依法治國的憲法根基與動力

苗連營，張 衡

（鄭州大學(xué)， 河南 鄭州 450000）

在全面深化改革的歷史背景下，依法治國作為推進“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的制度保障”，承載著時代所賦予的重大而緊迫的歷史使命。黨的十八屆四中全會直面我國法治建設(shè)領(lǐng)域的突出問題，立足我國社會主義法治建設(shè)實際，對全面推進依法治國的指導(dǎo)思想、總目標(biāo)、基本原則、發(fā)展道路、基本方略、重大舉措等一系列重大理論和實踐問題，做出了科學(xué)論斷和全面部署，是新時期我國法治建設(shè)的戰(zhàn)略動員和行動綱領(lǐng)。而憲法則在法律層面上對依法治國發(fā)揮著根本性的引領(lǐng)、推動和保障作用。

一、依法治國的中國語境

新中國進入法治正軌的道路漫長而又曲折，法學(xué)界通常將改革開放作為劃分法治進程的時間節(jié)點。從新中國成立到改革開放前，法治經(jīng)歷了起步、徘徊、停滯甚至倒退的命運軌跡；改革開放后，法治在與人治的爭論中獲得不可逆轉(zhuǎn)的確認(rèn)與肯定。在法治與法制的辨析中，法治所蘊含的良法之治理念得到了廣泛認(rèn)可和深刻解讀；在全面推進依法治國的時代背景下，依憲治國、依憲執(zhí)政則成為法治的重中之重。縱觀改革開放后法治建設(shè)三十多年的演變，政治統(tǒng)治逐漸轉(zhuǎn)向法治治理，這段歷史演繹了法從政治的附屬物到政治與法治二元發(fā)展，再到維護憲法法律權(quán)威的變革路徑。“我們的法律越來越被理解為一種具有普遍性的社會規(guī)則，其目的在于約束國家權(quán)力以保護個人權(quán)利”。“在這種文明化和理性化的過程中，法律最原始的野性被馴服了，法律赤裸裸的暴力被馴化了，法律的政治意識被消解了，法律變成了普遍的理性規(guī)則。”①可以說，法治問題一直是伴隨著國家政治經(jīng)濟發(fā)展的深層次主題。轉(zhuǎn)型期法治的內(nèi)涵與變化中的中國語境相聯(lián)系，具有很強的實踐針對性和理論建構(gòu)意義。

（一）法治與人治的爭論

人治在中國有著悠久的歷史傳統(tǒng)和深厚的文化基因，農(nóng)業(yè)社會對自然的高度依賴以及分散的小農(nóng)社會的群體聯(lián)系，需要強有力的集權(quán)政體來應(yīng)對因自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭動亂對農(nóng)業(yè)社會生產(chǎn)力造成的威脅。在思想領(lǐng)域，與專制集權(quán)相伴生的人治思想也一直得到儒家學(xué)說的支持和鼓吹，儒家主張“為政在人”——“其人存，則其政舉，其人亡，則其政息”②。與法家思想相比較，“儒家法家都以維持社會秩序為目的，其分別只在他們對于社會秩序的看法和達(dá)到這種理想的方法”，“儒家的哲學(xué)并不是純哲理的，更不是出世的，一切理論都是實踐的，以維持社會、政治秩序為最后目的”③。

在人治狀態(tài)中，當(dāng)權(quán)者個人意志不受法律約束，并且可以輕易超越法律、擺布法律，個人權(quán)力和意志具有至上性和絕對性，“法”隨統(tǒng)治者個人的偏向與愛好而定而動④。欽定之“法”只不過是專制者或者權(quán)貴集團統(tǒng)治、管控國家和社會的工具而已。“以法而治”，實質(zhì)上是人治制度的組成部分，是“人治底下的法治”，而絕非我們現(xiàn)在所推崇的“法治”。人治政治是否能順應(yīng)歷史發(fā)展和社會需求，統(tǒng)治者的個人意志和道德水平在其中起著決定性的作用，而個人意志、道德水平，包括其性格、修養(yǎng)、能力等等都不可能是穩(wěn)定性的因素，這也就決定了在人治體制下國家社會的頻繁無序變動，甚至是社會動蕩、兵禍連結(jié)。缺乏有效規(guī)范和制約的個人權(quán)力必然會失范，賢君治國、政治清明，人治體系尚能有效運轉(zhuǎn)；而如果昏君、庸君、暴君當(dāng)?shù)溃粌H無法發(fā)揮人治之善，而且會放大人治之惡⑤。

相比較之下，法治之于人治，不但是“多數(shù)人的統(tǒng)治”，更是透明之治、理性之治。第一，從意志來源和代表性來看，法律是多數(shù)人的意志表達(dá)，而不是某個人或某個權(quán)貴集團的意志；第二，法律是事前之治，不管是十二銅表法還是商鞅立信，都是將公信力建立在法律透明、可以預(yù)測的基礎(chǔ)之上，而人治則多是在事后出臺治國之策，隨機性大，穩(wěn)定性弱；第三，法治是在理性溝通、寬容妥協(xié)的基礎(chǔ)上，并在正當(dāng)而恒定的程序中實現(xiàn)國家和社會的規(guī)范化治理，而人治則容易因當(dāng)權(quán)者的個人意志的偏狹而走向極端；第四，法治與人治的根本分野與對立在于是法大還是權(quán)大，在法治狀態(tài)下，憲法法律應(yīng)該有最高的權(quán)威，任何組織和個人都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動。治國先治權(quán)，治民先治官，法治之本就是要監(jiān)督規(guī)范公權(quán)力。公民權(quán)利是國家權(quán)力的前提，國家權(quán)力是公民權(quán)利的保障。權(quán)利并不能理解為是來自公權(quán)力的恩賜和確認(rèn)，相反，公權(quán)力存在的合法性基礎(chǔ)有賴于權(quán)利的合法讓渡，國家權(quán)力必須以公民權(quán)利為出發(fā)點和落腳點。一個政府具備了權(quán)力的合法性基礎(chǔ)后就必須要致力于聽取公民意見，保障公民利益，維護公民自由，提升民眾福祉⑥。

根深蒂固的人治傳統(tǒng)和歷史慣性，注定了法治與人治在我國的長期博弈。新中國第一部《憲法》誕生于1954年，就文本內(nèi)容來看，這部憲法在很大程度上體現(xiàn)了民主、法治、保障權(quán)利的憲法精神。然而，由于缺乏對權(quán)力的有效監(jiān)督，極權(quán)主義和個人崇拜逐漸盛行，原本應(yīng)該起到治國安邦總章程作用的憲法在實施之后不久即遭遇到被漠視和虛置的命運，取而代之的是個人意志和小范圍內(nèi)的集體決策。隨著人治政治的登峰造極，1975年《憲法》完全摒棄了1954年《憲法》，成為極左思想的重要陣地，以至于此后的1978年《憲法》仍無法擺脫“左”的慣性束縛⑦。

“文革”結(jié)束后，全社會陷入對這場政治浩劫的反思，而拷問人治之弊，尋求人治之外的規(guī)則體系遂成為當(dāng)時醞釀改革的重要考量。1980年，鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中，深刻地認(rèn)識到“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長。克服特權(quán)現(xiàn)象，要解決思想問題，也要解決制度問題”。進而提出，“中央將向五屆人大三次會議提出修改憲法的建議。要使我們的憲法更加完備、周密、準(zhǔn)確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有充分的公民權(quán)利，要使各少數(shù)民族聚居的地方真正實行民族區(qū)域自治，要改善人民代表大會制度，等等。關(guān)于不允許權(quán)力過分集中的原則，也將在憲法上表現(xiàn)出來”⑧。這次講話啟動了新中國成立以來克服人治積弊的重要改革——領(lǐng)導(dǎo)干部制度改革，并且將改革的攻堅任務(wù)賦予《憲法》，從而帶來了全面修改《憲法》的議題。

（二）法治與法制的辨析

法制思想在中國淵源已久，先秦時期的法家思想就體現(xiàn)出了樸素的法制觀念，比如“法”應(yīng)體現(xiàn)公開性與穩(wěn)定性，“法者，編著之圖籍，設(shè)立于官府而布之于百姓者也”⑨，“法莫如一而固，使民知之”⑩；比如“法”應(yīng)體現(xiàn)統(tǒng)一性和規(guī)范性，“尺寸也，繩墨也，規(guī)矩也，衡石也，斗斛也，角量也，謂之法”○11；比如“法”應(yīng)體現(xiàn)平等性，“君臣上下貴賤皆從法”○12，“法不阿貴，繩不撓曲……刑過不避大臣，善賞不遺匹夫”○13，等等。

法家以“性惡論”為邏輯起點，用重刑主義維持社會秩序，將法的權(quán)威置于至高無上的君權(quán)之下，作為君權(quán)的延伸和補充；而君權(quán)卻不受法的監(jiān)督和制約○14。因此，法家的理論主張最終服務(wù)的還是要建立一個強大穩(wěn)定的中央集權(quán)君主制國家。法家對人性自私的態(tài)度是通過賞罰機制來推動人民為君主、為國家服務(wù)，進而限制人民的權(quán)利；并把法律視為治民之私心、治民之惡的工具——其實質(zhì)是服務(wù)于權(quán)力的運轉(zhuǎn)，主張君權(quán)的最高性，認(rèn)為國家對個人擁有絕對的權(quán)力，個人必須絕對服從國家。從這個意義上看，法家主張法制只不過是人治思想的一種表現(xiàn)形態(tài)。

當(dāng)然，古老樸素的法家學(xué)說為我們辨明法制和法治的概念提供了值得借鑒的思想素材。法制是法治的施行前提，而法治又區(qū)別于法制。第一，法制概念側(cè)重于立法建制，是靜態(tài)的法律和制度的結(jié)合，追求法律和制度的完備；法治意指“法的統(tǒng)治”，強調(diào)法律在國家權(quán)力體系內(nèi)具有至高無上的地位。第二，法制的出發(fā)點是法律的有效性和社會秩序的穩(wěn)定，落腳點是“治民”；法治的出發(fā)點是維護法律權(quán)威和有效制約公共權(quán)力，落腳點是“治權(quán)”。第三，法治以人民主權(quán)為價值原點，因而，法治立基于民主之上，沒有民主就沒有法治；相較于法治的實質(zhì)意義與內(nèi)容，法制更強調(diào)法律的形式化特征，強調(diào)“以法治國”的建制、程序及其運行，民主不是法制的充分條件，法制甚至可以建立在專制和人治的基礎(chǔ)之上。第四，法制無所謂“善法”“惡法”之分，“善法”“惡法”皆為法；而法治則必須是善法之治、良法之治○15。

法制與法治并不決然對立，法制是低層次的法治，解決的是有法可依的問題，法制建設(shè)是走向法治進程的前奏與關(guān)鍵。從司法獨立命運之一斑而窺全豹，千年法制文化和百年法治啟蒙并未給我們國家?guī)砭实姆勺灾涡缘某尸F(xiàn)。中國歷史上的政權(quán)慣于用“壓制型法”來尋求規(guī)范社會、鉗制民眾的治世之道；面對重大政治社會問題，尤其是政局動蕩和社會變革時期，最先被當(dāng)權(quán)者拋棄的往往就是法律，而代之以諭旨、訓(xùn)政或政令等臨時性舉措。因此，單純依靠法制而不追求法治，極易重新退回到人治或法律工具論的窠臼之中，即主張法律僅僅是國家治理的手段和工具，擁有權(quán)力的治理者僅僅把法律作為工具來教化約束社會和公民，這樣的論調(diào)很容易走進治民而非治官的歧路○16。

“中國的問題不是迷信普遍的、以法治為精神的制度形式，而是迷信分殊的、可變的差序格局；不是對于推動現(xiàn)代化的精英集團的盲從，而是不能有效地形成這種精英集團的合理結(jié)構(gòu)和社會威信。”○17自20世紀(jì)90年代中后期以來，人們已開始自覺地將法制與法治區(qū)分開來，并從重視法制建設(shè)逐漸轉(zhuǎn)向推動法治建設(shè)。“法制國家”為“法治國家”所替代，不僅是概念上的修正，更是治國理念的重大飛躍。

（三）法治與憲治的接力

法治，是近代政治文明的重要標(biāo)志，是人類社會孜孜以求的治理模式。但是，姑且不論政治口號演變?yōu)榭谔栒蔚目赡苄裕词故欠ㄖ谓ㄔO(shè)已經(jīng)開始發(fā)生，也很容易因權(quán)治的強大慣性與能量而使法治的功能與愿景發(fā)生嚴(yán)重異化，尤其在法制現(xiàn)代化還未完成的國家和地區(qū)更為敏感和脆弱。“相對而言，這些國家均不太安定，因為對合法政府還存在爭議，傳統(tǒng)的權(quán)威政府盛行，形成國家的最主要因素——政府權(quán)力壟斷的合法性——在大多數(shù)這些國家尚未建立，這與其憲法發(fā)展歷史的動蕩不安不無關(guān)系”○18。縱觀近來國際政局，埃及動蕩輪回，泰國危機頻發(fā)，烏克蘭云譎波詭，無不是因為法治被權(quán)治所支配而出現(xiàn)的利益博弈和社會撕裂。在權(quán)治傳統(tǒng)深厚的環(huán)境中推進法治，就需要用真正的憲治來制約權(quán)治。

憲法是國家的根本法，濃縮著法治的精神與理念，統(tǒng)攝著法治的基本框架和制度安排○19；法治的價值能不能得以彰顯，首先要看憲法在法治實踐中能不能發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)性的作用。在2012年首都各界紀(jì)念現(xiàn)行《憲法》公布施行30周年大會上，習(xí)近平總書記就明確提出：依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。黨的十八屆四中全會再次強調(diào)堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。我國憲法以國家根本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度的發(fā)展成果，反映了各族人民的共同意志和根本利益，是新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現(xiàn)。維護憲法權(quán)威，就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威；捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)；保證憲法實施，就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)。依憲治國和依憲執(zhí)政的提出，是對執(zhí)政規(guī)律不斷探索的經(jīng)驗總結(jié)與理性升華，確認(rèn)了憲法在整個法治體系中的基礎(chǔ)性地位，反映了我們黨對憲治認(rèn)識的進一步深化，標(biāo)志著我們黨法治理念的重大發(fā)展與執(zhí)政方式的重大轉(zhuǎn)變。

可以說，依法治國內(nèi)涵在中國語境中的變化表明，從價值體系到法治結(jié)構(gòu)，憲法都被我們黨推到了一個前所未有的高度，也意味著我國的法治建設(shè)站在了一個新的歷史起點之上。

二、依法治國的憲法邏輯

依法治國的基本內(nèi)涵、價值意蘊、方略選擇與憲法的原則精神、功能定位、制度安排及運作實踐有著高度的內(nèi)在一致性，依法治國由此具有鮮明的憲法邏輯。

（一）依法治國的“法”是以憲法為基礎(chǔ)并受憲法規(guī)制的法律體系

法律至上是法治區(qū)別于人治、法制的重要標(biāo)準(zhǔn)，法治將法律置于規(guī)制和裁決私人或者政府行為合法性的最高地位；憲法處于法律體系的效力頂層，是一個國家的最高法、根本法，因此，法律至上原則的首要之義便是憲法至上，不論是公民行為還是政府行為，憲法都是評價和衡量的最高標(biāo)準(zhǔn)和根本準(zhǔn)則。這應(yīng)當(dāng)是全民之共識、法治之源頭。

無論如何，我們都無法否認(rèn)憲法的“法”的屬性，憲法不但是法，而且是“更高的法”，“在憲法通過之后，人民暫時收回了一切政治權(quán)力，并訂立了國家的最高法律以體現(xiàn)主權(quán)的完整。無論是地方的還是全國性的法規(guī)，只要有違背最高法律的地方，都必須服從于它”○20。一個國家的法律體系龐大而繁雜，因而常常會出現(xiàn)法律之間的沖突和抵觸。在這個龐大的法律體系中，憲法處于最核心最基礎(chǔ)的地位，調(diào)節(jié)法網(wǎng)的松緊，調(diào)諧各位階立法之間的關(guān)系。憲法不僅是治國理政的根本依據(jù)，也是所有法律法規(guī)的最終效力來源，是整個法律體系的頂點。從內(nèi)容來看，憲法規(guī)定一國政治生活和社會生活中最根本、最重要的問題，包括政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的基本制度，關(guān)乎國計民生的大問題，牽涉國家權(quán)力與公民權(quán)利的真問題。從形式上來看，嚴(yán)格的制定和修改程序使得憲法具有最大的穩(wěn)定性，進而獲得最高的權(quán)威性。從法律位階來看，所有的立法都依據(jù)憲法而進行，所有法律都是對憲法精神和原則的銜接與具體化；在憲法的統(tǒng)率下，統(tǒng)一、和諧、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆审w系得以形成。因此，憲法并不是一個虛幻的政治宣言書，而是奠定一國良法善治的法律體系之根本。

法治推崇良法之治，有法律并不等于有法治，只有制定良好的法律并得到全社會的一體遵守與執(zhí)行，才稱得上是真正意義上的法治狀態(tài)。依法治國的法治內(nèi)涵決定了依法治國首先是依“良法”治國。法學(xué)思想史上關(guān)于“良法”和“惡法”的探討從來就沒有停止過，自然法學(xué)派、分析法學(xué)派、實證主義法學(xué)派、新分析法學(xué)派、新自然法學(xué)派等法學(xué)思想流派都曾就惡法是否為法、良法的考量標(biāo)準(zhǔn)等問題展開過論述。拋開價值考量因素不談，檢驗一部法律是否為良法的首要標(biāo)準(zhǔn)就是是否符合憲法的規(guī)范與精神，憲法是良法與惡法的明鑒。憲法的一個重要功能就是為一國的立法提供統(tǒng)一合理的最高標(biāo)準(zhǔn)，從而使所有的立法活動都在憲法的規(guī)制下有序展開。

經(jīng)過長期不懈的努力，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，我國國家生活和社會生活各方面總體上實現(xiàn)了有法可依，從而為法治建設(shè)的穩(wěn)步推進奠定了堅實的基礎(chǔ)。然而，目前立法工作中仍然存在著一些突出問題，其中一個值得注意的現(xiàn)象就是有的立法與憲法精神原則的契合度不夠，甚至存在著與憲法規(guī)定直接相抵觸的情況。例如，對公民憲法性權(quán)利的克減與排除，對客觀規(guī)律和人民利益的漠視，越權(quán)立法、濫立土法的現(xiàn)象時有發(fā)生，部門利益、地方保護的色彩在一些立法中的表現(xiàn)還比較明顯；有的部門利益、地方利益或集團利益借道立法來確認(rèn)和擴大既得利益與權(quán)力，相關(guān)利益主體能夠在很大程度上影響甚至主導(dǎo)立法過程，立法過程和結(jié)果被各種利益所綁架和操控，使得立法主體部門化、部門利益合法化，法治疆域被部門、集團利益分割，等等。為此，就需要從憲法高度進一步完善科學(xué)立法、民主立法機制，不斷創(chuàng)新公眾參與立法的方式，科學(xué)界定立法權(quán)力的范圍與邊界，有效防止部門利益和地方保護主義法律化，真正使立法尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，維護和實現(xiàn)人民的意志和利益，從而切實推進科學(xué)立法、民主立法，不斷提高立法質(zhì)量和完善中國特色社會主義法律體系。

（二）依法治國的推進與憲法價值的實現(xiàn)

堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證，是全面推進依法治國必須堅持的第一位原則，同時，也是我國憲法的根本要求。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國憲法的基本精神和題中應(yīng)有之義。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）深刻指出：黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同各國家機關(guān)依法行使職權(quán)統(tǒng)一起來，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，人民當(dāng)家做主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進，憲法法律權(quán)威才能真正樹立起來。把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機統(tǒng)一起來，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗，是維護憲法權(quán)威、捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)的政治保障。

全面推進依法治國必須堅持人民主體地位。人民是依法治國的主體和力量源泉，法治建設(shè)必須為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。憲法的一個重要使命就在于合理定位人民和國家、公民和政府之間的關(guān)系，它強調(diào)人民是國家的主人，是國家權(quán)力的本源，一切國家權(quán)力存在和運行的根本目的都在于為公共利益服務(wù)，為人民的利益服務(wù)。依法治國最根本的，就是要通過依法治權(quán)、依法治官，防止公權(quán)力的濫用和腐敗，保證公權(quán)力真正用于為人民服務(wù)○21。我國《憲法》第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”因此，全面推進依法治國就必須堅持“一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則，堅持和完善人民代表大會制度這一保證人民當(dāng)家做主的根本政治制度，堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，推進社會主義民主政治法治化；加強社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系；完善和發(fā)展基層民主制度，依法推進基層民主和行業(yè)自律，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督；切實保證人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。

全面推進依法治國要求以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，維護社會公平正義，促進共同富裕。憲法作為人權(quán)保障書，以對人權(quán)的充分尊重和切實保障為其目的性的價值追求。我國2004年通過的《憲法修正案》明確規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)。”這是人權(quán)思想在當(dāng)代中國的升華，其所張揚的人文主義精神，體現(xiàn)了對人的價值的尊重和對個人發(fā)展的關(guān)懷，它要求始終把實現(xiàn)好、維護好最廣大人民根本利益作為一切政策設(shè)計和制度安排的目的與歸宿，尊重人民首創(chuàng)精神，保障人民各項權(quán)益，促進人的全面發(fā)展。為此，就必須加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，保障公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實，增強全社會尊重和保障人權(quán)意識，健全公民權(quán)利救濟渠道和方式○22。

全面推進依法治國要求堅持法律面前人人平等，任何組織和個人都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都不得有超越憲法法律的特權(quán)；要求以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究行為。而憲法的制度意義正在于合理配置與規(guī)范國家權(quán)力，并為其設(shè)定一套理性的運行規(guī)則和機制，一切國家權(quán)力都必須在憲法預(yù)設(shè)的范圍和軌道內(nèi)運行。黨的十八屆四中全會《決定》對科學(xué)立法、民主立法的問題，對依法行政、建設(shè)法治政府的問題，對公正司法、提高司法公信力的問題等一系列涉及公權(quán)力運行的問題，做出了極具針對性和可操作性的明確要求和科學(xué)規(guī)定。這實際上就是一個國家的憲法體制問題，是把各項國家權(quán)力關(guān)進制度籠子里的重大舉措和必然要求。為此，就必須努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等方面的制度建設(shè)，增強監(jiān)督合力和實效；加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府；完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義；堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

總之，憲法的價值理念熔鑄于依法治國的各個領(lǐng)域，推進依法治國的過程，也就是踐行憲法價值的過程。

三、依法治國與憲法實施的互動

全面推進依法治國是一場宏大而復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命。其扎實推進既需要高屋建瓴的頂層設(shè)計，也需要切實可行的路徑選擇；既需要各種社會內(nèi)生性能量的集聚，也需要周密細(xì)致的制度安排及其有效運作。而憲法實施無疑是其中重要的一環(huán)。

在全面推進依法治國進程中，法治權(quán)威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權(quán)威；而憲法權(quán)威能不能樹立起來，首先要看憲法能不能得到真正實施。憲法權(quán)威的樹立、憲法作用的發(fā)揮、憲法價值的彰顯、依法治國方略的落實，都必須建立在憲法得以實施的基礎(chǔ)之上；只有當(dāng)憲法規(guī)范中所熔鑄的價值理念轉(zhuǎn)化成為社會現(xiàn)實的時候，憲法才能成為推動社會進步與發(fā)展的強大動因，人們也才能真正從心底深處生發(fā)出對憲法的真誠擁護和信仰。正所謂“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施”○23。

我國現(xiàn)行《憲法》自公布施行以來，以其至上的法律地位和強大的法制力量，有力保障了人民當(dāng)家做主，有力促進了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，有力推動了社會主義法治國家進程，有力促進了人權(quán)事業(yè)發(fā)展，有力維護了國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會穩(wěn)定，對我國政治、經(jīng)濟、文化、社會生活產(chǎn)生了極為深刻的影響○24。當(dāng)然，在充分肯定成績的同時，我們也要看到存在的不足，例如，保證憲法實施的監(jiān)督機制和有關(guān)制度還不夠健全；有憲不依、違憲不究現(xiàn)象在一些地方和部門依然存在；一些公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法，進而侵犯公民憲法權(quán)利、損害憲法權(quán)威的現(xiàn)象還比較突出；全社會的憲法精神包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識還有待進一步強化和提高；等等。為此，十八屆四中全會《決定》對憲法實施問題作了特別強調(diào)和專門部署。

首先，十八屆四中全會《決定》再次重申：全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)，一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正；任何組織和個人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都不得有超越憲法法律的特權(quán)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律并依據(jù)憲法治國理政，黨自身也必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。這是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機統(tǒng)一的必然要求，是維護憲法權(quán)威、捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)的政治保障。顯然，對憲法權(quán)威的強調(diào)與維護是保證憲法實施的邏輯起點。

中國語境下的法治建設(shè)必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家做主。從國家維度看，人民是國家的主人，是依法治國的當(dāng)然主體，體現(xiàn)人民意志的憲法自然就成為法治的最根本依據(jù)，因而法治實現(xiàn)需要倚重憲法實施。從黨的領(lǐng)導(dǎo)角度看，我國憲法以根本法的形式反映了黨帶領(lǐng)人民進行革命、建設(shè)、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，也是憲法實施的根本所在、命脈所在。從一定意義上講，憲法實施的程度體現(xiàn)著黨的領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)程度，運用憲法治國理政也就是堅持和實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的過程。同時，實行法治就要求任何組織包括執(zhí)政黨的行為都要符合憲法和法律，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。這既是憲法的規(guī)定，也是黨章作為黨內(nèi)最高法規(guī)的明確要求。至此，依法執(zhí)政的歸宿必然是依憲執(zhí)政。依憲執(zhí)政不僅是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的必然邏輯、內(nèi)在要求和憲法基礎(chǔ)，而且能夠通過憲法實施把黨的執(zhí)政目標(biāo)與理念轉(zhuǎn)化為全民意志和行動，使黨的主張和人民意志得以高度統(tǒng)一與融合，使黨內(nèi)民主與人民民主得以相輔相成、相互促進。因而，依憲治國和依憲執(zhí)政共同刻畫了中國語境下法治的關(guān)鍵內(nèi)容——憲法實施。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政，是憲法實施的頂層設(shè)計；憲法由此也將獲得更大的生機與活力，并將成為法治建設(shè)的制度基石和行動指南○25。

其次，憲法實施的制度建構(gòu)一直是我國憲法實施的薄弱環(huán)節(jié)，為此，十八屆四中全會《決定》特別強調(diào)要健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制；加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。

長期以來，規(guī)范性文件的違憲違法是我國憲法實施中的一個突出問題，規(guī)范性文件違憲而得不到憲法層面的否定歷來備受人們的詬病。的確，由于規(guī)范性文件適用對象的普遍性、適用效力的長期性、制定主體的高位性，其違憲違法所造成的結(jié)果更為嚴(yán)重、持久、廣泛和難以糾正。事實上，我國現(xiàn)實生活中許多矛盾、沖突乃至諸多深層次的社會性問題，首先是由于規(guī)則的不公平、制度的不合理造成的。這些不公平、不合理的制度規(guī)則在反復(fù)受到現(xiàn)實的沖擊與拷問，卻始終沒有受到憲法意義上的矯正，不能不說是憲法實施的一大缺憾。因此，健全憲法實施和監(jiān)督制度、加強對規(guī)范性文件的合憲性審查，是加強憲法實施的重大舉措。

再次，誠如盧梭所言：“一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里，它形成了國家的真正憲法，它每天都在獲得新的力量，當(dāng)其他法律衰老或消亡的時候，它可以復(fù)活那些法律或代替那些法律，它可以保持一個民族的精神。”○26的確，法律的真正力量不在于強制，不在于外在的約束，而在于與社會的親合力，在于人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。同樣，憲法實施的力量淵源，依法治國的前行動力，也首先來自于全社會的身體力行，來自于全社會濃郁的憲法精神、法治意識，來自于全社會厲行法治、尊崇憲法的積極性、主動性和自覺性。當(dāng)全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者，憲法實施便有了最堅實的社會基礎(chǔ)與動力。為此，在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神，尤其是國家憲法日和憲法宣誓制度的確立，對于憲法實施和依法治國而言，便具有重要的思想引導(dǎo)意義。

設(shè)置國家憲法日，不僅可以為人民認(rèn)識憲法、了解憲法提供一個特殊的莊嚴(yán)時刻，而且，有利于增強公民對國家的認(rèn)同感和社會的凝聚力。因為，憲法是一個國家在法律上的最高標(biāo)志物，對憲法的認(rèn)同就是對國家的認(rèn)同，對憲法的忠誠也就是對國家的忠誠。在國家憲法日這一天強調(diào)權(quán)利和自由、責(zé)任和義務(wù)，宣傳憲法、解釋憲法，比其他任何時候都更有意義。憲法宣誓制度的建立，顯然有利于在全社會彰顯憲法權(quán)威、增強憲法意識，尤其是有利于增強公職人員的憲法觀念，激勵公職人員忠于憲法、維護憲法、實施憲法。因為國家的公權(quán)力首先來自于憲法的規(guī)定，向憲法宣誓，也就意味著要認(rèn)真履行憲法賦予的職責(zé)、承擔(dān)相應(yīng)的憲法責(zé)任。

當(dāng)然，不管國家憲法日和憲法宣誓制度多么神圣莊嚴(yán)，畢竟只是一種儀式，它給人的只能是一種心靈的震撼和內(nèi)心的自律，要想使這種儀式真正發(fā)揮出應(yīng)有的作用，還必須有各種外在制度的約束與督促。但必須看到，這些儀式對人們思想觀念潛移默化的影響發(fā)揮著不可替代的作用；對于提升全社會的憲法意識，夯實憲法實施的社會根基和思想基礎(chǔ)，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

“中國建設(shè)社會主義法治國家的進程已經(jīng)走到今天，公民憲法意識、法律意識以及權(quán)利意識都有明顯提升，適用憲法對政府行為的合法性、合憲性進行拷問、反思與判斷，在法庭之外的社會過程中越來越多地出現(xiàn)。這些社會行動日積月累，必將推動合憲性判斷正式機制的建構(gòu)。”○27因此，在認(rèn)識到全面推進依法治國為憲法實施提供了難得的歷史機遇的同時，也應(yīng)當(dāng)看到憲法實施為依法治國凝聚著廣泛的觀念共識、制度保障和行動力量。

憲法是規(guī)律和政治的完美組合，體現(xiàn)著人類社會的發(fā)展規(guī)律，決定著“人類社會是否真正能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府，還是他們永遠(yuǎn)注定要靠機遇和強力來決定他們的政治組織”○28，憲法表征著“一個特定國家的政治統(tǒng)一性和社會秩序的具體的整體狀態(tài)。凡是國家都必須有政治統(tǒng)一性和社會秩序，必須有統(tǒng)一性和秩序的某些原則，必須有某個在危急情況下、在遇到利益和權(quán)力沖突時作出權(quán)威裁決的決斷機關(guān)。我們可以將政治統(tǒng)一性和社會秩序的這種整體狀態(tài)稱為憲法”○29。其核心內(nèi)容是構(gòu)造和限制國家權(quán)力，其終極追求是實現(xiàn)和保障公民權(quán)利。憲法實施為依法治國劃定規(guī)范有序的權(quán)力場域，為依法治國起到清障護航的作用。同時，在利益多元和階層分化的社會發(fā)展背景下，憲法為社會各階層之間的博弈與合作提供了可以平等對話的場所和謀劃合意的出口。

道德、宗教、政策都可以作為消弭利益糾葛與對抗、平衡觀念歧見與紛亂、規(guī)避因階層和利益分化帶來的混亂與沖突的方法和手段。但憲法是各種政治力量、社會力量在博弈、對話和妥協(xié)中所達(dá)成的最基本的共識，具有最大的規(guī)范性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，能夠最大程度地避免習(xí)俗、道德等社會規(guī)范體系的局限性。只有在憲法精神的指引下，通過憲法程序和憲法機制，才能凝聚更多的共識和力量，才能形成整個國家和社會的最大公約數(shù)，也才能保證國家和社會的可持續(xù)發(fā)展與繁榮穩(wěn)定。

我國改革開放所帶來的不僅是豐裕的經(jīng)濟建設(shè)成就，還有傾斜的利益格局、失衡的社會結(jié)構(gòu)等副產(chǎn)品。在利益格局需要糾偏矯正的情況下推進改革，所面臨的問題就比改革之初復(fù)雜困難得多。改革深水區(qū)和攻堅期就是要撼動不合理的利益結(jié)構(gòu)，給予處于利益分配格局底層的民眾更多的收益。然而，觸動利益比觸動靈魂更難。憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的根本法；唯有通過實施憲法才能保障改革發(fā)展在和諧有序的氛圍內(nèi)順利推進。

四、結(jié)語

中國的法治征程從起點開始就是一條旁引借鑒并與自身歷史文化傳統(tǒng)相碰撞、抉擇、融合的發(fā)展路徑。從西學(xué)東漸到戊戌變法再到清末民國初，百年中國的法制思想和理論建構(gòu)因時局混亂而并未得到真正有效的消化和沉淀，甚至成為掩飾制度漏洞的補丁與道具，法治現(xiàn)代化也總因社會動蕩而步履維艱。直至20世紀(jì)70年代末期，在法制遭受嚴(yán)重破壞、整個國家因法治不彰而遍體鱗傷之后，我們整個民族才開始客觀理性地思考法治問題并真正意識到法治的價值與意義。經(jīng)過30多年法治實踐的洗禮，依法治國觀念業(yè)已深入民心，并且隨著網(wǎng)絡(luò)空間的延伸、學(xué)術(shù)爭鳴的繁榮、社會思潮和社會輿論的蓬勃興起而鋪展深化；憲法精神也已在民眾中生根發(fā)芽，并浸染培養(yǎng)著具有民主法治精神的合格公民，從而為依法治國與憲法實施提供著最重要的社會力量。尤其是近年來黨和政府在多個場合多次強調(diào)憲法的地位和權(quán)威，并多次重申憲法實施的必要性和緊迫性，從而引領(lǐng)著整個社會的觀念更新和制度變革，標(biāo)志著我們的法治建設(shè)掀開了新的歷史篇章，預(yù)示著中國法治前景的美好未來，憲法和憲法實施也必將迎來一個欣欣向榮的法治春天。

注釋：

①強世功：《法制與治理——國家轉(zhuǎn)型中的法律》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第4頁。

②《禮記·大學(xué)》。

③翟同祖：《中國法律與中國社會》，中華書局2003年版，第292頁。

④朱孝清：《冤假錯案的原因和對策》，《中國刑事法雜志》2014年第2期。

⑤董和平：《中國憲政建設(shè)三十年：成就與問題》，《法律科學(xué)》2013年第1期。

⑥張澤濤：《中西司法與民主關(guān)系之比較》，《河南社會科學(xué)》2012年第9期。

⑦張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論》，法律出版社2008年版，第139—141頁。

⑧《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社1994年版，第332、339頁。

⑨《韓非子·難三》。

⑩《韓非子·五蠹》。

11《管子·七法》。

12《管子·任法》。

13《韓非子·有度》。

14韓嘯：《淺議刑法的明確性》，《中國刑事法雜志》2013年第1期。

15孫笑俠：《法律思維方法的“器”與治國理政的“道”》，《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2013年第11期。

16齊曉伶：《刑事政策科學(xué)化界定》，《中國刑事法雜志》2013年第11期。

17季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第266頁。

18烏爾里希·卡本：《“法治國家”產(chǎn)生效應(yīng)的條件》，載約瑟夫·夏辛、榮敏德編著：《法治》，法律出版社2005年版，第79頁。

19孫謙：《走中國特色社會主義法治道路》，《中國刑事法雜志》2013年第3期。

20[美]約翰·梅西·贊恩：《法律簡史》，孫運申譯，友誼出版公司2005年版，第236頁。

21侯學(xué)賓、姚建宗：《中國法治指數(shù)設(shè)計的思想維度》，《法律科學(xué)》2013年第5期。

22湯維建：《人大對檢察機關(guān)的監(jiān)督研究》，《中國刑事法雜志》2014年第1期。

23習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話。

24習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話。

25冀祥德：《論司法權(quán)配置的兩個要素》，《中國刑事法雜志》2013年第4期。

26[法]盧梭：《社會契約論》，商務(wù)印書館1980年版，第20頁。

27沈巋：《公法變遷與合法性》，法律出版社2010年版，第292頁。

28[美]漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1995年版，第3頁。

29[德]卡爾·施密特：《憲法學(xué)說》，劉鋒譯，人民出版社2005年版，第5頁。