適應新型城鎮化發展的城鄉土地利用和管理研究
——以湖南省為例

沈 彥，麻戰洪，曾 毅

（湖南省國土資源規劃院，湖南 長沙410007）

適應新型城鎮化發展的城鄉土地利用和管理研究
——以湖南省為例

沈 彥，麻戰洪，曾 毅

（湖南省國土資源規劃院，湖南 長沙410007）

在理論總結和政策解讀的基礎上，以湖南省為例，研究了新型城鎮化背景下城鄉土地利用與管理的相關內容，分析了湖南省城鎮化進程中土地利用和管理存在的問題及原因，并針對國土空間實際情況，將湖南省劃分為長株潭城市群區、洞庭湖區、湘中南區和大湘西區四大版塊，分別提出了各區適應新型城鎮化發展的土地資源利用模式，最后從統籌謀劃城鎮發展格局、強化差別化土地政策調控、提高城鎮空間綜合承載能力、釋放農村土地改革紅利、完善土地財稅和融資制度、全面推進國土綜合整治等方面提出了推進城鄉土地合理利用與高效管理的對策。

新型城鎮化；城鄉土地利用與管理；湖南

新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化。改革開放以來，我國城鎮化發展成就顯著，城鄉面貌日新月異，但快速城鎮化背后潛藏的發展方式粗放、基本公共服務水平低、區域發展不均衡等問題日益凸顯。2012年，中央經濟工作會議指出城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要積極引導城鎮化健康發展。從國土資源管理的角度來看，推進新型城鎮化的過程最重要的就是推動土地資源的集約利用和高效配置，在保障城鎮化發展合理用地需求的同時，促進城鎮化質量的提高。

湖南省城鎮化質量不高帶來的土地利用問題越來越突出。放眼全國，湖南的城鎮化率還處于“跟跑者”的位置，城鎮化的潛力還沒有得到充分發掘，對于處于我國中部的湖南省來說，新型城鎮化無疑是后發趕超的最佳跳板和富民強省的最佳路徑。在新型城鎮化背景下，如何科學、合理利用土地資源，提高土地節約集約利用水平，提升土地利用效率，健全和完善土地合理利用方式與途徑，改革創新土地利用管理制度，是湖南省新型城鎮化發展亟待探討的關鍵問題，對有效促進全省城鎮化健康發展具有重要意義。

1 城鎮化與土地利用的關系

城鎮化是社會發展進步的必經之路[1]，城鎮化過程必然要占用大量土地，而土地是城市發展的基礎。城鎮化的發展雖然提高了城市土地利用的經濟效益，但若缺乏科學、合理控制土地供給的途徑，會造成生態和社會效益的負面影響。

1.1 城鎮化對土地利用的影響

城鎮化過程會導致土地利用功能分區的變化，而這種變化會直接影響土地利用方向和結構。市區的再城市化將占用郊區的農業用地，但是其職能不會消失，從而改變郊區的土地利用結構和方向。另外，基礎設施建設過程中必然會導致土地利用結構的復雜化和土地利用類型的多樣化，而人口的增加以及經濟社會的發展，使得城市區域內部的環境日益惡化。城鎮化與工業化相伴發展，致使城市內部無法滿足工業用地的需求，因此也會間接地改變郊區土地利用結構。

1.2 土地利用對城鎮化旳影響

城鎮土地的合理利用和擴展，能使城市的土地得到有效利用，對城市經濟的發展起促進作用，城市土地的承載力也相應提高。還可以協調城市內部各用地單位的用地比例，從而確定城市用地合理的等級規模，提高城市經濟、社會及生態效益，提升城鎮土地的整體功能。

2 湖南省城鄉土地利用和管理現狀分析

2.1 土地利用現狀

2.1.1 土地利用結構 按土地利用總體規劃分類標準，根據地籍變更數據統計，2013年湖南省土地資源總規模2 118.36萬hm2。其中：農用地1 822.84萬hm2，占土地總規模的86.05%；建設用地157.85萬hm2，占土地總規模的7.45%；未利用地137.66萬hm2，占土地總規模的6.50%。

2.1.2 城鄉建設用地空間分布 湖南省城鎮建設用地以及獨立工礦用地主要集中分布在由京廣鐵路、京珠高速公路、107國道及湘江共同構成的湘東經濟走廊一帶，另外隨著洞庭湖生態經濟區、湘南承接產業轉移示范區的建設，小城鎮發展較快，建制鎮用地比例也比較大；農村居民點則集中分布于湘江沿岸經濟發達的河谷平原和盆地區以及環洞庭湖平原區，這些地區地勢平坦、經濟發達、農業基礎較好，農村居民點相對密集。

2.2 城鎮化進程中的土地利用變化特點

伴隨著城鎮化的快速發展，土地利用相應發生了巨大變化，為工業化、城鎮化的快速發展提供了充足的空間，促進了城鄉發展、民生改善和基礎設施建設，為全省經濟平穩較快發展提供了堅實的保障。

2.2.1 優質耕地流失較為嚴重，耕地結構發生較大改變 一是耕地流失規模較大。2004～2013年，全省土地利用雖實現了耕地占補平衡，但總體來看，因生態退耕、災毀、農業結構調整等，全省近10年的耕地面積凈減少2.21萬hm2，平均每年流失耕地超過2 000 hm2。二是耕地格局發生變化。從耕地流失區域來看，不同地區的耕地流失情況差異較大。10年中，耕地占用和補充的區域差異導致全省耕地格局發生略微變化，長株潭、湘中南地區的耕地比例不斷下降，洞庭湖區及湘西地區的耕地比例不斷上升。三是耕地質量有所下降。10年間建設占用的耕地大多數為排灌設施齊全、熟化程度好、生產能力高的水田，而補充的耕地中基礎設施配套相對不足，生產能力較低。此外，湘西、湘東南還有部分耕地處于生態脆弱區，全省坡度大于25°的耕地數量約4.16萬hm2，生產保障能力還不穩定。

2.2.2 建設用地規模不斷擴張，結構和效率有待優化提升 近5年建設用地增長速度明顯快于前5年。從區域上看，長株潭地區的建設用地增長速度最快，洞庭湖地區的增速最慢，遠低于全省平均水平，而近5年湘中南及湘西地區的建設用地增速有明顯提升趨勢。建設用地利用效率有待進一步提高。近10年，全省人均城鎮工礦用地規模不降反升。農村居民點用地規模仍在擴大，農村“空心化”現象日趨嚴重。

2.2.3 未利用土地不斷減少，生態用地空間面臨挑戰2004～2013年間，全省未利用土地面積共減少約54.43萬hm2，其中水域面積減少了8.26萬hm2，自然保留地面積減少46.16萬hm2。由于未利用地具備氣候水土調節、生物多樣性保護等生態功能，該地類的不斷減少，也給全省生態安全建設帶來了較大挑戰。

2.3 現行土地利用管理制度概況

2.3.1 二元土地制度 現行的二元土地制度模式，即土地市場城鄉分割和政府主導的模式，雖然這種模式為全省高速工業化和快速城市化做出了重大貢獻，但也帶來了土地市場發育不完善、農民土地財產權利被侵犯以及土地利益矛盾加劇等問題[2]。

2.3.2 土地征收與征用制度 現行二元土地制度在土地管理上把城市土地和農村集體土地截然分開，農村土地屬于集體所有，城市土地屬于國家所有，國家可以對農村土地實行征收或者征用并給予補償。征地補償額度過低和結構失衡、補償程序和結果不合理、被征地農民再就業困難等引發了一系列土地糾紛。

2.3.3 財稅分權制度 分稅制改革使地方政府成為獨立的財政實體，各地的積極性得到極大發揮。由于城市建設資金短缺，地方政府只能依靠一級土地市場的壟斷性地位獲取土地收益。于是，通過大規模圈地、新城開發等一系列過熱和超理性開發行為以及不合理的利用導向，造成大量土地閑置或粗放利用[3]。

2.3.4 土地稅收制度 湖南省現行土地稅收制度主要存在稅種體系不合理、稅種設置重復與缺失并存，稅負結構不合理等問題，表現為對土地使用權流轉征稅過多，征收過高，土地保有期間稅負偏低等。

3 湖南省城鎮化進程中土地利用和管理存在的問題及原因分析

3.1 城鎮化建設與優質耕地分布空間高度重合，耕地保護任務艱巨

由于優質耕地分布區域與城鎮化建設區域高度重合，建設占用對耕地質量、結構和空間分布的影響不容忽視[4]。近10年，全省建設占用的耕地近1/2為水田和菜地，同期補充的耕地中水田和菜地不到1/3。湘東北洞庭湖平原和湘中丘陵盆地區是全省優質耕地集中分布地區，而近幾年長株潭城市群及湘中南地區也是全省城鎮化建設重點發展區域，城鎮化建設導致耕地流失量較大。

其主要原因：一方面是城鎮化快速推進急需大量建設用地的支撐，同時各地在發展的壓力下，違規農轉建的情況屢有發生；另一方面是耕地保護沒有得到應有的重視，城郊附近大量良田被征占，而復墾的耕地大多地力貧瘠，短期內難以種植，隨著耕地后備資源的逐步減少，補充耕地上山、下灘時有發生。

3.2 城鄉建設用地利用較粗放，承載人口和產業的能力有待加強

近年來，湖南省快速城鎮化進程中城市空間利用呈現低密度、分散化的傾向，建設用地規模擴張，等級結構不合理，投資開發強度低。與此同時，集鎮和村莊也出現用地低效、閑置荒廢現象。據調查，目前湖南省農村居民點中的空閑和閑置用地達10%～15%，相當于城鎮建設用地的1/4～1/3。

主要原因：傳統的擴張用地沖動還不同程度地存在，土地資源稀缺的意識十分淡薄。國土資源管理體制機制尚不完善，還不能完全適應土地的節約集約利用。隨著農村勞動力大量外出和農村人口凈減少，農村“空心化”和住房閑置現象也較普遍。

3.3 城鎮布局和用地結構欠合理，土地利用效率需進一步提高

目前，湖南省一些城市內部土地利用結構、布局不合理，鋪張浪費和過度密集并存，城市問題顯現；其次，舊城區各類用地混雜交錯，住宅區過于密集，不僅使城市環境質量下降，而且影響中心商務區功能的正常發揮；同時，傳統街區的保護也影響著城市的良性可持續發展。

主要原因：地方政府依賴土地財政的經濟增長模式尚未根本轉變，“項目引導規劃”的情況依然存在。此外，舊城改造既費時又費錢，同時還需要解決居民就業、社會保障等問題。

3.4 過多依賴土地財政和土地金融推進城鎮建設，潛在的經濟風險和社會風險不容忽視

近年來，一些經濟發達地區城鎮建設資金的1/2來自土地出讓收人。這種過度依賴土地出讓收益和土地抵押等方式籌措資金來推進城鎮化的模式，存在財政金融風險，也加劇了土地的供需矛盾。

主要原因：現行土地管理制度不夠完善，難以抑制土地閑置等現象。另外，由征地補償安置標準偏低、征地程序不到位、安置方式單一、社會保障不足等引發的社會矛盾相應增多，社會風險也會加劇。

3.5 現行農村土地管理制度制約城鄉要素流動，農民利益受到損害

目前，集體土地不能流轉，集體土地產權設置不夠清晰。這種制度已經越來越不適應城鄉要素流動的需要，進城農民的農村承包地和宅基地的流轉存在很大困難。

主要原因：在我國現行農村土地產權制度下，農村集體土地權能不夠完整，轉讓、抵押等權利受到限制，土地要素難以在城鄉之間、鄉村之間有序地自由流動，市場機制難以在國有土地和集體土地配置中發揮應有作用。

4 適應新型城鎮化發展的土地利用模式

結合湖南省地形地貌以及土地資源特點，深入貫徹落實科學發展觀，針對國土空間實際情況，將全省劃分為長株潭城市群區、洞庭湖區、湘中南區和大湘西區4大版塊，分別提出各區適應新型城鎮化發展的土地資源利用模式。

4.1 長株潭城市群區——建立以土地節約、集約和生態保護為前提的“兩型”利用模式

該區包括長沙、株洲、湘潭，是全國“兩型”社會建設綜合配套改革試驗區之一。按照“兩型”社會建設的要求，以國家綜合性高技術產業基地為依托，以交通為先導，推動傳統產業改造、升級，保障“兩型”產業發展用地。優先安排基礎設施建設用地。適度控制城鎮建設用地規模，以城鎮土地內涵挖潛為主，有效整合空間資源。嚴格保護耕地，可利用經濟手段，通過耕地易地置換、耕地指標易地轉讓等方式，實現耕地數量和質量的平衡。全面推進生態建設，發展循環經濟，加強污染土地綜合治理，建設湘江生態經濟帶，構建“一心一帶，山丘河湖交織，生物多樣”的生態網絡。積極發展城郊農業、創匯農業和觀光農業，提高城市郊區農用地利用效益。

4.2 洞庭湖區——建立以生態和經濟安全為主導的土地綜合利用模式

該區包括岳陽、常德、益陽，結合長江經濟帶建設國家戰略，加強洞庭湖生態經濟區綜合治理，嚴格保護洞庭湖區濕地，恢復其洪水調蓄能力及其他生態功能，改善土地生態環境。大力開展農村居民點整理，挖掘耕地補充潛力，加大耕地特別是基本農田建設力度。積極建設中心小城鎮，引導產業集群發展，優先保障農產品加工、石化、造紙、卷煙等產業用地需求，完善公路交通網絡，改善農村交通條件，保障水利設施用地，提高區域整體發展能力。

4.3 湘中南區——建立以承接產業轉移為主題的土地立體開發利用模式

該區包括婁底、衡陽、郴州、永州，積極承接“珠三角”地區產業轉移，合理調劑用地指標，提高招商引資項目用地綜合效益。重點保障精品鋼材、有色冶煉及深加工、礦產資源開發等產業用地。在嚴格保護生態環境的前提下，向低丘緩坡拓展城鎮和工礦建設用地空間，適度開發耕地后備資源，改良中低產田，提高土地綜合生產能力。

4.4 大湘西區——建立以人為本的扶貧開發土地利用模式

該區包括湘西自治州和邵陽、張家界、懷化，結合實施武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃，保證旅游和生態用地，保障基礎設施、生態環境建設、優勢特色產業用地，嚴格禁止對破壞生態、污染環境的產業供地。合理安排中心城市、交通干線建設用地和綠色農產品加工產業用地，適度開發未利用地，提高土地集約利用水平。

5 推進城鄉土地合理利用與高效管理的對策

圍繞農業轉移人口市民化、基本公共服務供給、資源保障、生態環境變化、基礎設施建設等重大任務，通過優化城鎮化發展布局，著力解決城鎮化過程中面臨的人口、土地、融資、生態等難題，以加強資源管理惠民生為主線，用資源生態極限倒逼城市擴張方式轉變，用資源環境指標引導城鄉人口合理流動，用資源有償使用支撐城市社會發展，以差別化的土地政策促進大、中、小城鎮協調發展。

5.1 統籌謀劃城鎮發展格局

以城市資源環境承載力為基礎，統籌相關規劃；以差別化的資源配置政策和空間管制措施為抓手，統籌城市群、經濟區的布局，統籌城市群內產業和功能布局，優化城鎮發展格局，提升國土空間的經濟密度和集聚程度。

5.2 強化差別化土地政策調控

以促進大、中、小城市和小城鎮協調發展為目標，落實節約優先戰略，全面實行資源利用總量控制、供需雙向調節、差別化管理，實行區域和產業差別化土地政策，促進區域協調發展和產業轉型升級。

5.3 提高城鎮空間綜合承載能力

以資源節約集約利用為重點，統籌土地利用規劃與交通等基礎設施規劃，強化規劃、計劃、標準管理，創新土地政策，支撐產業轉型升級，提高城鎮綜合承載能力，以土地利用結構和布局調整降低自然資源消耗，使城鎮由外延擴張向內涵提升發展轉變。

5.4 釋放農村土地改革紅利

著眼促進農業生產和城鄉公共基礎服務均等化，通過農村土地制度改革，探索集體土地產權實現財產價值的有效途徑，探索集體土地財產權與農民身份相分離的有效途徑，實現農村土地產權動態公平分配，統籌城鄉建設用地布局，破解農業轉移人口的雙重用地難題[5-6]。

5.5 完善土地財稅和融資制度

以建立可持續的公共財政和融資機制為重點，深化土地有償使用制度改革，由增量土地融資機制向存量土地籌資機制轉變，增強土地稅收的調控作用，提升保有成本，穩定土地財政收入，提高土地收益對城鎮發展的持續支撐能力[3]。

5.6 全面推進國土綜合整治

以人地和諧為目標，以國土整治為平臺，實施農村土地政策和城鄉環境綜合治理，強化生態修復和環境監控，提升國土承載能力，提高人居環境質量，促進生態文明建設。

[1] 李世平.土地發展權淺說[J].國土資源科技管理，2002，20（2）：15.

[2]許經勇.新型城鎮化有賴于戶籍、土地制度改革同步推進[J].學習論壇，2013，29（7）：35-38.

[3]張立彥.中國政府土地收益制度研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2010.139-142.

[4]李武艷.浙江省城市化對耕地影響的時空特征研究[J].中國土地科學，2011，25（5）：50-55.

[5]張遠索.新型城鎮化背景下城鄉土地市場統籌構建[J].中國土地科學，2013，27（11）：39-44.

[6]葉劍平.城鄉統籌發展與土地利用[J].現代城市研究，2009，（2）：17-19.

（責任編輯：成 平）

Urban and Rural Land Use and Management toward New-style Urbanization Development

SHEN Yan，MA Zhan-hong，ZENG Yi
（Hunan Planning Institute of land and Resources,Changsha 410007,PRC）

On the basis of the theoretical summary and policy interpretation,taking Hunan as example,studied the land utilization and managementunder the background of new urbanization,analyzed the existing problems and pointed out the reasons.According to different space of national land,the paper divided Hunan into four areas,w hich were Changsha-Zhuzhou-Xiangtan city group,Dongting lake area, Central-southern Hunan area and Western Hunan area,and put forw ard land utilizationmodel toward new-type urbanization respectively.In order to promote the rational utilization and efficient supervise of the urban-rural land,relevant countermeasures should be taken like overall planning urban developmentpattern,strengthening the differentiation of land policy,improving the comprehensive carrying capacity of urban space and releasing the rural land reforMbonus,improving the land tax and financing systeMand promoting the comprehensive improvement.

new-typeurbanization;urban and rural land useandmanagement;Hunan

F301.2

A

1006-060X（2015）04-0125-04

10.16498/j.cnki.hnnykx.2015.04.039

2015-03-13

沈 彥（1980-），男，湖南資興市人，工程師，主要從事土地資源評價、規劃研究。