益的特殊森林類別。生態(tài)公益林的管理首先各級政府部門要高度重視，把公益林管理納入議事日程，建立完善的行政首長負責制，層層簽訂責任狀，落實管護責任，并嚴格檢查考核；要成立專門的生態(tài)公益林組織管理機構，核定編制，配備專職工作人員，加強對這項工作的組織協(xié)調。通過領導重視、組織到位、目標責任到位、工作落實到位、資金保證、監(jiān)管措施到位，確保生態(tài)公益林得到有序管理，提高生態(tài)公益林的管護效果，發(fā)揮公益林生態(tài)效益。

4.2 加大宣傳力度，加強隊伍培訓

實施生態(tài)公益林建設，政策性強，涉及面廣，關系到社會的各個方面和廣大林農的切身利益，因此，要高度重視公益林宣傳工作，在設立固定宣傳牌、印發(fā)宣傳單冊的基礎上，加大廣電、報刊等媒體的宣傳力度，多角度、多渠道進行宣傳，讓林農對公益林補償政策心中有數(shù)，家喻戶曉；同時加強人員培訓工作，其中對專管人員的培訓要按照分級負責和分級培訓的原則，分期分批層層開展培訓；加強培訓次數(shù)，豐富培訓內容，以保證人員能及時熟悉公益林業(yè)務，滿足工作的需要；對管護人員的培訓要把管護日志、巡山記錄、考勤記錄的填寫作為培訓內容；開展林業(yè)部門林業(yè)科技送下鄉(xiāng)活動，向林農發(fā)送宣傳資料，開辦專題講座，使之深入人心，逐步形成全社會共同支持和參與生態(tài)公益林建設的局面。

4.3 加強公益林管理信息系統(tǒng)建設，提高管理水平

公益林信息化系統(tǒng)，是借助于當代信息技術、數(shù)學模型在計算機上實現(xiàn)信息處理，以提高林業(yè)資源的有效利用及公益林信息的高效管理。一是建立以縣為單位的信息系統(tǒng)及其管理平臺，通過校核和規(guī)范整理公益林補償縣級方案修編、區(qū)劃落界成果資料和檔案數(shù)據(jù)的基礎上，銜接林地保護利用規(guī)劃、集體林權制度改革成果，對公益林地小班屬性數(shù)據(jù)和空間數(shù)據(jù)、管護責任區(qū)和管護人員、補償資金使用和兌現(xiàn)、補償對象（農戶）信息等進行信息化管理，實現(xiàn)公益林資源狀況和補償資金使用的實時查詢、統(tǒng)計分析等；二是建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位使用終端，結合公益林管理作息系統(tǒng)建設，通過分期、分批進行培訓，把軟件應用普及到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公益林管理人員，熟悉系統(tǒng)管理業(yè)務，熟練掌握軟件應用，對公益數(shù)據(jù)更新、管護責任區(qū)及護林員管理、補償資金使用與兌現(xiàn)、統(tǒng)計查詢與分析、數(shù)據(jù)上報等實施規(guī)范化管理，為公益林管護和補償政策的落實提供有效支撐。

4.4 提高生態(tài)公益林補償標準，保證工作順利開展

現(xiàn)行公益林補償按標準為集體林和個人15元／畝·年，其中管護費5元，補償費10元，國有林5元／畝·年，全部作為管護費。林農通過管護生態(tài)公益林的收益比經營商品林的收益低很多，以墨江為例，如天然的思茅松商品林，按最低每畝10株計算，15年后可采松脂，2kg／株·年，獲利2400元，30年后砍伐可獲利2100元，年均獲利230元／畝；林農種植的思茅松商品林，按每畝70株計算，則收益更大。生態(tài)公益林補償標準偏低，且不得用于商業(yè)性砍伐，這就使林農無法從中獲得經濟收益，對生態(tài)公益林的管理和保護工作帶來種種困難。又因林改后林地價值大幅度提高，而區(qū)劃為公益林后造成林權所有者收入減少，林權所有者對公益林的保護意識明顯不足。因此要加大財政投入力度，逐步提高補償標準，確保這項惠及全社會的公益事業(yè)得到順利實施。

4.5 加快研究建立公益林監(jiān)測體系，定期發(fā)布監(jiān)測報告

公益林對于維護生態(tài)安全、發(fā)揮森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能，保障林農增收與社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著巨大的作用。但是，實施公益林補償制度以來，公益林建設成效如何？公益林資源狀況和管護效果如何？公益林生態(tài)狀況如何？實施公益林補償成效如何？要科學、系統(tǒng)、定量地回答這些上下高度關注的問題，加快建立公益林監(jiān)測體系是唯一有效的手段。公益林監(jiān)測體系，主要監(jiān)測內容應包括公益林資源動態(tài)變化及生態(tài)狀況監(jiān)測、森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能監(jiān)測、公益林補償社會效益監(jiān)測等方面。可以考慮以目前劃定的國家級和省級公益林為總體，以現(xiàn)有公益林數(shù)據(jù)庫為基礎，依托地理信息系統(tǒng)技術，以省級連清樣地為框架，按照不同的的生態(tài)區(qū)位，采用數(shù)理統(tǒng)計方法，在保證抽樣精度和評價質量的前提下，加密設置一定數(shù)量的永久性監(jiān)測樣地，每1～2年開展一次調查。還要在典型區(qū)域內建設一定數(shù)量的公益林生態(tài)定位站，進行連續(xù)觀測，再結合專項社會調查，系統(tǒng)地評價公益林建設成效，定期向社會發(fā)布有關監(jiān)測報告。

4.6 創(chuàng)新公益林經營機制，加強保護與利用

當前對公益林的經營現(xiàn)狀，墨江縣大多地方都只是加強對公益林的管護，還沒有充分合理利用公益林資源優(yōu)勢，造成了部分有用的資源的浪費。公益林既是生態(tài)建設的基礎又是山區(qū)經濟發(fā)展的重要資源，要樹立可持續(xù)經營理念，創(chuàng)新公益林機制，處理好保護與利用關系，如鼓勵林農在不影響公益林生態(tài)功能的前提下，發(fā)展生態(tài)旅游（生態(tài)旅游景點、生態(tài)示范村）、林下經濟（種重樓、石斛、養(yǎng)土雞、養(yǎng)羊）等特色產業(yè)，實現(xiàn)以管護促進經營，以經營提高管護的目標。

5 結語

公益林建設與管理是一項十分重要的社會公益事業(yè)，與當?shù)亓謪^(qū)人們的生活背景密不可分，需要政府主導，全社會共同參與。因此，生態(tài)公益林在經營管理與管護的過程中，只有創(chuàng)新管理機制，提高補償標準，形成全社會共建生態(tài)公益林的氛圍，才能促進墨江公益林持續(xù)穩(wěn)定健康地發(fā)展，最大限度地發(fā)揮公益林的生態(tài)效益。

［1］林國強.生態(tài)公益林建設中存在的問題及可持續(xù)發(fā)展的探討［J］.大科技，2012（1）：28～29.

［2］黎澤民.淺談生態(tài)公益林建設現(xiàn)狀與對策［J］.新西部，2011（12）：63.

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［4］王安喜，袁光璟.冊亨生態(tài)公益林管理現(xiàn)狀及對策［J］.中國林業(yè)，2012（4）.

［5］墨江哈尼族自治縣林業(yè)局，墨江哈尼族自治縣財政局.云南省國家級公益林生態(tài)效益補償墨江哈尼族自治縣實施方案［R］.墨江：墨江哈尼族自治縣林業(yè)局，墨江哈尼族自治縣財政局，2012.

［6］墨江哈尼族自治縣林業(yè)局，墨江哈尼族自治縣財政局.云南省省級公益林生態(tài)效益補償墨江哈尼族自治縣實施方案［R］.墨江：墨江哈尼族自治縣林業(yè)局，墨江哈尼族自治縣財政局，2012.

［7］云南省林業(yè)調查規(guī)劃院.墨江哈尼族自治縣森林資源數(shù)據(jù)更新報告［R］.昆明：云南省林業(yè)調查規(guī)劃院，2013.