行政公益訴訟的比較法思考

文獻標識碼: A

文章編號: 1007-6875 ( 2015) 03-0111-04

DOI:10. 13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015. 03. 020

收稿日期: 2015－05－10

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作者簡介:謝樑( 1990—)，男，福建福州人，福州大學法學院憲法學與行政法學碩士研究生，主要從事行政法學研究。

一、行政公益訴訟之明晰

21世紀以來，伴隨經濟的極大發展，社會的顯著進步，人民生活水平的提高，對利益訴求的呼聲愈發高漲，傳統思想中“事不關己高高掛起”的思維模式正發生著重大的變革，人們對公共利益日益注重和保護。特別是近些年來，環境污染的日益嚴重，食品安全的問題頻發，國有資產的重大流失以及壟斷行業的收費混亂等惡性事件的時常出現，不僅對公民個人造成潛在的威脅，更對社會公共安全和公共利益造成現實的損害。

行政法的歷史即行政權不斷擴大的歷史，沒有受到有效制約和監督的權力必將給公民大眾帶來嚴重后果。此種情形下因受制于現有司法制度而使損及公共利益之公權力行為得不到有效司法救濟，對行政權監督和制約的缺失引發的將是對全體公民的傷害。由此，公民尋求救濟以保障公共利益的不受侵犯顯得更為迫切，法律有必要給沒有利害關系的公民尋求一個位置，以防止行政主體內部之不法，若不然將導致無人有資格制止此類違法行徑。 ［1］

為解決公共利益保護困難的問題，學界積極研究一些國家的法律制度和淵源。在此背景下，“公益訴訟”漸漸為人們所熟知。公益訴訟是與私益訴訟相對而言的，前者針對的主要是傷害社會大眾公共利益的行為，理論上凡是公民都可以起訴，而后者則根據公民個人利益而產生，只有個人利益受到影響或侵害的人方能起訴。

公益訴訟又可以依據訴訟對象的不同分為民事上的公益訴訟和行政上的公益訴訟，前者針對的是私法上的主體，如造成環境損害的企業法人等，適用的是民事訴訟法有關條款;后者針對國家政府部門之決定或行為，適用行政訴訟法上之有關條款。從這一方面來說，行政權能的行使與公共利益密切相關，引入公益訴訟制度將有助于行政權的正當使用，對公共利益的保護也起決定作用。

民事訴訟法之修改首次將公益訴訟以成文法形式展現在我國司法實踐之中，從此公益訴訟不再僅是理論方面的概念，而成為正式的法規范概念，這對我國法治化進程的推進具有重大意義。“公益訴訟在非常大的程度上突破了對個人社會角色的理解，不再認為公民是為自己利益而斗爭之個體，而是突出公民在政治社會中的積極參與。它亦打破了對司法職能的狹隘認識，認為司法已不是僅為解決糾紛、維護秩序之消極機制，而注重司法在社會治理中的能動性。它也突破了立法—執法—司法的權力模式，尋求公民、組織和國家機構的分工、合作之共同治理” ［2］。

雖然此次的行政訴訟法修改并沒有對行政公益訴訟作出相關的規定，但不能否認這是行政訴訟法的一大重要內容，根源于行政訴訟具有的維護公共利益的功能模式。雖然在現階段，行政訴訟法仍然是一個以主觀公權利保護為主的功能模式定位，其本身維護客觀法秩序的目的大多數時候往往是訴訟活動中為實現主觀公權利保護目的之附隨效果，但是行政訴訟之客觀法秩序維護功能是不能被忽視的，這也將是下一階段行政訴訟法向前發展之大方向。與此相適應，作為一種客觀訴訟的行政公益訴訟本身維護公共利益的屬性是行政訴訟實現客觀法秩序維護權能的直接和最重要的方式。

行政公益訴訟相較于其他訴訟方式而言自有其特性。一是，提起行政公益訴訟的相關主體與作為被訴對象的行政處分通常不存在直接的利害關系，蓋因公共利益之不確定性，即它的主體、受益對象以及受益內容的不確定性，使之與私人之間亦不存在直接關聯。二是訴訟目的之公益性，起訴方訴請對象是保護公共之利益而非私益救濟。

行政公益訴訟的兩大特點使其和其他訴訟類型相區分，學界討論至今，理論上完成了對行政公益訴訟之內涵與外延的界定，基本上有三種形式，即自益式、法律援助式、他益式的公益訴訟 ［3］。其中，自益式和法律援助式的公益訴訟其實質仍是為維護個人的利益，公益維護只是其附隨效果，在現行行政訴訟制度下可以以主觀訴訟形式進行救濟。因而從嚴格意義上講，此二類并非行政公益訴訟范疇，只有純粹為公共利益之目的而提出的他益式公益訴訟才是我們所探討的行政公益訴訟之概念。

然而我國目前的立法層面并未對此有多少關注，民事訴訟和行政訴訟的制度設計僅限于傳統意義上的被害人訴訟，即只有在私人利益受到侵害時方可以申請司法救濟。目前的司法制度只能容許自益式公益訴訟的存在。他益式行政公益訴訟由于超越了現有的行政訴訟體系，因而要想在中國這塊特殊的土壤生根，則必須在相關方面予以突破。

在現有體制之下，行政公益訴訟的發展應當在訴訟的原告資格以及受案范圍上有所突破最為適宜。正如前文所言，相較于一般意義行政訴訟而言，行政公益訴訟的特征是一定程度上原告資格的廣泛以及受案范圍的寬松。這最為關鍵的兩點實現現有制度的突破，則行政公益訴訟納入司法救濟是可行的，也是必然的。

二、行政公益訴訟的比較分析

主觀訴訟和客觀訴訟是理論上對行政訴訟的分類，主觀訴訟即旨在保障私人合法利益之訴，客觀訴訟之目標是為了保障公共利益與客觀法秩序而存在。現行的行政訴訟制度是以主觀訴訟為中心而構建，對客觀訴訟模式則并無涉及，因而作為客觀訴訟最重要形式的行政公益訴訟就制度上而言并未成文化。

綜觀國際上的諸多國家，特別是大陸法系諸國的行政訴訟制度均是以主觀訴訟為主的制度模式，輔之以客觀訴訟為例外。比如日本相關法律所確定的機關訴訟和民眾訴訟，法國在行政法上明文的越權之訴等。即便是英美法系的國家，隨著時代的發展，客觀訴訟性質的訴訟類型也逐漸出現，并在理論上得到長足發展。但是若將這些域外的訴訟形式都認定是行政公益訴訟是有欠考慮的，因為并非所有的客觀訴訟均是為保護公共利益而存在。就此意義上來說，以日本國家作為例子，僅有民眾訴訟可勉強定義之為行政公益訴訟。所以，我們必須審慎地比較研究這些訴訟，以發揮其良好的借鑒作用。

(一)原告資格的突破

1.美國行政公益訴訟原告資格之突破

“行政法任何方面的變化都沒有原告資格方面的變化迅速” ［4］。在美國，關于原告資格規定的法律主要有三——憲法、成文法和判例，從20世紀40年代以來，經歷了兩次重大變革，原告資格得以放寬許多。第一次是在40年代的時候，由于行政國家的興起，行政權滲透在各個領域，對公民利益造成威脅。然后由于一些公民往往不是行政權能直接指向的對象，如果按照舊有的司法審查標準，這些民眾是無法進行申訴的，因而在這種情勢之下，起訴資格已經到了不得不改革的地步，并在40年代起，開始在判例和成文法中得以發展。

聯邦電訊委員會訴桑德斯兄弟無線電廣播站這個案件于改革過程而言有著重要意義，此案中法院認為原告作為一個競爭者，其法律上的權利雖未受損，但事實上確有實際損失的存在，因而有起訴資格，以此判決為標志，競爭者的起訴資格得以確認，美國原告資格得到擴大。

桑德斯案過后三年，紐約州工業聯合會訴伊克斯案發生，起訴方是煤炭的消費者，應訴者是政府工業部長以及煤炭局局長。起訴方認為被告方訂立的煤炭價格太昂貴，依據當時煙煤法之條款，予以提起訴訟，而被告方則認為起訴方不具有原告之資格。最終法院在案件判決中為反駁被告之抗辯，運用了私人檢察總長理論。即當出現行政違法之情形，為阻止之，國會為保護公益，可以進行對某個公職人員的授權，比如檢察總長，對政府機關之處分提請司法審查，這就產生了一個爭執，國會亦有權不授權官吏而授權個人或團體，主張公共利益，由此規定也產生一個案件或爭端。憲法沒有制止國會授予起訴資格的對象，即便訴訟僅是為保護公共利益。獲得該授權之個人或團體即可認為成為一個私人檢察總長 ［5］。

由于私人檢察總長理論的出現是在判決之中，基于普通法系的特性，故而在司法實踐中其得到廣泛適用，使得主張公共利益的原告資格得以獲得法理認可而在實踐中存在。然而，美國的制度體系自有其局限性，關于原告資格的法律是難以十分確定的。蓋因其大都產生自以往案件之判例，而聯邦最高法院對原告資格的相關判例偶爾又存在沖突，下級的法院難以統一，是故易造成司法實踐的混亂。

2.法國越權之訴的原告資格

作為“行政法母國”的法國，它在建立行政方面的爭端解決機制上另辟蹊徑，建立了行政法院制度。這種制度架構的由來是大革命時期的人由于對司法的不信任以及誤讀分權學說的結果，在這種歷史背景下，基于政治之考量，以致誤讀成行政訴訟即行政本身，因而規定司法不允許插手行政即為普通法院無法受理行政爭端，并制定了法律予以確認，該法至今有效。經過兩個多世紀的發展，行政審判的獨立存在也就成了法國法制發展的一個重大特色。法國行政訴訟制之度架構與其說是司法權與行政權之制衡，毋寧說是行政權內部之互動。其中，發揮最大監督行政職能的則為越權之訴，其作為客觀訴訟之性質自然地承擔著監督政府行為，維護客觀法秩序之責任，因而成為了法國行政法上至關重要的制度。 ［6］

法律上規定越權之訴的申訴人應當有特定資格，一為具有一般訴訟當事人之資格，二為有撤銷行政處分之可得利益。行政法院對于相對人的起訴資格進行擴大解釋，以便人們提請其進行救濟。作為一般訴訟當事人的資格自不必贅述，更為重要的則是對于“利益”的解釋。實際上，這個“利益”的范圍可謂是寬泛，既包括物質利益，也包括精神利益，則原告不一定基于實際上的物質利益損害而即可提起訴訟，如一名宗教人士可以起訴要求撤銷損及其所在宗教之名譽的行政決定。另外，此“利益”之外延不僅涵蓋了個人和集體利益，還包含有公共利益。以往而言，僅政府行為直接相對人被允許尋求訴訟救濟，如今，不論直接還是間接之個人、團體、機關等都允許向法院提起越權之訴。法國的越權之訴制度原告資格由此可見一斑，它既不是一個全民訴訟，也不同一般行政訴訟即完全管轄之訴，而采取折中方式而產生了一個訴之利益的標準。

作為特定歷史時期下的產物，法國的越權之訴制度更多的是作為一種客觀訴訟，監督行政維護行政決定合法性才是其第一目的，其與我們常說的行政公益訴訟并不能完全等同，只有在特定情形下，方可稱之為行政公益訴訟，如納稅人提起對地方議會通過的影響地方財政或財產的決定的訴訟等。

所以在以借鑒為目的而對法國越權之訴進行研究和考量時，我們應當審慎為之，對制度的完全移植是不恰當的。不過，其客觀訴訟的模式和立法技術對我國的立法研究仍然具有極大的參考意義。

3.我國行政公益訴訟原告資格突破之考量

我國的行政訴訟法規定了向法院提起行政訴訟之主體必須與具體行政行為間存在直接利害關系，無利益即是無訴權。這種制度背景下，造成的是近些年來已不鮮見的行政公益訴訟案件多數被排除在法院大門之外。

筆者以為，目前的制度層面上，賦予檢察機關以公益訴權是可行的，憲法賦予其法律監督之責，檢察機關監督行政自無不可，再有就是其擁有一支專門且長期從事司法實踐的隊伍，有利于承擔公益訴訟之責。

社會組織的公益訴權之賦予亦有必要性，一方面是維權之需要，另一面也可以作為檢察機關監督行政之補充。若是僅由檢察機關擁有公益訴訟之訴權，則易出現其案件壓力過大或是不積極回應相關公益訴訟之申請的情形。因而有關社會公益團體的加入是有必要的，基于其公益性質其必將投入更多而使公益得到更好維護。

對于個人公益訴訟之訴權，我們主張應逐步、有限度地放開。公益訴訟對個人而言并非是具有權利救濟之本質。再考慮到現行司法制度的穩定以及有限司法資源的合理配置，濫訴的風險必須降至最低。因而對于個人而言，此訴權應逐步放寬，但就目前公益訴訟制度的起始階段必須對其進行限制。

起訴資格應當擴大，肯定無利害關系人維護公益的起訴資格，以促進行政公益訴訟在我國植根，這是行政法治化發展之必然。同時這也是一個循序漸進的過程，立法應當步步為營、逐步放開，操之過急的結果只能是濫訴風險的增加，是故諸多國家都對此作出限制。法國原告資格的利益衡量標準自是一大借鑒，美國私人檢察總長理論也為之提供理論基礎，更有兩國司法實踐成果之借鑒，這將極大有利于中國的行政公益訴訟制度之架構。

(二)行政公益訴訟受案范圍的發展

前文已經將美國公益訴訟起訴資格做了一定敘述，美國聯邦最高法院肯認了公益訴訟之原告資格。時代不斷發展的過程中，美國已然形成了三種公益訴訟，有相關人訴訟，即對于一些個人沒有原告資格的領域，而個人可以以相關人之身份進行起訴;公民提起的對于公職人員職務履行令請求之訴，當行政主體沒有盡到職責時，個人可以請求法院要求行政主體履行其法定職責之訴;再有即所謂的納稅人訴訟，作為納稅人之個人可提請禁止公共財產不合法使用之訴。

日本關于行政公益訴訟制度的架構亦是影響深遠，日本在2004年對《行政事件訴訟法》修改后將行政訴訟類型分為如下:抗告訴訟、當事人訴訟、機關訴訟以及民眾訴訟，其中前二者是主觀訴訟，后二是客觀訴訟，但是能被稱為行政公益訴訟的僅有民眾訴訟。民眾訴訟是為糾正行政機關或特定組織的不合法作為，當事人可以以選舉人之身份起訴，作為行政訴訟受案范圍之一 ［7］。在之后的發展中，又出現了一類以納稅人身份向法院起訴的案件，被得到法院的認可。

我國當前實行的民事訴訟法已經將公益訴訟納入，對于污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害公益之情形，在法律上有規定的主體可以訴請法院解決。該條在限定起訴資格之同時，也將受案范圍以列舉之方式予以限定。

因而在實行的行政訴訟法中以列舉方式將行政公益訴訟之受案范圍予以羅列也是可行的。我們認為，法院受案應當以公益受損為標準，而目前的訴訟受行政行為理論影響，致使眾多可能對公共利益造成損害或損害之威脅的抽象行政行為由于相對人的不確定性而被排除司法審查之外，這已成為目前最大的爭議之所在。引入行政公益訴訟可以在相當程度上解決這個問題，這對現有的制度是一個很好的補充。

再者對外國行政公益訴訟受案范圍研究后，不難發現他們發展過程其實亦有許多共性，這也是我們面臨的難題。不可否認，若是將行政公益訴訟的受案范圍沒有限制地擴張很有可能會致使行政效率下降，強勢的司法權亦會波及行政目標之實現。因而在立法上，可以以列舉的方式予以確定，特別是環境保護、政府信息公開、行政規劃、價格決策等領域，這也是時下急需解決的問題。

三、結語

我國法律不同于英美法系國家的法律，英美法系國家的判例法是其重要的法律淵源，如美國者，其聯邦最高法院對個案判決的突破即可造成對整個法體系自上而下的巨大影響。這種影響是立竿見影的，雖然可能會對法的安定性造成影響，對司法實踐造成一定的混亂，但是不得不承認，這種與時俱進的形式有利促進法的科學性，促進一國法治化的發展。

我國是成文法國家，權力的互動模式也異于英美等國，法治的變革并非僅靠最高法院幾個判例就能促成。在此特定國情下法的安定就顯得更為的重要，是故法律的修改不可一蹴而就，不可否認這是時代發展的必然，在吸收外國先進理論的同時，更需要考量本國的法制土壤。所以當前行政公益訴訟在我國的體系建設并非短時間內即可完成，這是一項漫長的任務。而在此過程中，對于是否要重新構建一個制度引發人們思考，有人認為應在現有訴訟制度之外再構建出一套行政公益訴訟專有的制度，有人認為這沒有必要。我們認為，由于現行法治化建設的宏觀大環境下，行政公益訴訟并非是我國行政訴訟法之唯一任務，若單獨制定一套特別的制度，不但現有的立法技術尚未成熟到可以輕易完成之，而且更有立法資源浪費之嫌，所以在目前這是不合時宜的。但行政公益訴訟與現行的訴訟制度存在一定的沖突，綜觀其他國家的法律體系的發展過程，為解決這個問題，他們均未立刻對實行中的訴訟體制作出大改革，而是在現有法制框架范圍之中保障此種客觀法秩序維護之目的，在這之中最具有突出特點的即是美國的私人檢察官理論了。這對于我國的立法研究將是一大啟發，也將有利于下一階段行政訴訟立法的發展。