地方人大參與社會治理的制度優勢與功能開發

弓聯兵+李亞楠

近年來，我國各地頻發群體性事件，對社會穩定和政府治理帶來了巨大的壓力和挑戰。從發生學的角度來看，盡管群體性事件發生的直接原因不同，涉及各種行業和領域，但歸根到底都是由于社會轉型期利益分化以及利益分配不均衡所致，如何將合理的利益訴求通過規范的體制性渠道進行表達和維護，就成為化解群體性事件的基本思路。

一、體制阻滯與群體性事件

從當前群體性事件發生的根本原因來看，所有群體性事件都與個人利益和群體利益有著密切的關系。有學者調研后發現，我國99%的群體事件是由民眾利益受侵害引起[1]。馬克思就曾說：“人們奮斗所爭取的一切，都同他的利益有關。”[2]可以說，追求利益是人類一切社會活動的動因，并且這種利益追求隨著社會分工的發展而強化。在一個利益分化的社會里，利益是主導群體行為和個體行為的基本依據。在利益分化的過程中，由于利益重構改變著幾乎所有相關者的利益，所以新的利益差別以及由此產生的利益矛盾甚至利益沖突也就必然要產生[3]。

從已有的研究和事實來看，基于利益維護的維權事件目前已成為群體性事件的主要類型。于建嶸教授研究認為，維權事件約占目前全國群體性突發事件的80%以上。在農民維權中，土地問題約占65%以上。農村土地糾紛最集中的地區是沿海較發達地區，其中以浙江、山東、江蘇、河北、廣東最為突出。這些地區爭議的主要是非法或強制性征地，農民抗爭的對象主要是市、縣政府。在中部地區的安徽、河南、黑龍江等地區所表現出來的問題主要是對農民土地承包權的侵犯，抗爭的對象主要是鄉鎮及村級組織。工人維權的主要問題是國有企業改制、拖欠工資、社會保險、破產安置、勞動時間、毆打工人等方面。市民維權房屋拆遷是主要問題。無論是農民，還是工人及市民，都把具體的利益訴求作為行動的目標[4]。

當合法和規范的制度化渠道無法表達訴求和維護利益的時候，民眾往往會選擇非法的或體制外的方式進行表達。日積月累，使矛盾激化引發群體性事件。在現實條件下，利益群體尤其是弱勢群體由于擁有的各種資源較少，利益訴求和維護渠道不暢通，尤其是社會吸納民眾正常利益表達的制度化組織渠道阻塞，利益訴求的組織依托缺失，民眾在表達自身利益時，利益表達的離散化程度較高，導致公眾無法表達自己的利益訴求。在利益訴求長期得不到黨政部門的有效回應，以致矛盾持續積累，在利益受損得不到補償的情況下，會引起相關利益群體巨大的相對剝奪感，當發現通過制度化的渠道無法解決問題的時候，就不得不借助于一種非常態政治參與的途徑，甚至采取極端的表達和追求方式，如靜坐、集體上訪、非法舉行集會游行、圍堵和沖擊黨政機關等方式來發泄不滿和表達自己的利益訴求。

針對群體性事件的治理，黨的十六屆六中全會曾在《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中強調指出：“積極預防和妥善處置人民內部矛盾引發的群體性事件，維護群眾利益和社會穩定。”在社會利益分化已成基本形態的事實下，各種各樣的社會沖突也將成為社會普遍現象，正如美國政治學家亨廷頓所言：一個國家公民政治參與的要求會隨著利益的分化而增長，如果其政治體系無法給個人或團體提供制度化的參與渠道，那么個人和社會群體的政治行為就有可能給社會帶來動亂[5]。因此，對于群體性事件這類激烈的社會沖突不能停留在“救火式”或“運動式”治理的思維，而應當在預防和處理的每個環節進行必要的制度化建設，通過制度本身吸納利益表達和協調利益關系，從而在根本上舒緩社會沖突帶來的社會不穩定。如果不能通過制度解決矛盾糾紛而是通過非制度化的方式得以解決，則會弱化制度權威，使更多的人尋找非制度化的解決途徑。加強群體性事件治理的制度化建設，一方面是進行體制機制創新，另一個方面就是在已有制度結構上開發和挖掘更為有效的制度功能，充分利用已有的制度功能。從這個意義上說，地方人大制度功能發揮就成為治理群體性事件的應有之義和迫切任務。

二、地方人大制度功能及其優勢

習近平在《慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》中指出：“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。”[6]人民代表大會制度本身符合現代政治理念，滿足了現代社會對政治的要求。因此，人民代表大會制度完全可以承載和消解現代化對政治帶來的壓力，也可以在治理群體性事件上發揮應有功能。由于政治和社會的不穩定往往產生于政治體系的能力和社會要求之間的脫節，所以，如不充分挖掘和利用這種制度的價值和功能，就會帶來制度資源的極大浪費，增大治理的成本[7]。從人民代表大會制度的價值內涵和內在結構來看，人民代表大會制度具有民意整合與溝通、利益表達與維護等基本功能。

（一）民意整合和溝通

作為我國的政權組織形式，人民代表大會制度體現了社會主義國家最根本的政治原則，即“一切權力屬于人民”。人民通過選舉等方式將權力委托于人民代表大會，由其代表人民行使國家權力。根據憲法和法律規定，在國家層面，全國人民代表大會是國家最高權力機關，在地方層面，地方人民代表大會是地方國家權力機關，代表人民行使國家權力[8]。正因為人大在制度設計上是法定的民意代表機構，因此，民眾可以通過他們選出的代表，將自己的意愿及時、充分地反映到國家權力機關中去。人大則依照法定程序就各方面的民意展開充分的討論與整合，進而提升為國家意志。這樣的國家意志就不易偏離廣泛的民意要求，因為“人不會反對他自己”，所以，整合了廣泛民意出臺的法律政策，民眾總會自覺和理性的對待，而不會采取激烈的方式來反對和抵制。

由于地方人大更接近民眾，更能掌握最真實的民意，因此，地方人大按照法定程序吸納和整合民意，更能作出符合民意的政策和行為。馬克思曾說：“脫離被代表人意識的代表機關，就不成其為代表機關。”[9]可以說，人民代表大會在表達民意、整合民意，尤其在將民意上升為國家和法律意志方面具備無可替代的特有價值[10]。代表應當通過多種方式經常接觸選民，傾聽民意，并及時將民意輸入人大或其常委會。

地方人大在政治設計上是國家與社會的政治紐帶，扮演著下情上達和上情下達的民意“中轉站”角色，發揮著重要的溝通功能。地方人大將收集和整合后的民意真實上傳到國家層面，并傳遞到本級黨委和政府部門，為黨委統攬全局提供民意基礎，并督促政府部門傾聽民意，也讓民眾不滿和憤怒的情緒得以通過合法的渠道宣泄出去，從而防止“民意淤塞”的不利后果。與此同時，地方人大也將國家的大政方針和地方政策法規傳遞給民眾，并將政府部門的回應反饋給民眾，使民眾在知情的情況下化解疑惑和不滿。如此，通過政府與民眾之間的溝通和互動，可以有效地將群體性事件的誘因控制在初發階段。

（二）利益表達與維護

由于政治體系結構與功能能否實現以及在多大程度上實現與利益密切相關，因而各種不同的利益必然要在社會政治體系中找到表達的渠道和實現的渠道，當一個社會缺乏有組織、有規范的力量來充分代表自己的利益時，一個偶然的事件或一個領袖的出現都可能觸發人們積蓄的不滿情緒，并會通過難以預料和難以控制的方式突然爆發[11]。

轉型期的利益分化和沖突，使得各種利益訴求成為一種常規性的社會現象。在代議制構架下，代議機構是表達和實現民眾訴求的核心機構，代表是表達和實現民眾訴求的主要角色[12]。同西方代議制度相似的是，我國的人民代表大會制度也存在著一種委托關系，民眾通過選舉的方式將自己的權利和利益委托給人大代表，人大代表就有責任和義務來表達民眾的利益訴求，并借助民眾的法定授權來維護民眾的利益免受侵害。由于地方人大具有廣泛和直接的代表性等優勢，就順理成章地成為擔負利益表達和維護功能的最佳組織。

從我國的社會主義民主政治原則和法定授權來看，人大在利益表達和維護上具有至高的政治優勢和豐厚的制度資源。由于“各級人民代表大會代表是地方各級國家權力機關組成人員”，所以，人大代表的功能發揮也可以被視為是人大功能的體現。代表法對人大代表的職權給予了明確的說明：“各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力。”代表應當“和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務。”這就是說，代表不能脫離民眾，而是要與民眾保持密切聯系，積極和充分表達民眾利益，并且還要努力履行代表的利益表達職責。

此外，更為關鍵的是當民眾利益受到侵害時，人大可以依據其法定權力監督和制約其他機關，發揮著利益維護的功能。憲法第一百零四條中規定，縣級以上地方人大的監督權由兩部分內容構成：一是為維護國家法制統一所進行的法律監督，即有權撤銷本級人民政府不適當的決定和命令、撤銷下一級人民代表大會不適當的決議;二是為確保“一府兩院”正確行使職權所進行的工作監督。監督法第二十二條也有規定，“各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地對有關法律、法規實施情況組織執法檢查。”代表法中也規定，各級人大代表“依法聯名提出議案、質詢案、罷免案等;提出對各方面工作的建議、批評和意見”。通過法律的形式將人大的職權固定下來，說明其職權的重要性和權威性，也說明通過人大的監督和制約，是民眾利益避免受到行政權力侵害的法定途徑和救濟手段。

正如《人民日報》的評論中所說：“有利益的表達才有相對的利益均衡，有相對的利益均衡才有長久的社會穩定。事實表明，諸多矛盾沖突事件背后，往往是利益表達機制的缺失。從這個角度看，維權就是維穩，維權才能維穩。盡可能多地傾聽社會各方面的聲音，兌現社會公眾的表達權，對于維穩大有好處。”[13]不可否認的是，充分發揮地方人大的制度功能和優勢，對于民意輸入和回饋，化解“民意淤塞”，表達利益訴求，維護民眾利益有著制度性的規范意義。

三、地方人大制度功能發揮與群體性事件治理

在大多數群體性事件潛伏、露頭、爆發的各個階段，作為群眾利益代言人的人大代表卻時常缺位或普遍“不在場”，或喪失代言權、話語權。同有近 3000 名全國人大代表和 320 萬地方各級人大代表的數量相比，通過這條渠道表達的利益訴求的總量并不大 。在一項有關民眾通過人大代表表達利益情況的調查中，可以明顯地表明這一點。問卷調查的結果顯示：雖然受訪者中有29.2%的人近年來參加過人民代表大會的選舉，但受訪者在遇到生活困難、動遷或居住環境等方面問題，受單位領導、企業主及雇主侵害，發生生活糾紛及與行政執法人員發生糾紛等問題時，尋找過人民代表的概率分別為0.2%、0.0%、0.0%、0.0%、0.0%[14]。也就是說，對于民眾而言，選舉人民代表與表達利益之間，并不存在必然的相應關聯。通過這項調查可以得知，地方人大制度功能的虛化，使其難以擔負起預防和治理群體性事件的制度性作用。因此，使地方人大的制度功能有效運轉起來，就需要在選舉、監督等法定空間上深入挖掘。

（一）完善人大代表選舉和履職制度

愈是利益分化和多元，愈是需要政府與民眾、民意之間有效的溝通，輿情溝通，下情上達，上情下達，防止信息隔絕或傳遞失真;愈是需要有效的整合平臺，不同群體不同利益訴求才能充分表達[15]。人大代表是國家權力機關的組成人員，因此，人大選舉制度就是構成我國人民代表大會制度的關鍵部分。人大代表選舉的意義在于，充分反映和高度體現民意，保證民眾的參政權，增進政府的合法性，建立起良好的選民利益訴求機制，從而促進社會穩定。不斷出現的一系列社會群體性事件表明，亟待暢通制度化的參與渠道，疏導民眾有序參與，在體制內釋放參與能量和不滿情緒。

完善人大代表選舉制度，這里面涉及一個非常重要的問題，就是優化代表結構。目前人大代表之所以表達群眾利益訴求的作用不突出，其中一個重要的原因，就是群眾代表太少，官員代表太多。雖然官員代表從本質上講是維護群眾根本利益的，但由于所處的角度和位置不同，對最底層人民群眾的切身利益、想法愿望、具體困難、行為方式，遠沒有群眾代表了解得那么清楚、體會得那么深刻、把握得那么準確，因此在面對一些社會矛盾時就很難像群眾代表那樣能完全從群眾的角度思考問題，積極主動而且及時準確地反映民情、為民代言;在做群眾工作時能抓住主要矛盾、針對群眾想法、得到群眾信任。