權力清單與責任清單背景下地方政府績效評估的社會參與問題研究——基于杭州經驗的分析

■鄭曉婷 馬智慧/文

權力清單與責任清單背景下地方政府績效評估的社會參與問題研究
——基于杭州經驗的分析

■鄭曉婷 馬智慧/文

黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！钡胤街卫硎菄抑卫淼幕A單元，地方各級政府是地方治理的重要主體，提高地方政府治理能力是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎。政府績效評估是政府治理體系的重要組成部分，有助于實現治理合法性、提高治理有效性，是實現民主治理價值的有效方式，對提高政府治理能力具有重要作用。社會參與是政府績效評估的應有之義，是發揚社會主義民主的有效渠道。當前，以權力清單與責任清單實施為抓手，各級地方政府正在加快深化行政體制改革、轉變政府職能步伐。在“兩張清單”制度框架下，政府績效評估的主要內容、運行方式等也將進一步改進和優化。在此背景下，如何暢通社會參與渠道、規范社會參與程序、完善社會參與機制、提升社會參與效率，是新時期政府績效評估面臨的難解之題、必解之題。

自2000年開展“滿意單位不滿意單位”評選活動、2005年實施綜合考評以來，杭州市在推進政府績效管理的過程中，“以公民滿意度為準繩”，不斷完善社會參與渠道，優化民意表達的制度設計，引領政府機構深入關注民生、傾聽民意，并將社會公眾的合理化建議和意見納入政府決策，在政府和社會公眾之間，建立了良性的、制度化的績效管理互動平臺，不斷推動政府治理能力的現代化建設，積累了豐富的經驗。以公民滿意為導向的評價機制充分發揮了綜合考評的發現功能，通過廣泛的民主參與，為更好地發現突出矛盾和深層次的問題提供了民意渠道。本文在借鑒杭州社會參與政府績效管理主要經驗的基礎上，探討權力清單與責任清單背景下社會參與地方政府績效評估的路徑、廣度、效度、保障措施等問題，以期為提高地方政府治理能力和績效水平提供參考。

一、權力清單與責任清單制度對政府績效評估提出的新要求

轉變政府職能，打造“有限”政府，建設服務型政府，打造“有為”政府，是我國深化行政體制改革的重要目標之一。黨的十八屆三中全會提出，“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開?！睓嗔η鍐沃贫仁侵笇⒌胤礁骷壵ぷ鞑块T行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監督。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》指出，“通過建立權力清單和相應責任清單制度，進一步明確地方各級政府工作部門職責權限，大力推動簡政放權，加快形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權力監督、制約、協調機制，全面推進依法行政”。推行政府權力清單制度，明確地方政府的權力邊界，有助于規范權力運行，最大限度地防止政府職能越位。而責任清單制度則明確了政府必須承擔哪些責任，防止政府缺位，對關系人民生產生活、社會發展穩定的事務，要勇于負責、敢于擔當，切實履行職責。在此背景下，政府行政職權需要依法梳理、清理調整下發、審核、確認、公布，并建立權力清單的動態調整和長效管理機制。同步按照權責一致的原則，逐一厘清與行政職權相對應的責任事項，建立責任清單，明確責任主體，健全問責機制?！皟蓮埱鍐巍惫己?，政府工作部門要按照權力清單行使職權，防止亂作為；也要積極主動履行職責，避免不作為。那么，這一改革對政府績效評估將帶來哪些影響呢？

傳統的政府績效評估多由政府設定的專門機構執行，偏重于評估過程的執行和結果的判斷，屬于“事后”階段，具有單向命令式、封閉式的特點，評估者與被評估者處于分離狀態，容易導致績效評估孤立化、片面化，對績效的持續改善作用比較有限?，F代績效管理理念倡導互動、開放、持續的方式，讓管理貫穿于行政目標設定、日?？冃畔⑹占c即時反饋整改、最終結果評估、整改反饋全過程，形成完整的績效管理鏈條，推動績效評估由“事后”向“事前”“事中”管理延伸。在“兩張清單”制度下，政府職權的梳理、調整、審核、確認、公布、實施、改進等全過程，都應該接受績效評估，讓政府績效管理貫穿、參與全部環節，切實起到監督、改善、提升績效的目標，更好地落實“兩張清單”，提高政府治理能力。同時，按照績效管理的互動性、開放性、持續性要求，拓寬社會參與路徑，完善社會參與機制，探索全過程參與，提高績效管理民主化、科學化水平。這也是落實十八屆三中全會提出的“改進社會治理方式”，“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”的必然要求。

二、“兩張清單”視角下地方政府績效評估社會參與存在的主要問題

現代政府的主要職能是“市場監管、社會管理和公共服務”，這也是政府績效管理的核心內容和最終目標。“兩張清單”實施目的，是為了更好地落實政府職能，提高績效。以人為本，以人民的根本公共利益為中心是服務型政府績效評估中所應有的價值取向。政府績效目標及“兩張清單”實施目的都遵循一個基本原則，即以人為本、以民為先，更好地服務民眾、方便民眾、增進福祉。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》指出，“要把有利于服務人民、有利于群眾辦事作為推行權力清單制度基本出發點，抓好清權、減權、制權、曬權等主要環節，把與企業生產經營活動關系緊密、審批權力集中的部門作為重點，把與群眾生活密切相關的職權事項放在優先位置，著力解決行政許可、行政處罰、行政強制等領域社會反映強烈的突出問題，讓公眾切身感受到改革帶來的變化。”因此，在“兩張清單”實施過程中，要讓社會參與貫穿績效管理全過程，不斷完善社會參與渠道，優化民意表達的制度設計，在政府和社會公眾之間，建立良性的、制度化的績效管理互動平臺，不斷推動政府治理能力的現代化建設。

根據上文分析，在“兩張清單”對政府績效評估提出新要求的背景下，重新審視地方政府績效評估的社會參與問題，可以發現，目前主要存在以下困境：

（一）參與渠道不足

由于很多時候政府不能充分地將民意納入創新，也缺乏規范的民意收集機制，政府績效評估多為專設機構封閉式管理，缺少社會參與的路徑設計，導致社會參與缺少正當渠道，公眾參與不足與政府回應機制短缺現象并存。而當公眾正當的利益訴求無法通過合法、有序的途徑實現時，往往會采取激進的非正常方式，嚴重影響治理效果，甚至影響社會穩定。即便有些地方政府向社會開放績效評估過程，但允許社會參與的往往是一些利益相關度底、無足輕重的環節，無法達到全面互動的效果。

（二）參與環節不足

在“兩張清單”制度下，政府職權的梳理、調整、審核、確認、公布、實施、改進等全過程，都要接受社會參與和監督。而目前許多地方政府開展的績效評估，尚未延伸至績效管理層次，對社會開放的評估環節有限，主要集中于“事后”評估征求意見，而公眾往往不能參與到政府職權的梳理、調整、審核、確認、公布、實施、改進等全過程，達不到全方位參與、多角度審視、多元化監督的效果，對提高政府績效作用有限。

（三）參與效度不足

集中體現在社會參與政府績效評估的有序性、專業性不足。現代社會結構的復雜化、利益格局的多元化，使得個體利益訴求越來越多樣化。在政府績效評估過程中，由于利益驅動的影響，不同層次的評估主體在表達、追求各自的利益過程中因從眾效應、投射效應、暈輪效應、經驗效應等認知心理偏差，極有可能各自站在符合自身利益的立場來衡量政府的績教水平，產生大量非理性行為，給有序參與社會治理和政府績效評估帶來嚴峻挑戰。如果碎片化、無序化、非正當性訴求大量存在，則很難確保參與質量和效度。如何通過有序組織提高社會參與量和質，是各級政府績效評估面臨的一大難題。同時，社會參與的專業化程度也直接影響著參與效度。社會參與既要注重參與面和參與量的擴大和提高，更要理性地注重參與質量和深度的改善，吸引更多專家、各界精英和專業機構參與，探索建立第三方評估機制，并使第三方評估機構“具有相應的權力和獨立性”。

（四）信息獲取不足

社會參與政府績效評估一直以來都存在著信息不對稱的問題，直接影響了評估的客觀性、科學性。這與政府行政信息的公開程度有關，也與互動渠道和機制的不足有關。政府行政信息公開往往是單向的信息公布，而作為評估主體之一的公眾需要一個即時互動、反饋的平臺，以便將意見和建議及時傳遞，并獲取反饋信息。同時，現代績效管理強調互動式、全過程參與政府行政行為監測和反饋，因此需要建立動態績效監測機制，這對政府行政信息公開的廣度、深度、動態性提出了更高的要求。“兩張清單”制度下，清單的梳理、確認、實施、評價、改進等環節，都要適應現代信息及傳播技術的新發展，全面、動態公開給社會大眾，以達到動態監督和科學評估的效果。但從目前地方政府的推進力度來看，尚不能達到社會期望。

（五）法治保障不足

目前雖然不少地方政府已經在績效評估領域對社會參與開放若干環節，但從全國的情況看，政府績效管理本身尚缺乏法治保障，遑論社會參與?？梢哉f，政府績效評估中公民參與的法制化建設幾乎處于空白狀態?，F代社會治理和“兩張清單”制度下，政府績效評估的內容、指標、主體、程序、方法、結果運用、資金保障、人才保障等，都有了新的變化，在向現代績效管理轉變過程中，需要有系統化的制度設計并使之具有法治保障，只有如此，社會參與才能有保障、有路徑、有程序、有規范、有成效、有作用、可持續。

三、“兩張清單”背景下完善社會參與地方政府績效評估的總體思路

根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》要求，省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作。當前，“兩張清單”的梳理、確認、實施探索、改進，正處于關鍵時期。在此背景下，集思廣益，發揮社會評估的作用，對“兩張清單”的科學制定和完善，以及提高政府行使職權的水平和治理能力，都有很強的必要性和緊迫性?！皟蓮埱鍐巍北尘跋?，社會參與地方政府績效評估的總體思路是：

在頂層設計、制度化安排的基礎上，不斷拓寬社會參與政府績效評估的路徑和渠道；探索全過程參與、全方位監督機制，以社會參與推動政府績效評估由“事后評估”向“事前”、“事中”及“事后”跟蹤延伸，向現代績效管理制度轉變；通過制度化設計，不斷完善參與程序和方法，提高社會參與的有序性，并通過擴大專家和專業機構參與，提升專業性，最終提升社會參與效度；借助現代信息和傳播技術，建立政府行政信息公開和績效動態監測反饋互動的統一信息平臺，解決“信息不對稱”問題；通過政府績效管理和社會參與的法治化，明確參與主體、程序、規范、相關保障等，使社會參與政府績效管理有法可依、有章可循、保障到位。

四、“兩張清單”實施過程中完善社會參與政府績效評估的主要措施

（一）完善制度化參與渠道，提高社會評估在政府績效評估中的權重

參與渠道和平臺的制度化，是確保社會參與的基礎和前提；不斷提高社會參與在評估中的權重，則是提高政府績效評估民主化、科學化的有效路徑。為了拓寬社會參與政府績效評估的渠道，杭州市開拓了多種途徑，確保市民、農村居民、外來務工創業人員、“兩代表一委員”（黨代表、人大代表、政協委員）、省里和區縣代表、專家代表、社會組織代表都可以通過年度社會評價、服務對象即時評價、日常績效信息采集與評價等多種渠道，以及網上評議、熱線電話、“市民之家”現場評價等多種方式參與。據統計，2014年共發放1.2萬張評價表給市民代表（6000名）、企業代表（2000名）、其他代表（4000名），具有廣泛的代表性。為突出公眾在政府績效評估中的主導地位，杭州市建立了“3+1”綜合考評模式，“3”即目標考核、社會評價、領導考評，“1”即政府部門自愿申報的加分項目“創新創優”?！?+1”體系中，“社會評價”占50%的權重，而“目標考核”、“創新創優”中均有一定的公眾和專家參與，因此，在杭州政府績效評估中，社會參與的權重已超過50%。這一權重設置有助于打破以往政府績效評估主體單一、領導意志影響過大等弊端，推動評估的民主化、科學化，倒逼政府職能轉型，打造真正以人為本、以民為先的服務型政府。

（二）開放政府績效管理各個環節，推動社會參與由“事后評估”向“事前”、“事中”及“事后”跟蹤延伸

十八屆三中全會指出，“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系?！薄耙幏陡骷夵h政主要領導干部職責權限，科學配置黨政部門及內設機構權力和職能，明確職責定位和工作任務?！薄皟蓮埱鍐巍笔锹鋵崱白屓嗣癖O督權力，讓權力在陽光下運行”要求的重要舉措。梳理、審定、公布、實施、完善“兩張清單”都離不開人民監督?！皟蓮埱鍐巍北尘跋?，社會參與政府績效評估也應由以往單純的“事后評估”向“事前”、“事中”及“事后”跟蹤延伸，進行“全過程”參與，發揮績效評估預防作用，減少政府權力“越位”和責任“缺位”；強化績效評估監督作用，促進“兩張清單”落實到位；增強績效評估在追責中的作用，確保追責到位、整改到位。其中，“事前”工作主要涉及“兩張清單”梳理、審定和工作目標的制定；“事中”工作主要是日常績效信息的采集、反饋、部門整改；“事后”跟蹤工作主要是績效評估問題整改和反饋。“兩張清單”實施前，政府各部門往往職責不清、變化頻仍，難以開展有效的監督和評估，特別是很難介入“事前”工作目標制定和“事后”整改監督領域，不能最大程度達到以評估提升績效的目的?！皟蓮埱鍐巍敝贫瓤蚣芟?，政府職責明確，便于制定工作目標、日常監督和“事后”整改監督，并反作用于政府績效評估，促進其向完整的政府績效管理工作鏈升級。杭州市在日?？冃ПO督方面建立了一支績效信息員隊伍，采集日常各類績效信息，并反饋給政府相關部門和單位，以便其整改。為了督促對評估中發現的問題進行整改，杭州還建立了“評估-整改-反饋”機制，每年評估結束后，督促有關單位制定整改計劃，并納入第二年績效評估，形成“評估-整改-反饋-再評價-再整改-再反饋”的績效持續改進模式，“通過‘壓力機制’推進政府服務和管理創新”，極大地提高了績效水平和治理能力。

（三）探索組織化、專業化參與機制，提高社會參與的有效性和專業性

當今社會經濟與社會結構更加多樣化，并導致社會矛盾復雜化和利益訴求多元化，由此帶來各種治理難題?？梢哉f，現代社會治理的復雜性，使得任何單一主體都無法單獨完成社會治理的任務，政府與社會共同治理、良性互動是時代要求，社會參與社會治理及政府績效評估是必然的選擇。但也應該理性地認識到，社會參與對改進政府績效的效果在一定程度上取決于參與的方法。無序的參與只會提高社會治理的成本，不利于政府績效的改善。因此，要探索社會參與政府績效評估的組織化，擴大社會組織參與，以組織化促進規范化、程序化、科學化，提升參與效果。這其中也涉及到政府和社會的邊界問題，政府應設立主管部門專門開展政府績效管理，并組織引導社會各界按照規范和程序參與。為了政府和社會各界就有關事項達成共識，應在政府績效管理主管部門之上設立“政府績效管理委員會”，吸收政府及社會各界參與，確保社會參與政府績效評估的規范和程序公平公正。還應理性地認識到，社會參與的專業性對于政府績效評估的效果也起著重要影響。特別是在技術含量比較高的評估領域和環節，應更多地采取專家評估或委托第三方專業機構評估的辦法，以確保評估的科學性、有效性。杭州市“3+1”綜合考評體系中，專門建立了“績效評估專家庫”，邀請各界專家參與，“創新創優”主要以專家績效評估為主，“專家評估分值權重占創新創優目標設定分值的70%”。近年來，不少地方政府越來越注重探索委托第三方專業機構評估，增強了評估的客觀性、科學性。在探索第三方專業機構評估的過程中，要注意“賦予第三方主體的監督權利，為其提供有效的監督與維權渠道、途徑”，為其提供“通暢、開放、有效的評估環境”。

（四）建立動態互動信息平臺，確保社會參與評估與政府行政公開信息對稱

計算機和信息技術革命極大地改變了人們的生活，使越來越多的人借助互聯網、移動終端獲得各種信息。政府績效評估也應該適應時代變化，開發政府信息公開與社會評估、反饋的統一信息平臺，破解政府與社會之間“信息不對稱”的問題。這一信息平臺可以納入政務網中，也可以單獨設立績效評估平臺。信息平臺要與云數據及新媒體、自媒體、通訊平臺等對接，最大化地展示各類績效信息，并開發專門APP軟件等，便于社會即時監督評估，提出評估意見和改進對策，并對社會評估意見進行即時反饋，形成良性互動?！昂贾菘荚u網”和“數字考評”系統“強化信息公開、公眾參與、互動應用、網上處理能力建設”，開設“績效評議”等互動欄目和在線窗口，可以隨時評議政府部門行政事務，并提出評估和整改意見，既方便了公眾參與，也提高了社會監督和政府整改的效率。同時，杭州市綜合考評委員會辦公室(杭州市績效管理委員會辦公室)正在借助“數字考評”系統開展大數據研究與應用，探索社會參與的規律性，不斷提升參與的科學性、有效性。

（五）推動政府績效管理和社會參與法治化，為社會參與提供保障和支撐

本文是浙江省哲學社會科學重點研究基地浙江省城市治理研究中心2014年度課題“城市治理‘杭州模式’研究”（2014zl011）、浙江省城市化發展研究中心浙江省新型城市化發展研究項目“浙江省城市治理體制改革對策研究”（城研2014-4-9）成果。

（作者單位：杭州市綜合考評資訊中心，杭州國際城市學研究中心）