困境中的福利企業改革路徑探析：基于對皖浙地區福利企業的現狀調查

文獻標識碼: A

文章編號: 1007-6875 ( 2015) 03-0063-05

DOI:10. 13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015. 03. 012

收稿日期: 2015－04－20

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基金項目:安徽省教育廳人文重點課題( SK2014A404)。

作者簡介:王海濱( 1964—)，男，安徽舒城人，經濟學碩士，副教授，現任銅陵學院經濟學院副院長。研究方向為:經濟學基礎理論。

社會福利企業是新形勢下我國集中安置殘疾人就業的重要渠道和有效載體之一，它承擔著造福殘疾人、促進社會和諧穩定的職能，也是實施“民生幸福工程”實現兩個率先發展的需要。但目前福利企業存在的困難和問題也是客觀、現實的。隨著市場經濟的逐漸轉型升級和加速發展，過度市場化使我國社會福利企業面臨的競爭和挑戰也更為激烈。因此，探究如何找準新形勢下福利企業改革的突破口，突破制約福利企業發展的桎梏，強化企業管理理念、提升管理水平、增強經營能力，從而實現社會福利企業發展與利益并存、規范與穩定并重的良性運行機制，具有深刻地理論和現實意義。

一、困境產生的宏觀經濟背景

2007年6月，福利企業發展情況發生了重大轉變。由于國家統一實行新的促進殘疾人就業的稅收優惠政策，對社會福利企業的稅收優惠扶持政策作出重大調整，優惠力度大幅下降。從過去實現多年持續快速發展，轉變為現在的發展態勢遲緩，企業生產經營總體情況較政策調整前有較大程度的滑坡，且有逐年下跌的情況，基于對皖浙地區福利企業的現狀調查，主要表現為:

1.福利企業總體數量呈持續減少態勢

從2006年底的3 251家到2012年底的2 691家，減少了560家，每年都有相當數量的企業退出，繼續興辦的企業生產經營積極性也受到相當程度的影響，基本上停留在簡單再生產的水平。

2.福利企業殘疾人集中就業人數逐年下降

從2006年底的8. 5萬人到2013年底的6. 82萬人，且有繼續下降的趨勢。僅政策調整前后集中退出的企業涉及殘疾職工就達1. 2萬人。

3.福利企業主要經濟指標逐年下滑

工業總產值從2006年873億元到2013年644. 97億元，降幅超10%，企業利潤從2006年85億元到2007年38億，2008年16億元，跌幅巨大，尤其是在2010年第一季度受到國際金融危機沖擊和國家稅收優惠大幅下調的雙重影響，安徽省福利企業首次出現了全行業虧損。

4.福利企業的產業結構發生較大調整

一大批技術含量、產品附加值高的科技型企業退出福利企業隊伍，勞動密集型企業成為現有福利企業的主體，整體技術含量和產品附加值較低，企業利潤較差，市場競爭能力較弱。

從上述情況看，目前我國福利企業正處于一個相當困難的發展時期。特別是國家在2007年實行的稅收優惠政策已連續多年未作調整，隨著企業安置殘疾職工成本持續提高，大多數企業安置殘疾職工的難度不斷增長，我國福利企業正面臨困境。如何在形勢下找準制約我國福利企業發展的癥結，已刻不容緩。

二、制約福利企業發展的癥結所在

從本次調研的情況來看，各級地方性政府扶持政策出臺后，福利企業發展和殘疾人集中就業工作初步達到預期目標，取得良好社會效益。但是，當前福利企業的生存發展仍面臨一些比較突出的共性問題，主要表現為:

1.福利企業政策優勢喪失殆盡

2007年出臺的福利企業增值稅退稅最高不得超過每人每年3. 5萬元的國家退稅封頂政策，使得福利企業優惠政策吸引力不足，殘疾人就業難度相對增加。一是該政策未充分考慮地區經濟發展水平差異和不平衡性;二是最低工資的6倍與3. 5萬元的最高限額本身有較大差距;三是未體現殘疾職工的工資、保險及其他管理成本逐年遞增的現實。理論上，新的稅收優惠政策降低了福利企業門檻，按殘疾人數量進行退稅，應當可以促進企業多安置殘疾人。但實際上，隨著優惠政策扶持力度的減弱和殘疾人用工成本的增加，福利企業安置殘疾人收益下降，有的無利可圖基本負效益。安置殘疾人無收益的或收益較低的企業，面臨退出福利企業隊伍、辭退已經安置就業的殘疾職工的局面;殘疾職工人均退稅額達不到3. 5萬封頂限額的福利企業，可能會清退超比例安置的殘疾人;無法“參保”的殘疾人因不被計入安置人數，也可能會被推向社會。因此，總體上新稅收政策的實施客觀上不但造成福利企業數量的萎縮，也增加了殘疾人就業的難度。

2.福利企業的融資需求相當艱難

首先，企業內部融資困難重重。雖然國家出臺大量政策，要在金融上扶持中小企業，但銀行等金融機構要求以物抵押貸款的本質上沒有變，而且往往是“晴天借雨傘、雨天收雨傘”，社會福利企業的融資需求也被層層障礙所阻塞;其次，社會化融資難上加難。翻開近階段的報刊雜志，充斥著打擊中小企業信用體系的非法集資逃債的負面新聞，如浙江東陽吳英案、內蒙古鄂爾多斯房地產資金斷鏈消息、湖南彬州副局長因逃債失蹤多月事件等，無不令大眾提高警惕的目光，即使是親戚朋友，也不敢輕易借錢，也因此導致一些小規模的社會福利企業借不到資金而無法維繼;第三，政策性融資道路漫長。按政策規定，社會福利企業的增值稅退稅都要在每一個季末或半年末按結算后的額度退到企業，但在實際操作中，稅務部門都是根據當年稅收的實際完成情況再進行減免稅結算，而每個稅務部門都有當年必須要完成的繳稅額度，在現在經濟下行的情況下，稅務部門的征收進度往往都達不到原先的要求，對減免的結算只能一推再推，使企業望眼欲穿;第四，非金融機構融資飲鴆止渴。非金融機構融資——本來就是高利貸的代名詞，一般年利率基本超過36%，有的甚至達到180%，而且追債時經常使用一些非法手段，一些企業在銀行還貸、購買原材料等應急時，會慌不擇路的向其融資，而一旦銀行“雨天收傘”或者自身資金鏈斷裂時，那結果是很悲慘的。

3.安置殘疾職工的邊際成本不斷上漲

隨著最低工資標準和社會保險繳費基數的逐年提高，福利企業愈來愈難以承受不斷上升的殘疾職工安置的邊際成本，其安置殘疾人就業的能力和積極性不斷降低。現行政策規定，“福利企業必須具備安置殘疾人上崗工作的基本設施”，因此福利企業配備了便于殘疾人工作和生活的各項無障礙設施。同時，基于殘疾職工自身條件的限制，企業應給予其更多特殊照顧。從調研情況看，除殘疾職工的工資保險費用外，參與調研的福利企業2012年共支出殘疾職工教育培訓費用839. 03萬元，交通食宿等其他福利費用510. 10萬元，因殘疾職工工作失誤、交通等其他事故造成損失100. 20萬元。283家福利企業還設置了專職或兼職的殘疾職工管理人員，支出額外管理費用998. 13萬元。這些專項服務增加了福利企業的正常開支，加大了企業的管理成本。據統計，殘疾職工的平均安置成本已達每人每年3. 80萬元，與人均增值稅減免額3. 21萬元相比，高出每人0. 59萬元，殘疾職工安置的邊際成本與福利企業退稅額倒掛現象日益嚴重。以安徽皖江地區為例，參與本次調研的29家福利企業中，有9家企業的人均增值稅減免額低于殘疾職工人均安置成本達萬元以上，比2011年增加2家。

4.福利企業招工用工難度顯著增加

現行殘疾人社會優待政策眾多，特別是市區和城市周邊的殘疾人勞動就業要求也越來越高，福利企業面臨招工用工難問題。殘疾程度大的，其低保等民生保障待遇相對較高，如果企業沒有輕便多余崗位，本人上崗就業意愿不強。殘疾程度較小的，個人能力強，不愿意從事辛苦崗位，更傾向于社會就業，且有創業補助和社保金補助。同時，由于地方性扶持政策要求優先招用本地殘疾人就業，限制了福利企業招工的地域范圍，使得福利企業招工難度進一步加大。以皖江地區為例，2013年福利企業需要招用殘疾職工160人，實際招用殘疾職工65人，還不到需要招聘的殘疾職工人數的一半。隨著福利企業規模的不斷發展壯大，由于安置比例的需要，在增加福利企業職工總人數的前提下，按比例增加殘疾職工人數的難題更為突出。形成了福利企業招不到本地殘疾職工，周邊縣區殘疾人想到皖江地區就業因福利企業享受不到退稅政策而無法就業的局面。另一方面，與其他職工相比，殘疾職工的素質相對較差，其熟悉掌握職業技能的速度和程度也較弱，大多只能從事輔助類工作，且工作隨意性較大，因此福利企業對殘疾職工的管理難度較大，企業的安全生產責任更重。這些原因造成了殘疾人就業難和福利企業招工難矛盾并存的現狀。

5.福利企業整體贏利能力明顯下降

隨著經濟波動，貸款困難，市場競爭加劇，困難福利企業逐年增加，同行業競爭優勢不復存在。從本次調研情況來看，29家參與調研的福利企業中，2013年虧損企業有14家，占總數的40. 85%，比2010年增加7家，皖江地區幾乎三分之一以上的福利企業處于虧損狀態。且福利企業總體上也出現了由多變少、由強變弱、由爭變推的不利局面。同時現行政策按安置的殘疾職工數進行退稅和獎勵，客觀上造成勞動密集型和低附加值企業安置殘疾人收益相對較大，鼓勵了工資水平低、附加值低的勞動密集型企業。然而這種政策導向并不符合國家的宏觀產業政策，不利于福利企業轉型升級，創新發展。從人均利潤看，福利企業與主要行業相比，也處于較低水平，2013年，皖江地區福利企業人均利潤僅為2 182. 99元/人。通過上述幾個指標的考察，我們發現即使經過十多年的市場競爭，福利企業規模仍然偏小，在市場經濟條件下面臨的困難越來越大，競爭力并沒有得到提升。2012年虧損福利企業又進一步增加，最終必將影響福利企業的健康發展和殘疾職工的權益保障。

三、困境中的福利企業向何處去:改革的突破口

福利企業改革突破口的提出是基于皖江地區福利企業改制已經取得的階段性成果。其中以“一條主線、一個突出、三大類型、五種形式”的改革基本特點為目標。既圍繞盤活存量資本，整體搞活福利企業這條主線，突出制度創新、大力開展扶持壯大、產權制度改革和經營權調整三大類型的改革。具體表現為扶持壯大、改制出售、合資嫁接、二個退出(國有和集體)、破產淘汰等五種形式，努力促進我省福利企業經濟體制和增長方式的轉變。具體操作中，一是力爭通過中介機構對福利企業進行資產重估，用法律形式規范出資者和福利企業的關系。那么，難點之一:如何克服中介機構在操作中由于缺乏實踐經驗和福利企業本身缺乏公司法律的專業知識而使產權改革步履維艱。二是努力引導福利企業產權改革與引進資金相結合，多種形式積極引進內外資金，與福利企業嫁接、合作、進行福利企業的產權結構重組和財產組織形式更新。難點之二:如何克服實際運作中政策法規的適用尺度，避免收效甚微的尷尬狀況。三是調整福利企業產權結構，變過去集體投資為主，為集體、各類法人、職工個人、社會自然人共同參與的多元化投資主體，從而對福利企業形成較強的產權約束機制。難點之三:如何克服如此之舉使得福利企業性質變得撲朔迷離而使政府監管變得無所適從。由此可見，如何引導和強化對福利企業的監管，是目前最緊迫最亟待解決的難題。福利企業作為接納、安置殘疾職工并依法享受國家和地方政策優惠的企業形式，在創造經濟效益的同時，也承擔著重要的社會責任。實踐中，由于企業自身管理意識不強、職能部門監管不到位、政策落實不完善等原因，對福利企業監督管理還存在一些問題，需采取有效措施加以解決。為此筆者提出以下針對性措施:

(一)制定切合實際的優惠政策，加大對福利企業的扶持力度

一是要加強對我省福利企業的領導，建議將目前的各地市福利企業服務中心恢復為福利生產辦公室，作為參公單位，代表政府履行對福利企業的管理職能，統一規范全市福利企業的資質管理和監督管理，協調解決福利企業發展中的問題，切實維護殘疾職工的合法權益和國家稅收優惠政策的嚴肅性，推動福利企業健康有序發展。

二是各級政府要出臺相關福利企業的規范性文件，明確責任:由民政部門作為全市福利企業的主管部門，國稅局、地稅局負責福利企業的稅收征收與減免，人社局負責監督殘疾人勞動報酬和勞動保護，殘聯負責殘疾人鑒定。

三是各市、縣(市)區兩級政府要把福利企業的管理經費納入地方財政預算，把發展福利企業納入全市經濟發展的整體規劃，大力促進福利企業的發展。

四是政府有關部門要嚴格落實有關優惠政策，為福利企業的發展營造良好的環境。稅務部門要嚴格加強對福利企業的稅收監管，支持依法納稅，促進誠信納稅，特別要注意保障福利企業的合法權益，保證福利企業稅收優惠政策執行到位，將福利企業的減(退)稅額改為當地職工最低工資標準的6倍執行，而不是現在的每人每年3. 5萬元封頂。對違反福利企業政策的個人和單位，要予以嚴查。對城維稅、教育附加費、地方教育費應從政策上進一步明確，給予減免;對房產稅征收應按湖北省相關文件及新的福利企業就業標準規定予以減免;對增值稅(營業稅)退稅，應明確不再納入企業應納稅所得額，計征企業所得稅。鼓勵支持福利企業發展生產，加快產業結構調整、技術創新和品牌創新，對福利企業在生產、經營、技術、資金、物資、水電、場地使用等方面給予優先扶持。加大殘疾人就業保障金和社會保險等方面的補貼力度，學習北京、上海、浙江等地的作法，對超比例安置殘疾人的福利企業，從同級殘疾人就業保障金和同級財政中拿出一定的資金，按超比例的人數，每人每年給予一定的財政補貼或獎勵。對發展有困難而市場前景好的企業，殘保金可作為低息無息貸款予以扶持。

(二)依托皖江區域高等教育資源，推進協同創新

我省民政部門應協調國家相關部門，探索設立福利企業生產發展專項資金。對新辦福利企業進行創業資助，對福利企業產品結構調整和科技成果轉化、技術改造項目進行貼息，對福利企業社會化服務體系進行資助等。同時，依托民政部門管理社團組織的優勢，鼓勵成立專門服務于福利企業融資、擔保、合作、發展的社會團體組織，以社團組織為平臺，為福利企業的融資、咨詢管理、人才開發、法律服務、小額貸款等提供全方位的政策支持和服務。

通過改革創新形成了包括支持福利企業自主創新在內的政策體系，并不斷完善。目前我省自主創新政策主要以事后無償獎補方式支持，實現公開、公正、透明，但資金使用不夠集中，對初創期、前瞻性福利企業和原創性項目缺少支持方式;同時，我省風險投資還較薄弱，對種子福利企業風險投資尤為不足。下一步，要繼續加大改革力度，利用皖江區域經濟研究所、皖江區域經濟協同創新中心等高校資源，強化福利企業政策設計。一是建立完善創業基金和產業基金，探索有償滾動使用等支持方式，加強孵化器福利企業投資參股、初創型福利企業風險投資補償等支持政策，繼續完善政策采購首購和訂購等制度，加強對創新型產品的支持力度。二是建立健全有效的考核激勵機制。圍繞確立的目標、存在的問題，有針對性地完善福利企業考核評價體系，把培育高新技術福利企業、專利、研發投入作為提升創新能力的重要抓手，納入到市、縣、開發區的考核目標，主動為提升福利企業創新能力出思路、出政策、定措施，強化引導，優化服務。三是積極為福利企業創新發展營造更具吸引力的環境。最大限度地利用好國家推進科技體制改革的政策措施，優化福利企業創新發展環境，優先為高新技術福利企業發展提供要素保障，搞好金融、土地、人才等方面的要素服務。

(三)加強福利企業監督管理，規范福利企業經濟行為

1.加強福利企業殘疾職工就業管理

要嚴格執行國家關于福利企業安置職工享受扶持政策的強制性規定，嚴把福利企業殘疾人安置比例關，確保殘疾人正常在崗上班。對福利企業需要調整、使用殘疾職工的，及時辦理殘疾職工變更登記，提高殘疾人集中就業質量。

2.強化職能部門監管職責

民政、稅務、工商、勞動保障等部門要加強協調合作，對福利企業實行動態管理，開展規范用工、安全生產、殘疾職工權益保障等執法檢查，依法進行企業資格認定、年檢、變更登記、稅收征管，形成齊抓共管局面，促進福利企業健康發展，保障殘疾人合法權益。

3.嚴格適用稅收優惠政策

要進一步完善加強福利企業管理的規定措施，特別是在福利企業享受稅收優惠政策方面要嚴格適用條件，嚴格執法。依法認定福利企業資質，依法進行稅收征管，讓符合政策規定的福利企業及時享受政策優惠，對不符合條件的企業暫停享受，甚至取消享受資格，避免國家稅收遭受損失，真正發揮用稅收政策保障與促進福利企業創造經濟效益與社會效益的作用。

4.嚴厲打擊福利企業監管中發生的職務犯罪

要加大對負有監管職責的國家機關工作人員職務犯罪的打擊力度，對違規為福利企業辦理退稅、資格認定、年檢等行為涉嫌瀆職、受賄犯罪的國家機關工作人員，應依法予以懲處，確保國家扶持福利企業政策正確實施，保障福利企業健康穩定發展。