李光耀的政治遺產核心在制度化

黃靖

李光耀先生去世，舉世哀悼。李光耀之所以受世人敬重，在于其領導下的新加坡獲得成功。新加坡1965年建國后，迅速從東南亞最大的“貧民窟”發展為亞洲最先進、人均收入最高的城市國家。回望歷史，實現這樣的巨變原因何在？

新加坡立國之初，冷戰正酣。隨著越戰的不斷升級，意識形態主導的中美對立，影響著亞太發展的戰略格局。李光耀清醒地認識到美國在亞太不可撼動的霸主地位，以及新加坡所處的馬六甲海峽在美國亞太戰略中關鍵作用，尚在“襁褓”之中的新加坡，必須順勢而為。為此，李光耀帶領新加坡迅速“右轉”，政治上加入美國陣營，以此獲得安全保障。

在此之后，隨著中美關系的正常化和中國改革開放發展戰略的確立，李光耀準確把握了中美關系主導亞太以至整個世界局勢這一戰略主脈，充分發揮新加坡作為華人國家的獨特優勢，積極斡旋于中美之間，凸顯了新加坡在亞太國際關系以及區域政治中的重要作用。

在經濟上，二戰后的新興獨立國家，往往采取了注重民族工業的“關門”經濟發展政策。而李光耀領導的新加坡則反其道而行之，對世界經濟敞開國門，從制度、政策以至經營方式上與世界經濟接軌。

迅速確立穩定的中產階級公民社會是新加坡另一個成功之處。建國之初，新加坡國民居住條件臟擠亂差，不僅滋生了種種問題，而且居無定所的貧民社會是動亂的根源。因此，“居者有其屋”成為李光耀主抓的重要國策之一，大力推行公共房屋建設，確保不同收入的國民都能擁有自己的住所。必須強調的是，新加坡讓市場經濟在“居者有其屋”的政策中發揮主導作用。從土地購買、分配到房屋的建造出售，都在市場競爭的機制下完成，政府只是依法履行監督指導之責。

“居者有其屋”政策使新加坡人無論貧富都有了屬于自己的產業，使“有所失”的中產階級成為新加坡的主體群體，進而成為推動經濟發展、維持政治穩定的中堅力量。

而在復雜多變的內外環境下，新加坡卻能夠始終保持政治穩定，其關鍵在于李光耀建立了高度制度化的政府治理體制。尤其是三個關鍵政治領域的制度化。

其一，權力制度化。李光耀曾集大權于一身，但始終堅持憲法代表國家最高權威。公共權力的設置、授予、更替、運作、分配，以及各種權力之間的關聯等，都嚴格依照憲法來界定和規范。權力的真正擁有者，是依法設立的各級政府機構，而不是掌管這些部門的人。各級主管和所有公務人員的選拔任用及其權力范圍，都有明確的制度規范。各部門之間的互動也由制度來界定。權力制度化的根本目的，就是要用制度的籠子來防止濫權。

其二，政策制定的制度化。從政策建議到具體政策的形成，都要經過一個不可隨意更改的既定程序，靠程序來杜絕政策制定過程中的“人治”因素，促生制衡機制，保證政策制定的公開與公正。這不僅防止了黑箱作業所必然導致的濫權和腐敗，而且使政策的制定過程成為各階層和各利益團體的博弈和妥協過程。畢竟，民主政治的實質，就是妥協制度化。

其三，政治參與的制度化。選舉、集會、抗議、聽證、游行、報告等各種涉及民眾參與的政治活動，都必須按照既定的法律制度進行。通過制度化的參與管道與方式來確保有效和充分的政治參與。

政治體制的高度制度化，使新加坡不因人授權，更不因事濫權，始終以規范的制度選拔優秀人才進入政府工作。政府治理層級的制度設計確保了廣泛有效的政治參與，從而保障了國民的基本權利，促進了國民的政治認同，提升了國民自豪感，為政治穩定奠定了良好的社會基礎。這些就是李光耀先生的政治遺產，也是新加坡的立國之本。▲

（作者是新加坡國立大學李光耀公共政策學院教授、亞洲與全球化研究所所長）