以區域發展視角引入PPP模式

湯曉宇　金志剛

摘要：近年來全國各地基礎設施項目引入PPP模式并不斷實踐和探索，政府相關部門及業內人士逐步對PPP有了更全面深刻的認識，模式框架也逐步完善，同時也積累了較為豐富的管理經驗。結合我國特殊國情，新一輪PPP模式的引入熱潮，已經不僅僅是為緩解政府財政壓力，而是上升為宏觀層面的體制機制的革新，所以，以一種全新的視角重新審視、引入PPP模式是必要的。文章提出PPP核心價值體系，以區域發展的視角進行分析，以指導PPP模式的“中國式”引入。

關鍵詞：PPP模式；區域發展；基礎設施；核心價值；戰略理念 文獻標識碼：A

中圖分類號：F294 文章編號：1009-2374（2015）05-0010-03 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2015.0342

在我國基礎設施建設及運營中引入社會資本，不僅使政府財政壓力得以緩解，提高公共產品和服務的供給效率，也是政府相關部門長期倡導的政府投融資改革方向。十八屆三中全會以來，中央更是明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施的投資于運營”。4月23日，李克強總理主持召開國務院常務會議，決定在基礎設施等領域推出一批鼓勵引入社會資本參與的項目。國務院常務會議決定，按照《政府工作報告》部署，在鐵路、港口等交通基礎設施，新一代信息基礎設施，重大水電、風電、光伏發電等清潔能源工程等方面，首批推出80個符合規劃布局要求、有利轉型升級的示范項目，面向社會公開招標，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經營等方式參與建設營運。各地政府及各省財政部也積極響應此舉改革，著手加強引入PPP融資模式對基礎設施項目進行籌備或實施。不難看出，PPP模式以一種前所未有的重視度重新出現在我國基礎設施發展的潮流中。

1 PPP概念及核心價值

關于PPP（Public Private Partnerships）的概念，業界目前仍然還沒有一個較為統一的說法，不同的學者、機構從不同的角度出發，會有不一樣的理解。比較眾多學者的觀點，再結合我國特殊國情，筆者較為認可賈康老師給出的定義：所謂PPP，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除并適當滿足私人部門的投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產品和服務，使有限的資源發揮更大的作用。根據上述定義，筆者提出了PPP的核心價值，即“帶來利益”和“提供服務”。所謂“帶來利益”，有兩個層面的含義：一是體現在民營部門，他們參與基礎設施的建設與運營基于有利可圖，這是帶來“利”；二是體現在政府公共部門，引入民間資本能很好地分擔財政壓力，使融資渠道多元化，這是帶來“益”。上述的“利”與“益”雖然針對不同的主體，但它們相輔相成，所以第一個核心價值體現在PPP模式使利益最大化。所謂“提供服務”，則有三個層次的含義：前兩個層次針對的主體和第一個核心價值一樣，分別體現在政府公共部門和民營部門，前一個在于“義務”，這是公共部門存在的價值和意義，后一個在于“責任”，這是“利”的必然產物，利之驅使；而第三個層次則在于服務的受益者，即普通百姓，也是主要消費者，因為只有享受到了舒適便捷的服務，才有穩定的資金流。而恰恰是這第三個層次的含義，又回到了第一個核心價值的動因上。核心價值體系如圖1所示：

圖1 核心價值體系坐標圖

由圖1可知，利益最大化區域的大小，取決于兩大核心價值（三個主要層次）的靠攏。當服務質量不斷改善，相應也會提高建設運營成本，所以不能無限制的提高；民營部門“利”的增加也是有限度的，不然勢必降低服務質量；同樣，公共部門的“益”超過一定水平，也會因此導致為了政績盲目興建，破壞整個核心價值

體系。

2 區域發展戰略理念和目標

改革開放以來，我國設立了很多區域性經濟合作區，較大的有泛珠三角、長江三角洲、遼中南經濟合作區等；跨度較小、融合程度較高的有武漢城市圈、長株潭城市群等省內區域聯盟。區域發展戰略旨在使區域發展達到最佳效率和最優狀態，推動區域內各城市有序、快速發展，以資源共享、產業互補、互利共贏為目的，通過市場調節和政府導向等方式使三市資源有效整合、配置優化、經濟要素自由流動。區域發展主要體現在三個方面：一是共同利益是區域經濟發展的基礎；二是配置優化和聯動互補是區域發展的主要表現；三是市場調節與政府導向的合力是區域經濟發展的基本動力。

隨著我國區域發展戰略的不斷實踐和落實，我國經濟發展自改革開放以來獲得了不小的成就。面臨著新一輪的發展需求，覃成林教授在2005年提出了區域發展戰略轉型的基本內涵，即選擇若干大都市區或者增長核心區，進行重點開發，使之成為帶動相關大區域經濟發展、平衡全國區域經濟空間格局的國家級區域經濟增長極。而預期目標如下：第一，能較好地處理區域經濟發展中的效率與公平關系；第二，能較好地促進區域經濟協調發展；第三，能較好地協調區域經濟發展中政府與市場的關系。

3 區域發展理念對PPP成功引入的必要性

城市是區域發展的核心，而基礎設施是城市發展的基礎。人們通常會認可好的基礎決定好的上層建筑，而本文將從上層定位出發，來指導基礎的良好建設。原因在于：（1）基礎設施具有投資規模大、長久性等特點，以區域發展為前提的視角進行前期規劃及決策至關重要；（2）PPP模式的內涵及目標與區域發展理念不謀而合，可以此借鑒，相互促進；（3）以區域發展理念作為主體原則，以和諧發展作為最終目標，可最大限度地拉攏PPP核心價值體系的兩大核心價值（三大主要層次），如圖1坐標原點所示。區域發展理念不僅對PPP模式的引入有必要性，也對所有的公共投資有著重要指導作用。劉迎霞和覃成林教授在其研究中也表明：將政府的公共投資與區域發展有效結合，培育區域發展熱點，通過區域之間的傳導機制形成互動發展，加快國內經濟大循環，不失為一項保持經濟持續增長，抵御國際金融危機沖擊的全局性策略。

4 以區域發展視角引入PPP與常規視角引入PPP的比較

一個較高、較好的出發點，往往是項目成功的先決條件。基于PPP模式和基礎設施的特性，更應強調好的出發點和總體原則，否則不僅僅是個體項目的失敗，更是影響、制約社會的良好發展。本文將從以下三方面對不同視角進行比較，進一步分析以區域發展視角引入PPP的重要性。

4.1 動因比較

常規視角引入PPP的動因大致可分為三點：（1）壟斷勢力與低效率；（2）財政困境；（3）監管失靈，而其中最為主要的便是財政困境。為了保障社會公共利益，政府通常對市政公用產品和服務價格采取密度極高的監管，價格完全脫離于成本和市場需求，且價格的調整與變動需要經過較為嚴格的政府監管程序和繁瑣的討價還價過程來確定，因而市政公用事業長期處于低價格、高成本的運營條件下，企業的政策性虧損甚為嚴重。雖然PPP模式的引入能很好地緩解財政壓力，吸引民間資本拓寬融資渠道，但決策階段的動因選擇上，財政問題絕不能作為核心動因，不然會忽略整體發展，影響可行性分析的結果。

區域發展視角引入PPP在動因選擇上則以區域和諧發展為原則，單個項目的盈虧不再是引入PPP模式的最主要因數，更多的應對該項目的實施和運營對整個地區的經濟的帶動和實現區域發展戰略意義的提升。

另外應該說明的是，以區域發展的視角引入PPP，不是說就不考慮基本的財政能力，而是相關參與主體在動因選擇上的側重點，全方位地分析PPP引入的可行性和可操作性，為項目的成功實施和實現區域性發展都打下良好基礎。

4.2 風險分擔比較

對于PPP模式的風險分擔原則，在以往的研究中，學者們比較達成共識的準則包括：（1）風險應該由最有控制力的一方承擔，而控制力的概念則包括是否完全理解所要承擔的風險、能否預見風險、能否正確評估風險對項目的影響、能否控制風險的發生、風險事件發生時能否管理風險和風險事件發生后能否處理風險帶來的危害；（2）風險分擔與所獲得的收益匹配；（3）有承擔風險的意愿。

然而風險分擔并不存在絕對的原則，而是應該在基本原則的基礎上，綜合考慮雙方對風險的態度和項目的具體條件。正因為風險分擔機制的建立需要參與主體的溝通與協商，那么意見分歧就很頻繁，如果還是站在各自的立場，勢必會影響整個PPP項目的實施。若以區域發展的視角出發，結合PPP核心價值體系（圖1）不難看出，當PPP的引入是符合區域發展要求時，公共部門的“益”（Z點）將沿z軸正方向移動，若始于利益最大化狀態，那么最大化區域將逐漸變小。公共部門為了項目利益最大化，必須承擔讓Z點負方向移動的因素，那就是風險。公共部門以區域發展的視角出發，基于PPP核心價值體系，科學地認識風險分擔的實質，摒棄之前只圖利益，不愿攤風險的思想。只有這樣，PPP項目才能更加健康有效地實施運營下去，PPP的引入對我國區域發展才更具意義。

4.3 最終效益比較

以實際案例作進行比較。以北京地鐵為例，每年的虧損額在4億元左右，所產生的虧損均由北京市以財政補貼的形式補平。即便如此，為維持地鐵建設和運營的正常進行，北京市政府仍承諾，2008～2015年每年拿出100億元作為地鐵專項建設資金，2016～2035年每年拿出60億～100億元用于地鐵融資的還本付息。而港鐵集團，作為全球為數不多可以盈利的地鐵公司，他們的“港鐵模式”被眾多學者研究。先拋開體制等客觀因素，“港鐵模式”的成功很大原因在于其成功運用了TOD模式（Transit-Oriented Development，公交導向型開發），充分體現了以區域發展為目標的重要思想，最終的效益差異也就顯而易見。

綜合上述比較，以區域發展視角引入PPP其整體效果明顯優越于常規視角，如表1：

表1

區域發展視角 常規視角

動因 帶動區域經濟發展為主 緩解財政壓力為主

風險分擔 主動承擔相應風險 爭利避險

最終效益 長期效益 短期效益

5 結語

我國基礎設施的建設離不開PPP模式的運用，而基礎設施的建設又是城市化進程的根本，以區域發展的視角引領城市化進程從而引領基礎設施的建設的方針顯得格外重要。PPP模式本身的核心價值也需要這樣前瞻性的視角理念才能完全釋放出來。所以，以區域發展視角引入PPP模式在基礎設施的運用，不僅僅是基礎設施項目成敗的關鍵，也是推動城市化進程、實現我國區域經濟發展的關鍵。

參考文獻

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作者簡介：湯曉宇（1991-），男，重慶人，四川大學建筑與環境學院土木工程專業碩士，研究方向：工程管理。

（責任編輯：周 瓊）