現代社會治理中的權力依賴及其終結

張康之

（南京大學 服務型政府研究所，江蘇 南京 210036）

昂格爾指出，在等級社會或者封閉社會中，“人們占據著某些固定的社會地位，權力關系為一整套特定的共享價值所認可，并且，這些價值之所以具有分量僅僅是由于它們是某些特定群體的目標——這些群體也共享這些價值”[1]。與之不同，在一個開放的社會中，“權力的行使要從屬于內部民主的情況”[1]。當人們關注權力的行使問題時，從集權到民主的歷史線索就顯得非常清晰了。人類從農業社會向工業社會的轉變，從統治型社會治理模式向管理型社會治理模式的轉型，也的確留下了這一軌跡。共享價值范圍的擴大，即從特定的群體所共享，到由社會所共享，既是從封閉走向開放的標志，又為民主體制提供了價值基礎。但這還只是“人類本質發展的某個特殊時刻”的“人類本質”。當開放性進一步增強時，并從根本上突破任何一種形式的群體時，真正屬于全社會所擁有的共享價值才會出現。隨著這一共享價值的出現，甚至會使對權力的運行是否民主的關注失去意義。因為，權力將不再被用于謀取特定群體的利益，更不會被用來謀取個人利益，而是從屬于人的共生共在這一共享價值。這是瞻望未來社會治理時所看到的，或者說，是我們在全球化、后工業化進程中應當加以自覺建構的。如果我們的自覺建構過程能夠沿著正確的方向前進的話，就需要在對工業社會的社會治理做出深刻反思的基礎上去開展行動。當我們回顧工業社會的治理現實時，盡管這個社會總是被學者們稱為開放的社會，也確實建立起了完備的法律制度，并在一切方面都追求法治，而且也確實表現出了法治的特征，但是，其社會治理表現出的對權力的高度依賴，也是一個不爭的事實。后工業社會的治理將不再依賴權力，這在何種意義上能夠成為可能，取決于我們對社會治理權力依賴條件的分析。當我們認識到社會治理中的權力依賴是有條件的，那么，當我們消除了這些條件時，也就意味著能夠建立起一種不依賴權力而開展社會治理的治理模式。

一、社會治理中的控制導向增強了權力依賴

根據鮑曼的考察，“‘政治的’這個詞語進入英語世界時，它僅僅是一個標語和口號……然而，當它的引入者和宣傳者變成了現實的管理者時，它也變成了對現實的‘客觀描述’”[2]。也就是說，我們在今天使用“政治”一詞的時候，其中是包含著“管理”的內涵的。雖然到了19世紀末和20世紀初管理的內容從政治中分離了出來，并成為邊界相對明晰的研究對象，但政治的框架并沒有被突破。即使我們對政治做出某種狹義的理解和界定，它也是管理過程發生于其中的生態或環境。在政府這里，尤其明顯。其實，也正是因為政治本身就包含著管理的內涵，才讓人們從中發現了管理的主題，并限制了或集中了視角，從而在政府的運行中而把管理的主題突出了。然后，基于對管理的認識和把握，建構起了典型化的管理型政府。所以，管理型政府本身并不是對政治的揚棄，更不是對政治的排斥，而是對政治中的那些最為基本的內涵的發掘。同時，也通過這種發掘而推動了政治的發展，使政治變得更加豐滿，使社會治理過程更加具有管理的可操作性。另一方面，也正是因為管理型政府把政治的內涵作了淋漓盡致的發掘，并轉化為管理方案，才表現出了對權力的高度依賴。也就是說，當政治關注平等、自由、民主等主題時，政府則無處不強化權力，依賴權力去開展社會治理。而且，這種矛盾或悖論又被統一到同一個社會治理體系中，也沒有人感覺到有什么不妥。

放在歷史的維度中，可以看到，農業社會所擁有的是統治型的社會治理模式，而管理型社會的治理模式則是在統治型社會治理模式被摧毀后建立起來的，是建立在統治型社會治理模式的廢墟之上的。也就是說，在工業化的進程中逐步建立起了管理型社會治理模式。這也說明，管理型社會治理模式是適應于工業社會的，是屬于工業社會這個人類歷史上的特定階段的社會治理模式。不過，我們所看到的是，統治型社會治理模式與管理型社會治理模式都是控制導向的，它們之間的區別僅在于，統治型社會治理模式更多地求助于行為控制，而管理型社會治理模式則主要通過制度和組織結構而實行控制。可是，制度和組織結構畢竟也要轉化為行為，不轉化為行為的話，也就談不上現實的社會治理過程。正是管理型社會治理在實際過程中的把制度和組織結構等轉化為行為的行動路線，產生了對權力的依賴，或者說，表現出了對權力的依賴。我們發現，在這一點上，統治型社會治理與管理型社會治理有著共同特征，那就是都要通過權力去開展社會治理，其奧秘就在于它們都是用控制來詮釋社會治理的，是把社會治理寄托于控制之下的，總是希望通過控制來謀求社會秩序。

從農業社會和工業社會的基本情況看，為了謀求秩序，就必須實現社會控制；為了實現社會控制，就必須求助于權力。這似乎是一個不變的鐵律。正是這一線性的邏輯，讓我們看到，社會控制以及權力的應用都被作為國家及其政府的天然職能，理論探討在此問題上所作的工作，也僅僅在于提供證明，表示懷疑的意見，幾乎看不到。所以，在社會治理的實際運行中，我們看到的是艾賅博和百里楓所說的那種情況：“在成功的容納環境里，設身處地的理解，重視他人的經驗以及控制人們的侵略性與兩性行為等等，都以一種維持家庭成員個人品質的方式來進行。組織、社會機構與國家都是有容納環境的功能，或者說是容器的功能。”[3]這在理論證明中，甚至可以理解成社會治理中的控制是對人們的“侵略性”行為的控制，以至于在實踐中產生了對控制的普遍適應性之追求，并認為是合理的。事實上，從社會治理的現實來看，往往并不去具體地分析哪些行為是具有侵略性的，而是在人的侵略性本性闕如的條件下去制定某些標準，進而對一切不合乎標準的行為加以控制。這樣一來，社會秩序得以確立了，然而，為了這個秩序所付出的代價，則是權力的濫用，而且是合法的濫用。即便如此，人們卻并不把這種濫用視作濫用，反而因為這種濫用是合法的而認為它是合理的。

應當承認，管理型社會治理與統治型社會治理是有著根本區別的，統治型社會治理是單純依靠權力而開展治理的過程，而管理型社會治理則是有著科學化和法治化的特征的。在管理型社會治理中，政府必須求助于明確的規則來保證其能夠平穩地運行。對于現代政府而言，規則就是生命，離開了規則，它就無法以一個整體的面目出現，它的一切職能都無法得到實現。如果沒有系統化以及明確和穩定的規則體系的話，不用說提供社會秩序了，就是政府自身，也會陷入失序的狀態。所以，在認識現代政府時，我們首先看到的是它的規則體系，這個規則體系除了包含法律之外，還有一系列政府自身的規章甚至政府工作人員的紀律等。但是，對規則的維護以及規則功能的實現，又都是離不開權力的。

在農業社會，社會控制經常性地演變成暴力，而在工業社會中，管理型社會治理雖然是通過規則來實現社會控制的，但也在權力的運行中包含著暴力的傾向。歷史經驗證明，如果政府的社會控制是建立在權力和暴力的基礎上的，雖會在短暫的時期內起到震懾的作用，讓分散的社會力量懾服于政府的控制力量之下。但是，長期看來，這樣做實際上是在播種著政府與社會正面沖突的種子。在這顆種子萌芽的過程中，最初出現的是個體形式的反政府、反社會行為；接下來，出現的就是有組織的抗爭；最后，就會以大規模沖突的形式出現。在人類社會治理文明已經行進到21世紀的條件下，任何由政府承載和發起的社會控制行為都必須謹慎使用，愈少愈善。特別是在后工業化進程中，高度復雜性和高度不確定性的條件使一切控制都變得無比艱難，以至于在政府的社會治理理念中，應當盡量剔除社會控制的動機。這就是復雜社會的基本原理。所以，我們認為，政府應當首先確立起非控制導向的社會治理理念，然后在此基礎上去逐漸地削弱既存體制中的社會控制方面的內容，從而逐漸建立起適應高度復雜性和高度不確定性條件下的社會治理模式。就今天的社會管理體制改革而言，顯然是需要按照這一思路去設計行動路線的，即朝著盡可能減少政府社會控制行為的方向前進。

社會治理對權力的依賴，或者說，運用權力而開展的社會治理，帶來了諸多社會問題。為什么近代以來政府走過的歷程會讓人們強烈地感受到它所制造的問題遠比它所解決的問題要多得多，肯定是政府的社會治理方式存在著問題。我們反對任何無政府主義的思想傾向，我們認為，政府是必要的，所以，我們并不因為政府帶來的問題比它所解決的問題還多就主張取締政府，即使是在瞻望后工業社會時，也依然這樣認為。我們承認政府在人類文明化的進程中發揮的巨大的作用，工業社會所取得的今天這樣的偉大成就，是與政府所提供的基本秩序分不開的。然而，在人類走向風險社會的過程中，在今天危機事件頻發的事實面前，政府難道沒有責任嗎？本來，政府被發明出來是為了解決那些產生于社會中的問題，而且政府也一直在努力扮演好這一角色，可是，從政府的現實表現來看，它在解決了一些問題的時候卻制造出了更多的問題，并讓社會去消化它所制造出來的問題。特別是20世紀后期以來，由政府制造出來的問題呈現出倍增的趨勢，以至于社會無法消化政府制造出來的問題，從而陷入一種風險甚至危機狀態。

當然，我們不能說政府在主觀上有著不斷制造問題的追求，相反，政府總是希望更好更快地解決社會中產生出來的所有問題。政府在解決問題的過程中制造出了更多的問題完全是超出了政府預料的客觀結果。既然客觀結果與主觀愿望相反，其原因就在于政府的行動方式存在著嚴重的問題，也就是說，包含著某種自動制造問題的機制。從近代以來的政府發展看，每過一段時間，政府都會啟動一輪改革，即對自身進行一次大幅度的調整，這說明政府也意識到自己在不斷地制造問題，而且制造出了讓社會難以承受、難以消化的問題。進行改革，其實也就是要解決它制造問題的問題。可是，政府并沒有真正解決這一問題，反而是制造問題的能力和速度有可能又都得到了提升，從而把人類引入風險社會。這說明，政府一直沒有發現它自己制造問題的秘密所在。其實，政府制造問題的秘密就是它在解決問題時選擇了控制導向的行動方式。控制能讓人直觀地體驗到解決問題的力量，能夠收到明顯的成效。但是，人們看不到或意識不到的卻是，控制引發了更多的問題，而且把政府推上了控制輪番升級的道路上。也就是說，控制的追求使政府依賴權力，而權力的行使并不能總在規則的范圍之內，以至于背離了規則的權力行使引發了社會問題。當社會問題出現時，又必須通過控制的方式去壓制這些問題。

二、社會治理中的強制導致了權力依賴的升級

人是社會的，但社會治理必須充分考慮和尊重人的自然方面。人的自然方面在何種意義上被社會治理行動所考慮到，那么社會治理也就會在同等程度上擁有了順勢而治的特征。“如果行動在追求目標時沒有考慮其對象的‘自然傾向’，那么，它就是強制性的。”[2]強制性的行為是控制導向的，是基于權力而做出的，甚至會以暴力的形式去加以表現。所以，強制是與人的自然傾向相對立的，其邏輯結果必然是沖突，而且，現實來看，強制總是導向沖突。總的說來，為了維護控制，就會增強強制性，就會表現出對權力的依賴，從而陷入控制的輪番升級，直至整個控制體系的崩解為止。

對于社會治理而言，雖然強制是必要的，但必須在選取強制性行動的時候充分意識到，強制性的行動往往是野蠻的。隨著人類文明的進化，強制性行動應越少越好，即使在某些時候是必要的，也應極其謹慎地訴之于強制性行動。為了降低強制性行動發生的可能性，鮑曼所指出的那一點是必須引起注意的，那就是采取強制的行動者往往“否認對象具有抵制強制、質疑其理由、用同樣方式還擊或要求賠償的權利”。只有當采取強制的行動者將這些錯誤的觀念拋棄了，強制行動發生的可能性才會降低。在現代法治的條件下，人們往往會為強制行動進行合法性辯護。我們承認，許多強制是具有合法性的，但具有合法性卻是野蠻的一切事項都不應得到鼓勵，而是應當受到抑制的。因為，合法性是具有歷史特征的，在很大程度上，取決于當時人們的思想觀念和法律規定。無論法律的合法性還是同意（認同）的合法性，都會隨著社會的進步而發生改變。就人類社會的發展而言，總會走向更加文明的方向，野蠻的行動即使在一定時期具有合法性，卻不因其合法性而改變反文明的性質。所以，抑制強制，盡可能少地采取強制行動，是社會治理應當遵循的一項基本原則。

社會治理中的強制所具有的消極效應是非常明顯的，我們不用仔細觀察就會發現，當使用強制的手段去開展社會治理成為一種主導性方式時，就會為了強制的有效性而去營建一個封閉系統，就會遏制社會的交流和流動。這顯然能夠實現分而治之，并使強制變得更加有效和更為經濟。但是，社會則會因此而受到傷害。其中，最大的傷害就是社會將失去活力，變得死氣沉沉。最為重要的是，社會治理一旦使用了強制，就必然會走上訴諸暴力的方向，不管行動者最初的愿望是怎樣的，但在執行強制的過程中卻不可避免地產生訴諸暴力的沖動。也許在行動方案的設計中給予了強制以充分的合法性包裝，努力把專斷和獨裁都嚴密地包裝在合法性的背后，但是，在強制行動付諸實施后，首先撕破其合法性包裝的必然是執行強制的行動者，從而把專斷和獨裁赤裸裸地暴露在公眾的視線中。這是因為，“權力、強制和暴力都有一種把痛苦施加于他人的預期后果，有時甚至會置人于死地。因此，權力與強制可能是，暴力則肯定是：在本質上有害”[4]。如果人類文明的軌跡中有一條暴力和強制日益變淡的光譜，也包含著權力作用范圍日益縮小和權力作用方式日益溫和的線索，那么，這一趨勢在后工業社會中顯示出來的影響將會給予我們消除暴力、消除強制和削減權力的期待。可以相信，人類從野蠻走向文明是一個不會逆轉的趨勢，為了消除暴力、強制和權力，人類已經做出了巨大努力。在走向未來的道路上，也許還需要做出更多的努力。同時，在消除暴力、強制和權力的征程中，每一次因為量的變化而導致了質變之后，都會給我們展現出一個新的世界。因而，當后工業社會到來時，我們將看到的是一幅全新的世界圖景。

帕森斯在解釋霍布斯的思想時說，把先前分散的強制集中起來并交由統一的機構去掌握，這曾經是文明的標志。但是，國家集中強制的目的決不是濫用強制，反而應當是消除強制。在面對社會的時候，也許人們會辯解說，對于社會中的強制，必須通過國家的強制來予以制止和消除。的確，在文明進化的低級階段正是如此。但是，此中包含的一個基本主張依然是“以暴制暴”，更不用說在這一主張得到了廣泛認同的條件下經常性地出現國家與某種社會勢力——比如，警察與黑社會——合謀的強制。在法制的條件下，眾多執法部門耀武揚威，美其名曰是為了震懾犯罪行為，而實際上，則是對公眾實施著教育，讓公眾形成一種觀念：一切都是暴力說了算，對他人只有實施強制才能讓他屈服。結果，整個社會在這種教育和示范之下，認同強制和崇尚暴力。這顯然不是社會的文明化，而恰恰是野蠻化。最為重要的是，當一個社會認同強制和崇尚暴力達到了一定程度時，那種“合法的強制”也許就陷入了失靈的境地。

強制是野蠻的，使用強制的社會治理讓行動者更在乎強制的權威性，時時刻刻處在擔心強制受到挑戰的恐懼之中，而且，哪怕強制遇到了一次小小的不順從，都會極大地激怒行動者，進而做出無比激烈的反應。一般說來，執行強制的行動者在開展行動的時候，往往會對強制的合法性信心滿滿，一旦他遇到不順從甚至挑戰的行為，反而會置強制的合法性于腦后，陷入非理性的沖動之中，不再考慮公眾的認同，甚至首先采取了違犯法律的行動。強制就是這樣一個惡魔，它總是讓執行強制的行動者喪失理智，出于維護強制權威的需要而犯下不可饒恕的罪行。在現代社會，強制更多地被用于執法的過程，而執行強制的行動者卻總是受到某種犯罪沖動的支配。

我們說強制是野蠻的，其實是說，在某個時期、某種條件下的某些強制雖然是合法的和合理的，但這種合法性和合理性并不是不變的，會隨著時間、地點、條件的變化而失去合法性和合理性。在終極的意義上，一切強制都不具有合法性和合理性，即使在特定的條件下具有合法性和合理性，也是在合法性、合理性名義下運行的野蠻。鮑曼注意到，在“區分合法的（允許的）強制與非法的（不允許的）強制”問題上，一直存在著分歧和沖突，而“‘文明的進程’……使這樣的戰場成為多余的，因為國家劃出的合法強制與非法強制之間的邊界受到爭議的可能性，不是被縮減到了最低程度，就是在總體上被消除了”[2]。這是因為，強制受到了普遍非議，人們對強制深惡痛絕。反對強制的人發聲，而施行強制的人只行動不發聲。因為，施行強制的人也知道，他的做法是為人所不齒的，只是他覺得他必須這樣做。做了，也就做了。如果不是做了再說，而是事先就為他所施行的強制辯護的話，那就做不成了。這顯然是一種理智的狡黠，是野蠻的行動。

鮑曼在談到“社會”這個概念時，不無激憤地表達了批評意見，認為社會本身就意味著強制力，包含著對違背了它的個體的懲罰，“社會在任何重要的方面都無異于我們考慮的其他客體，因為我們既不能希望它們消失，也不能在沒有碰得頭破血流的情況下沖破它們占用的空間”[2]。“社會的現實就是我們共同參與的日常經歷”，我們在社會之中，無處不受到約束，“正是這種約束個體自由的無所不在的強制力，使想象不斷進行下去，并促使它形成了一個有關強大的實體的可靠圖像，而這個圖像則有助于了解影響整個進程的經歷”[2]。一方面，社會成為一種約束，有了基本明確的邊界而有助于想象力的培育和成長，使人不至于把想象轉變成異想天開的胡思亂想；另一方面，社會的觀念與近代早期穩固的現代性追求結合了起來，在民族國家的框架下筑起堅固的圍欄，促進了某種共同體意識的生成，并為了共同體而約束和壓制個體。在這種意義上，社會就意味著強制力，或者說，是以強制力的形式表現出來的。不過，現在的情況正在發生改變。隨著全球化、后工業化運動的興起，社會在上述兩個方面的邊界都被突破了，迅速增長的新的社會現實，對社會在近代獲得和擁有的強制力提出了挑戰，或者說，每日每時都在消解這種強制力。因而，如果社會這個概念繼續為我們所使用的話，也意味著它的內涵發生了根本性的改變，即使社會繼續以人們的活動空間的形式而存在，也不意味著它像近代一樣包含著無所不在的強制性。

可以相信，在后工業化運動的初期，作為行為或權力表現方式的強制依然是一種普遍存在的政治以及社會現象，但是，也明顯地存在著新的跡象，那就是強制的政治色彩開始褪色，即使強制依然是社會治理的現實，也不再是由政府壟斷的。在政治色彩褪色之處，獲得了社會屬性，從而出現了一些社會的而不是政治的強制。比如，即使人們在電腦中用的是不同的操作平臺，但出于文件交流的需要，必須接受隱含在這些不同操作平臺背后的共同的編碼之強制；雖然人們開著不同品牌的汽車，卻必須接受油品所給予的強制。這種擁有社會屬性的強制是以“標準”的形式出現的，卻是人們必須接受的和不可忤逆的。對于諸如此類的社會強制，民族國家并不會感受到任何對其政治強制的威脅，反而會極力推行，甚至會主動地幫助社會制定和推行“標準”。這是因為，這些社會強制能夠大大地減輕政府的社會治理負擔，也可以為國家節省大量的資源，降低政府的社會治理成本。然而，在一個較長的歷史階段中去觀察社會強制的成長，就會發現，它能夠逐漸替代國家的政治強制，從而使國家及其政府不再能夠壟斷對社會的強制。“由于國家放棄了對合法性強制的專有權，也由于國家實施的強制在許多不同的、但在本質上相互競爭的合法性強制中喪失了特權地位，所以，把‘社會’等同于民族—國家就失去了許多過去是不言而喻的證據。”[2]事實上，社會不再是被動地接受國家及其政府的強制，也不僅僅是用社會強制去替代國家及其政府的強制，而是在很大程度上證明了自身的自治能力。當然，國家及其政府為社會強制提供終極性的支持依然是必要的，但決不意味著在社會強制能夠合理、合法地發揮作用的地方，可以憑借著權力意志去加以干預。所以，社會自治是應當得到國家及其政府的充分尊重的。在這種充分尊重的前提下，所應追求的是一種合作治理的局面。一旦合作治理成為一種基本的社會治理模式，強制的合法性也就完全消失了。

三、在權力與權力意志的分離中終結權力依賴

今天，我們經常聽到“社會多元化”這樣一個提法，這不僅是對我們生活于其中的這個社會的基本認識和基本判斷，而且也導向了一個要求包容差異的主張。其實，社會多元化的主張在某種意義上也是對德國二戰期間排猶運動進行反思的結果，它所要求的是一個社會中的每一種力量都具有存在的合法性。對于一些力量的排斥，在一開始的時候也許并未表露出殘暴的跡象，然而，一旦形成路徑依賴，就會走上殘暴之路。這就是二戰前德國的教訓。要求承認社會的多元性，要求賦予每一種社會力量以合法存在的地位，反映了理性思考的價值。然而，這種理性價值卻顯得非常軟弱無力，直到今天，以多元性標榜的美國社會依然對人群加以區別對待，在美國公民與非美國公民之間做出嚴格的區分。這樣做，無疑是留下了某種滅絕種族罪行發生的潛在可能性，一旦社會環境發生了變化，就會點燃社會排斥的引信。

當然，人們會說，從社會秩序的角度看，并不是一個社會中的每個人群都能成為積極的力量，有些人群可能不是一種破壞社會正常生活秩序的力量，也有一些人群可能是被賦予合法存在的地位的。這種情況的確是一個無法回避的現實。但是，歷史經驗也表明，任何直接針對特定人群的排斥措施，都會導致邪惡的后果，都會讓后人產生一種遺憾的感受。所以，對于社會治理而言，即使對于在當時被視為社會無法包容、無法承受的人群，也不應采取直接排斥的措施，而是應當通過改善環境而把那些被視作（或者也確實是）消極力量的人群引導到積極的方面去。或者，消除這種消極力量賴以滋生的環境。從深層上看，一個社會中出現了一些對社會構成危害的人群，并不是社會治理體系能力不足的結果，而是因為社會治理體系本身就存在著某些邪惡的因素，社會只不過是作為鏡子反射了這些邪惡的方面而已。所以，社會治理體系自身的改變才是解決問題的根本出路。否則，社會治理體系訴諸暴力等各種強制性力量，就會走上制造邪惡行動的道路。在今天，社會多元化不僅是一場歷史運動，更為重要的，這也是每個人都必須堅守的信念。只有包容、承認多元社會因素共生共在的合法地位，平等地對待每一個族群，才不至于破壞社會多元化的歷史進程，才能夠把人類引向更加文明的方向。

然而，正如昂格爾所看到的，“權力乃是發號施令的能力，使得其他人的意志從屬于一己之意志的能力”[1]。任何時候都是這樣，只要有權力存在，就必然會以發號施令的方式表現出來。而且，任何消除權力的想法，也都是不切實際的空想。只要有集體行動，只要一個人群需要步調一致，就會表現出對權力的需求。所以，在合作的社會及其合作行動中，也會存在著權力并需要權力去發揮必要的作用。但是，如何使權力在發號施令的過程中不表現出強制？或者說，如何盡可能地削弱權力的強制性質？則是一個可以探討的問題。一旦對這一問題進行探討，就不難發現，如果不使權力結構化為某種模式，如果不讓權力穩定地與某人聯系在一起，就可以有效地避免權力被濫用，就能夠把權力的強制性質降低到最低限度。所以，在我們貶抑強制時，不能僅僅出于自由的愿望，也不能僅僅停留在理論證明中，而是要去發現甚至自覺建構那些可以消除強制或削弱強制的社會基礎和途徑。然而，當下的現實卻是，當政治學家和社會學家對政治的強制奮力批判的時候，管理學家則致力于鞏固支持強制的制度。所以，無論是對強制的理論批判還是物質批判，都無法在單獨某個領域完成，強制的消解需要在一場偉大的歷史轉型和社會改造運動中實現。現在，全球化、后工業化正是這樣一場偉大的運動，至少，它提供了這樣的機遇，讓我們去自覺地探尋終結強制的出路。

權力的擁有者與行使者的分離，是近代以來社會治理的基本特征：“擁有權力只是一個抽象的概念，行使權力才是實際的概念，同時也是一個組織上和制度上的概念。正因為如此，公民才常常被從根本上的政治性主體改變為處于被統治地位的客體，而且并不擁有能夠對抗權力行使的手段。”[5]對這一問題的解決，是不是意味著要讓權力的擁有者與行使者重新統而為一呢？對此不能做出簡單的回答。因為，簡單地謀求統一，在邏輯上必然導向農業社會的權力擁有和行使的狀態。在現實中，這是不可能的。當然，在民主旗幟之下，可以冠冕堂皇地說還權于民，但這也是一個簡單的思維。我們知道，美國是民主社會的樣板，而上述所引博克斯的分析，又恰恰是針對美國社會做出的。權力擁有和行使的分離是工業社會的基礎性結構所決定的，它的制度將這種分離確立了下來，并維護這種分離的狀態不發生根本性的改變。所以，這個問題需要在對工業社會這一歷史階段的告別行動中才能得到解決。具體地說，就是把權力從作為社會治理的主導性支撐力量的地位上剔除，排除關于權力主體的任何抽象的爭論，讓權力始終處于具體的行動過程中。毫無疑問，合作的社會依然存在著權力，但這種權力與等級關系之間的相關性不再是必然的，即使存在著一定的相關性，也是偶然的現象。在人的社會行動以及組織的運行中，我們所能看到的是，權力更多的時候是與知識、行動的信心、創新能力等聯系在一起的。

對于統治型的社會治理而言，管理權與所有權尚未分離，這是一種“混權”狀態，但是管理型的治理則是在權力分化條件下產生的，首先是管理權與所有權的分離。在政治設定中，我們看到，國家從屬于“人民主權”的原則，然而管理這個國家的權力，則是由少數人執掌的。特別是在20世紀的管理革命中，我們看到，私人領域在實現了與公共領域分化之后是把近代早期啟蒙時期的主權理念貫徹到了企業的運行中，是把關于公共領域理論構想中的運行機制嵌入了管理過程中。這時，管理一個企業的人可能是純粹的雇員，而擁有這個企業的人卻不需要在管理的問題上做任何事情。也許人們會以為所有權與管理權的分離是權利與權力的分離，即擁有一個企業的人擁有的是權利，即“所有權”；管理一個企業的人所擁有的是對其員工所行使的權力，即“管理權”。實際情況并不這么簡單，所有權在這里也是以一種權力的形式出現的，它具有支配管理者的能力，可以聘用和解雇其企業的管理者。這種情況表明，企業的所有者更多地擁有的是權力意志，而企業的管理者更多的是用其行為去證明對權力意志的執行。國家也理應如此，其實，國家本來就是按照這個構想建立起來的。也就是說，擁有國家主權的人并不行使對這個國家的管理權，管理這個國家的權力則是交由少數人去行使的。但是，在整個近代以來的歷史上，都沒有真正落實這個方案。盡管如此，從理論上看，這種要求權力意志與權力相分離的設想是可以構成管理型社會治理不同于統治型社會治理的基礎的，只不過管理型社會治理的現實沒有認真地執行這一點而已。

總之，在社會治理意義上，權力與權力意志的分離是一個從統治型社會治理向管理型社會治理的轉變過程中開始的進程。也就是說，在統治型社會治理中，權力所執行的就是權力意志，而在管理型社會治理中，表面看來，權力直接地執行著權力意志，但是，由于有著一整套權力運行的制度約束機制，即使那些被視為權力意志的因素，在內容上或依據上，也是法的精神，在理論證明中，還可以被證明為是公眾的意志。所以，對近代社會治理密碼的破解，應當從權力與權力意志的分離入手。而且，這是一個正發生在歷史行進中的未完成的過程，在服務型社會治理模式確立的過程中，權力與權力意志的分離將會實現一次質的飛躍。權力與權力意志的分離是包含在近代政治哲學中的一條未被學者們發現的社會治理線索，也正是由于學者們未能發現并解讀這一線索，因而未能設計出一種并不表現權力意志的社會治理模式，致使社會治理的實踐表現出了權力與權力意志糾纏不清的狀況，特別是表現出了對權力的高度依賴。然而，后工業化為我們提供的是一個機遇，可以讓我們沿著這一思路去尋找可行的方案。當然，這是需要創新勇氣的。既然近代以來全部的理論建構都沒有發現如何落實權力意志與權力分離的道路，也就說明這一問題的解決是無比艱難的。最為重要的是，我們在面向未來的社會治理模式建構中，不能沿用近代以來的這種已經得到充分發展的思路，因為，在這條路上走得越遠，也就離權力與權力意志相分離的道路越遠。

[1][美]昂格爾.知識與政治[M].北京：中國政法大學出版社，2009.

[2][英]齊格蒙特·鮑曼.被圍困的社會[M].南京：江蘇人民出版社，2006.

[3][美]艾賅博，百里楓.揭開行政之惡[M].北京：中央編譯出版社，2009.

[4][美]達爾，期泰恩布里克納.現代政治分析[M].北京：中國人民大學出版社，2012.

[5][美]理查德·C·博克斯.公民治理：引領21世紀的美國社區[M].北京：中國人民大學出版社，2005.