美國最新海洋（海島）保護區動態及趨勢分析＊

于瑩，劉大海，劉芳明，邢文秀，馬雪健，徐秀麗

（1．中國地質大學 北京 100083；2．國家海洋局第一海洋研究所 青島 266061；3．中國海洋大學 青島 266061；4．中國科學院海洋研究所 青島 266071）

近年來，美國在太平洋中部及西部選取遠離大陸的偏遠地區陸續建立了4個海洋保護區［1］，將諸多太平洋重要戰略島嶼囊括其中，并在2014年提出進一步擴大保護區的提案［2］。值得注意的是，美國此舉依據的是1906 年制定的《古物法》，未經公開選址論證等過程，且其范圍涉及部分公海區域。該提案引起了美國國內和太平洋周邊國家的廣泛關注，有媒體認為其目的是保護海洋與海島生態環境，也有組織認為是為了保護太平洋漁業資源，還有一些專家認為是出于海洋權益維護目的。

1 美國太平洋海洋保護區背景和最新動態

美國政府近年來一直在推進太平洋大面積海洋保護區的建設。美國前總統喬治·沃克·布什任期內設立了4個大型海洋保護區：布什總統于2006年6月頒布8031號公告，宣布帕帕哈瑙莫夸基亞國家海洋 保 護 區（Papahānaumokuākea Marine National Monument）占地面積為36．3萬km2，包含西北夏威夷群島及周圍水域；2009年1月，卸任前的布什總統頒布法令，建立了馬里亞納海溝國家海洋保護區（Marinas Trenth National Marine Monument）占地面積為24．6 萬km2、玫瑰環礁國家 海 洋 保 護 區（Rose Atoll Marine National Monument）占地面積為3．5萬km2和太平洋偏遠島嶼國家海洋保護區（Pacific Remote Islands Marine National Monument，21萬km2），保護區域包括馬里亞納海溝、美國薩摩亞群島里的玫瑰環礁和赤道附近的7座小島（貝克島、威克島、約翰斯頓環礁、賈維斯島、豪蘭島、金曼礁和帕邁拉環礁）以及這些島嶼周邊50nmile的海域。

以上3 個海洋國家保護區依據的是美國1906年制定的《古物法》。該法授權總統依據其判斷力可以宣布歷史標志物、歷史或史前建筑物，以及其他位于陸地上的具有歷史或科學意義的物品建設為國家紀念物［3］。（該翻譯將National Monuments翻譯成“國家紀念物”，也有一些文獻翻譯為“國家紀念碑”，建議翻譯為國家遺址、國家遺跡或國家保護區。）該法是與自然保護相關的最早頒布的美國聯邦法，其促進了黃石國家公園——世界上第一個自然保護區的建立。

2014年6月17 日，美國總統巴拉克·奧巴馬宣布擴大美國太平洋偏遠島嶼海洋國家保護區。提案中，位于太平洋中部的該保護區面積將從21萬km2擴大到約260萬km2，將原先保護區中7個島嶼以及周圍50n mile區域，擴大至200nmile。這些島嶼位于北太平洋的夏威夷群島到南太平洋的美屬薩摩亞之間，按此計劃，美國將禁止在保護區進行捕魚、能源勘探和其他商業活動［4］。若該提案通過，美國則能夠創建世界上最大的國家海洋保護區，并使世界海洋保護區總體面積增加一倍。

該提案同樣是依據《古物法》中的相關條例，美國總統簽署即可生效，當年就可以實施。值得深思的是，由于美國一直未加入《聯合國海洋法公約》，在保護區的設立上可以避開內水、領海、專屬經濟區等相關條款的限制，僅通過《古物法》就可以在公海范圍內建立海洋保護區。

2 美國各界對擴大海洋保護區的反應

美國各界對擴大保護區提案出現了不同的意見。環保人士、新聞媒體以及部分政治家認為擴大保護區在海洋環境保護和太平洋權益維護上有積極作用。一些海洋漁業組織和專家持反對意見，認為保護區的維護力量不夠，并且禁捕區的設立會對美國漁業產生不可估量的負面影響。還有一些政治家則認為相關法律已不適用于現在，尤其是擴大保護區依照的100多年前的《古物法》。

環保人士是該提案的主要支持者，他們認為擴大保護區此舉是未來環境保護的重要一步。早在2010年，皮尤環境組織的全球海洋遺產項目（global ocean legacy project of the pew environment group）中，已有來自40個國家，271個海洋領域的科學家“呼吁建立一個世界級別的，大型、嚴格的海洋保護區”［5］。美國國家地理雜志評論說，環保組織和環保人士認為這是一個歷史性的勝利，紛紛敦促奧巴馬總統擴大保護區行動，限制太平洋捕撈、鉆井及其他能夠威脅物種的行為［6］。此外，也有專家認為太平洋海洋保護區的擴大目的在于維護美國的太平洋權益。美國國家海洋與大氣管理局（NOAA）副局長莫妮卡·麥迪娜表示：美國“已經找到了一些施加全球影響力、領導全球海洋政策變革的新手段”。在過去大半個世紀，通過控制這些島嶼，美國在太平洋上享有絕對的出入自由權，甚至有一些美國人把太平洋看成美國的湖［4］。

雖然受到大多數環保人士的肯定，但是美國國內對該提案還是有較大分歧的。

首先，一些研究者指出很多海洋保護區僅存在于紙面，因為在保護區內沒有足夠的管理手段來加強控制和監督。對于此，美國國家海洋與大氣管理局負責人簡·盧布琴科就曾公開表示，“我們沒有足夠的監控資源來實際執行、加強和充分了解這些區域”［7］。

其次，相關夏威夷漁業組織認為保護區會給太平洋漁業帶來負面影響，因而極力反對保護區的擴張。西太平洋漁業委員會發表聲明，反對任何限制在該區域的商業捕魚計劃，認為這種廣泛的擴張會剝奪美國漁業經營者的重要資源［8］。此外，美國國會仍有部分議員認為奧巴馬無權憑借1906年的《古物法》建立一個國家海洋保護區。因為這一法案創立于一個世紀以前，已不適用于現在。其中，斯蒂夫·薩瑟蘭議員激烈批評美國政府相關的海洋政策，他提供了一份名單，要求國會停止批準任何新的國家保護區（national monument）的創立［9］。

3 美國持續擴大太平洋海洋保護區的目的

一般來說，各國選劃海洋保護區時會把范圍限制在管轄海域內，但美國最近建立的4個大型海洋保護區均涉及太平洋公海范圍。值得肯定的是，太平洋海洋保護區增加了全球保護區面積，對保護海洋環境、生物、氣候監測等具有重要作用。但同時需要注意的是，這些保護區將太平洋上的重要軍事島嶼納入其中，對于美國的太平洋海洋權益有著深遠意義。

從生態環境角度，太平洋保護區具有積極意義。

（1）美國太平洋海洋保護區擴大了世界海洋保護區的范圍。目前全球海洋保護區面積遠遠達不到《生物多樣性公約》制定的10%的總體目標，僅覆蓋不到海洋總面積的3%［10］。2012年，據美國國家海洋與大氣管理局的數據顯示，美國已有海洋保護區的面積占美國海域總面積的8%［11］。若2014年太平洋海洋保護區擴大提案通過，美國則刷新了世界上最大的海洋保護區面積，也是最大的海洋禁捕區。

（2）美國太平洋保護區對該地區的特殊海洋生物、植被等保護具有重要意義。該地區保持著豐富的物種多樣性，很多生態環境與生態群落都是不可復制的。包括在世界其他地方沒有被發現的珊瑚、魚類、貝類、海洋哺乳動物、鳥類、昆蟲和植被等；也包括許多受到威脅的、瀕危滅絕的物種，如玳瑁、珍珠牡蠣、巨硨磲、礁鯊、珊瑚礁系統等。

（3）太平洋保護區的建立能夠有利于監測環境和氣候的變化。島嶼遠離人類中心，提供了獨特的條件供以研究赤道及全球環境變遷。海洋環境變化對海洋漁業等具有重要意義，如貝克島、豪蘭島和賈維斯群島周圍海域有豐富的魚類，是由于自西向東的赤道潛流在臨近島嶼形成上升流導致的局部營養富集造成的。

（4）太平洋保護區能夠保護具有研究價值的特殊區域，增加人類對于海洋系統的了解。太平洋偏遠島嶼包含一些世界最原始的珊瑚礁，能顯示地球幾千年來的氣候變化史。例如，位于夏威夷西邊的威克島，有可能是世界上現存最古老的珊瑚環礁。約翰斯頓環礁也是古環礁，同樣有可能是太平洋最老的珊瑚環礁之一。此外，太平洋海洋保護區還能夠保護和延續文化遺產和歷史傳統，包括土著民族、地方組織、科學和教育事業；保持重建生態系統的可能性，等。

而從海洋權益角度，太平洋海洋環境保護區的建立使得美國能夠強化太平洋上的海洋主權。美國在太平洋上的4 個大型保護區范圍內包括許多具有重要軍事和政治意義的島嶼，其中很多島嶼都是或曾經是軍事基地。夏威夷群島被稱為“太平洋的十字路口”，向來是重要的軍事戰略要地，美國在群島中的瓦胡島上建立了太平洋地區主要海空軍基地；美屬薩摩亞群島曾是“二戰”中美軍在南太平洋部署艦隊的大本營。威克島是橫渡太平洋航線的中間站，島上部署了空中加油機，可以為美軍飛機進行空中補給。豪蘭島現為夏威夷群島和澳大利亞之間的中途航空站，美軍每年要對其周邊海域及島嶼進行巡視。美國統稱這些島嶼為“無建制領土”，意為沒有納入正式行政編制的領土，但保護區的劃建卻將這些島嶼包含其中。新的擴大保護區政策進一步擴大了美國對于太平洋的掌控范圍。

通過美國大型海洋保護區的發展，能夠看到國家主權通過海洋保護區的劃定在政治言論中逐漸合法化，該區內逐步增強的軍事力量也許才是美國在這片廣袤、富饒的太平洋海域持續擴大國家海洋保護區范圍的真實目的。

4 結論與啟示

美國這一系列海洋保護區的舉措對我國未來海洋政策的制定具有啟示意義。主要包括以下兩點。

（1）對海洋保護區建設方面的啟示。與發達國家相比，我國海洋保護區建設尚處于初級階段。建議根據深遠海海洋生境的特點，對有典型性和代表性的深遠海地區進行保護區選劃，擴大保護區范圍，分級分類劃定不同類型的海洋保護區。與國際海洋保護區發展目標接軌，借鑒發達國家海洋保護區建設的方式方法，加強海洋保護區管理能力建設。對海洋生態環境進行有效保護，為全球海洋保護作出更大貢獻。

（2）對海洋權益維護方面的啟示。我國海岸線長，海島眾多，與周邊國家海洋爭端情況復雜，海洋權益維護困難大。可學習美國相關海洋國家保護區政策，在保護海洋生態環境的同時，逐步加強深遠海保護區建設，大力推進相關的深遠海研究，增強我國的海洋話語權，維護國家海洋權益。

［1］EILPERIN J．Obama proposes vast expansion of Pacific Ocean sanctuaries for marine life［N／OL］．（2014－06－17）［2014－10－12］．http：／／www．washingtonpost．com／politics／obama－will－propose－vast－expansion－of－pacific－ocean－marine－sanctuary／2014／06／16／f8689972－f0c6－11e3－bf76－447a5df6411f＿story．html．

［2］EILPERIN J．Obama to create world’s largest protected marine reserve in Pacific Ocean［N／OL］．（2014－09－25）［2014－10－12］．http：／／www．washingtonpost．com／politics／obama－to－create－worlds－largest－protected－marine－reserve－in－pacificocean／2014／09／24／e2ecaab4－433e－11e4－b47c－f5889e061e5f＿story．html．

［3］林新珍．美國海洋保護區法律制度探析［J］．海洋環境科學，2011（4）：594－598．

［4］鄧文，李珍，青木，等．奧巴馬設立史上最大保護區 政治軍事內涵引關注［N／OL］．（2014－06－20）［2014－10－12］．http：／／world．huanqiu．com／exclusive／2014－06／5027362．html．

［5］LEENHARDT P，CAZALET B，SALVAT B et al，The rise of large－scale marine protected areas：Conservation or geopolitics？［J］．Ocean ＆Coastal Management，2013，85（A）：112－118．

［6］HOWARD B C．U．S．creates largest protected area in the world，3Xlarger than California［N／OL］．（2014－09－24）［2014－10－12］．http：／／news．nationalgeographic．com／news／2014／09／140924－pacific－remote－islands－marine－monument－expansion－conservation．

［7］CRESSEY D．Plans for marine protection highlight science gap［J］．Nature，2011，146（7329）：146．

［8］HOWARD B C．Conservationists Spar with fishermen over world’s largest marine monument［N／OL］．（2014－09－20）［2014－10－12］．http：／／news．nationalgeographic．com／news／2014／09／140920－pacific－remote－islands－marine－monument－oceanconservation．

［9］EILPERIN J．Pacific fishing interests oppose Obama’s plan to expand marine reserve［N／OL］．（2014－06－30）［2013－10－12］．http：／／www．washingtonpost．com／blogs／post－politics／wp／2014／06／30／pacific－fishing－interests－oppose－obamas－plan－to－expand－marine－reserve．

［10］MCCAY B J，JONES P J S．Marine protected areas and the governance of marine ecosystems and fisheries［J］．Conservation Biology，2011，25（6）：1130－1133．

［11］楊林林．美國：8%的海域成為保護區［J］．漁業信息與戰略，2012（3）：252．